韩大元：维护宪法权威，全面实施宪法

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确提出维护宪法法律权威，重申宪法的重要性。去年的“12·4”习总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上所作的重要讲话中，特别强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。在讲话中，习总书记要求“坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”，并指出“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”，全国人大及其常委会，以及国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关必须更加重视宪法实施的工作。要认真落实习总书记和《决定》有关宪法实施的重要精神，须整体规划宪法发展的战略与目标。
    1.提高对宪法实施重要性的认识。
    正如《决定》所说，宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。历史证明，现行宪法是一部适应我国实际的、充分凝聚了社会共识的好宪法，体现了国家共同体基本认同的价值观。宪法没有权威必然“误国”。要实现《决定》提出的目标，需要我们通过宪法凝聚社会共识，重建社会信任，坚持依宪治国，依宪执政，使国家治理回归到宪法文本。目前，现行宪法实施效果不尽如人意。尽管宪法规定了全国人大及其常委会有监督宪法实施和解释宪法的职责，立法法也规定了全国人大常委会监督宪法实施的程序，但实践中，宪法实施的监督工作并没有有效开展，这是目前我国法治国家建设中存在的不足。如何落实宪法规定，充分发挥宪法在国家治理中的重要作用，是全面推进依法治国的关键所在。
    2.健全宪法实施监督机制和程序。
    《决定》根据我国宪法实施面临的问题与新情况，再次提出“进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。这是《决定》对宪法实施问题的具体要求，需要引起我们的高度重视。这些年来有关部门在宪法监督机制方面也做了必要的探讨，采取一些措施，但缺乏总体的规划与战略，没有建立完善的监督机制，有关程序的完善进展缓慢。
    为了落实总书记讲话的精神，有必要尽快设立专门委员会性质的宪法委员会。监督宪法实施和解释宪法是全国人大及其常委会的重要职权，但这一职权30多年来未有效行使，其中重要的原因是全国人大及其常委会之下没有专门负责相关工作的机构。为了更好地落实监督宪法实施和解释宪法的职能，有必要在全国人民代表大会增设专门委员会性质的宪法委员会，并将法规备案审查室作为其工作机构，在全国人大及其常委会领导下开展工作。
    3.建立宪法实施的监督检查制度。
    执法检查是全国人大常委会行之有效的监督法律实施、保证法律落实的工作方式，对于推进我国的法治建设起到了非常积极的作用。以往的执法检查仅仅是针对法律的实施进行的，而作为国家根本法的宪法的实施，却从来没有成为执法检查工作的内容。建议十二届全国人大常委会尽快进行一次宪法实施的执法检查工作，这是落实全国人大监督宪法实施职权的有益尝试，也是我们总体上把握宪法实施状况的基本工作。
    4.坚持“党在宪法和法律范围内活动”原则。
    实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，党既要“依宪执政”，又要“依法执政”，二者互为表里，都是党执政的基本方式。党章规定的“党必须在宪法和法律范围内活动原则”是作为党内最高法规的党章的基本原则，同时也是宪法最高法律效力在党内法规体系中的具体表现。换言之，与宪法和法律相抵触的党内法规是无效的。建设法治国家，所要求的是无论中央，还是地方各国家机关都依据宪法授予的职权履行自己的职责。党在执政活动中，应养成宪法思维，善于运用宪法思维来观察、分析和解决社会问题，制定的政策应能够符合最广大人民的利益要求。
    5.建立宪法顾问制度。
    《决定》要求“普遍建立法律顾问制度”，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。习总书记强调“依法执政，关键是依宪执政”，这对改进党的领导方式和执政方式具有重要意义。法律顾问制度也包括宪法顾问制度，对重大的国家决策、重要的法律制定以及重大的外交政策制定等方面提供宪法咨询和意见，以保证重大决策的合宪性。许多国家都为中央国家机关设置专门的“宪法顾问”，为各种决策和权力行使提供咨询，保证其合乎宪法的要求，避免违宪的公权力行为出现。建立专门的宪法顾问制度，既有助于推进依法治国、依宪执政的方略，也合乎国际惯例。
    6.高度重视宪法解释工作，制定宪法解释程序法，落实全国人大常委会宪法解释职能。
    落实宪法的实施，必须做好解释宪法工作。《决定》强调维护宪法法律权威，这是改革的合法性基础。由于宪法规范性的特点，在宪法实施过程中不可避免地出现规范与现实的冲突。解决这些冲突，不能仅仅依赖修宪功能，还要积极发挥宪法解释功能。宪法实践告诉我们，宪法解释是保持宪法的稳定性与权威性，有效解决社会冲突与矛盾的基本方式之一。《决定》落实过程中，如出现规范与现实冲突时我们更要积极发挥宪法解释作用。但是，30年来全国人大常委会的宪法解释职能却长期闲置。为了落实宪法解释职能，必须抓紧研究宪法解释，特别是要尽快设计出全国人大常委会解释宪法的程序，制定宪法解释程序法，完善全国人大常委会解释宪法的具体制度。
    7.将12月4日“法制宣传日”改为“宪法日”。
    设立“宪法日”，是世界各国纪念宪法、宣传宪法、提高全民宪法意识的通常做法。习总书记“12·4”讲话强调要让宪法深入人心，走入人民群众，让宪法家喻户晓。12月4日是我国现行宪法通过和公布施行的日子，长期被确立为我国的“法制宣传日”，而今年的“法制宣传日”也是集中开展以宪法为核心的法制宣传教育活动，《决定》提出“建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”，笔者在此建议，有必要从2014年开始将12月4日改为我国的“宪法日”，使之成为集中宣传宪法、普及宪法的全民宪法节日。
    作者简介：中国人民大学法学院院长，教授。
    来源：《检察日报》2013年12月4日。