陈洁：中美审计监管合作的共识与发展

    审计监管合作是中美资本市场跨境监管的重要议题。自2002年美国萨班斯法案规定美国证券监管机构对会计师事务所的审计工作底稿享有域外调查权以来，中美双方针对在美上市的中概股公司是否应该把审计底稿交给美国监管机构的问题各执己见。2020年美国《外国公司问责法案》进一步明确，在美上市的外国公司的审计机构，必须接受美国公众公司会计监督委员会（以下简称“PCAOB”）对其审计工作底稿的检查。如果外国公司连续3年未能通过PCAOB的审计检查，则不能继续在美上市。这一规定使大多数中概股公司面临即将被迫退市的窘境。因此，解决中概股公司审计底稿的检查问题可谓迫在眉睫。
    经过反复磋商求同存异的艰难博弈，2022年8月26日，中国证监会、财政部与PCAOB终于签署审计监管合作协议，双方就合作目的、合作范围、合作形式、信息使用、特定数据保护等重要事项达成一致意见，并对共同监管范围内的会计师事务所合作开展日常检查与执法调查作出了具体安排。此次合作协议的签署，是对双方2013年执法合作谅解备忘录以及2016年试点检查合作备忘录的实质推进，为化解中美审计监管合作矛盾迈出了重要一步。合作协议的最终落地，不仅意味着相当数量中概股公司被动退市的风险得以暂时解除，更为重要的是，它为中美双方下一阶段更为积极、务实、对等、高效的监管合作奠定了基础。协议整个的签署过程及其主要内容，充分体现了中美双方在跨境监管合作理念、制度、技术层面寻求共识的智慧以及付诸现实的决心和努力。
    首先，寻求互利共赢的合作理念。
    由于资本市场国际化程度、证券监管理念、执法机制差异等因素，使得中美跨境监管合作的分歧在所难免。其中，审计监管矛盾不仅仅是纯粹的资本市场问题，实质上是中美关于主权冲突的政治理念在金融领域的集中体现。长期以来，美国政府从“人权高于主权”的理念出发，坚持“长臂管辖”原则，在跨境审计监管方面强调国内法的域外适用。而中国政府立足“不干涉主权内政”原则，在跨境审计监管方面，坚持基于完全信任原则在本国境内完成对会计师事务所的审计调查，并希望审计报告的使用国认可会计师事务所所在国所做的审计监管。此外，根据我国《保守国家秘密法》、《档案法》的规定，由于审计底稿可能涉及到国家秘密，也可能属于国家所有的档案，故我国禁止会计师事务所擅自直接向境外提供审计底稿。为此，2009年11月，中国证监会、国家保密局和国家档案局联合发布《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》，明确“在境外发行证券与上市过程中，提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在境内形成的工作底稿等档案应当存放在境内”;“未经有关主管部门批准，也不得将其携带、寄运至境外或者通过信息技术等任何手段传递给境外机构或者个人”。基于上述情形，中美要解决审计监管问题，就必须协调彼此的立场，而寻求互利共赢的合作理念无疑是双方相向而行的出发点和立足点。
    据统计，截至今年8月底，在美上市中概股共286家，总市值约1.2万亿美元。其中，美国机构投资者持有的市值约有2000余亿美元。而在合作协议签署之前，已被确定“预摘牌”的中概股公司共计150余家，这些公司占在美上市的中概股公司市值的90%。如果上述中概股公司由于审计底稿问题而被迫从美国证券交易所退市，则不仅损害中国企业自身的多元化成长，同样也会损害美国投资者的利益，使其不能在美国资本市场享受到中国经济发展的红利。因此，正视中美两国上市公司和投资者的关切与诉求，淡化双方的政治原则和价值偏好，本着互利共赢的合作理念，就加强中概股监管、保护相关投资者合法权益而签署审计监管框架协议，无疑是一种多赢的具有重要战略意义的制度安排。客观而言，资本市场全球化必然要求实施跨境监管合作，因此，PCAOB为履行自己的审计监管职责，就需要与中国监管部门建立合作关系，同样，中国监管机构也要通过监管合作机制对自身监管范围内的美国会计师事务所实施审计监管。正是这种彼此依存的客观需求促使中美监管部门能够坐下来谈判，本着合作共赢的理念，以足够的担当和智慧共同寻求理性、务实的解决方案。
    其次，坚守依法依规的合作底线。
    本着合作共赢的理念，在遵守双方法律前提下实现各自监管需要可以说是中美实现审计监管合作的制度底线。就中方而言，2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的具体指导资本市场监管工作的专门性文件《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下称《意见》）指出，“坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。”此次合作协议的签署就是对《意见》关于依法推进跨境审计监管合作要求的严格贯彻和执行。合作协议首先确立了保证监管主权的对等原则。协议条款对双方具有同等约束力。中美双方均可依据法定职责，根据合作协议，对另一方辖区内相关事务所开展检查和调查，被请求方应当在法律允许范围内尽力提供充分协助。此外，根据《证券法》第177条之规定：“境外证券监督管理机构不得在中华人民共和国境内直接进行调查取证等活动。未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料”，中方在审计监管合作协议中坚持将双方对相关会计师事务所的检查和调查活动纳入合作框架下开展，双方将充分做好事前沟通协调，美方须查看的审计工作底稿等文件通过中方监管机构协助调取并提供。涉及敏感信息的使用，需要执行专门的处理程序方可推进。伸言之，美方可以对会计师事务所的所有审计环节进行查看，并且约谈所有参与审计的人员，但是美方必须通过中方监管部门的参与和协助。
    推究上述合作底线的内在逻辑，核心还在于防范跨境数据流动可能蕴含的安全隐忧和风险隐患。尽管审计底稿只是上市公司的“工作记录”，审计工作底稿一般不会涉及到国家秘密、个人隐私、企业底层数据等敏感信息，检查审计底稿的目的也是为了验证企业收支信息的准确性，但各国从开展数据安全治理的内在要求出发，对于数据跨境流动均有严格细致的规制措施。近年来，我国相继出台了《数据安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施安全保护条例》和《数据出境安全评估办法》等关涉信息安全的相关法律法规，相关市场主体的信息安全责任更加明确，操作上更加有章可循。企业无论上市与否，无论在境内外上市，都有义务严格遵守本国法律法规。因此，依法依规的合作底线就是为减少因境外上市地信息披露要求与境内安全、保密等规定之间的潜在冲突而给公司运营造成的不确定性，切实维护海外投资者利益与境外资本市场平稳运行的负责之举。
    第三，尊重国际惯例的制度安排。
    务实高效的技术安排是实现合作协议的根本保障。中美双方在坚持对等原则下明确了协议的合作范围和协作方式。合作协议范围包括协助对方开展对相关事务所的检查和调查。其中，中方提供协助的范围也涉及部分为中概股公司提供审计服务、且审计底稿存放在内地的香港事务所。至于协作方式，双方将提前就检查和调查活动计划进行沟通协调，美方必须通过中方监管部门获取审计底稿等文件，在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询。美方不能单独入境对相关中国会计师事务所开展调查取证活动。
    从跨境审计监管合作的国际实践看，审计监管的直接对象是会计师事务所，而非其审计的上市公司。上市地监管机构一般每年抽选部分会计师事务所进行检查，并在受检事务所审计的上市公司中抽查有代表性或有潜在审计质量风险的审计项目加以验证，以评估事务所的审计工作质量。这可以说是全球资本市场的通行做法。事实上，截止目前，PCAOB大约与26个非美地区的审计监管机构签订了合作协议。这些协议下的合作形式也多是以双方联合检查为主，涉及有关个人数据等敏感信息的调查需要双方履行独立程序后方能推进。这些具体实践无疑都是尊重彼此主权、符合国际惯例的恰当做法。
    此次合作协议的制度安排也是总结以往双方合作经验，参照国际惯例的通行做法。具体来看，一方面，中美双方需要提前就检查和调查活动计划进行沟通协调，另一方面，具体操作上美方需要通过中方监管部门获取审计底稿等文件，在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询。对于审计监管合作中可能涉及敏感信息的处理和使用，协议也做了明确约定，针对个人信息等特定数据设置了专门的处理程序。这些操作安排在确保双方履行法定监管职责的同时，也为保护相关信息安全提供了可行路径。
    诚然，从各自的立场出发，中美双方对本次协议的表述与解读尚有差异，因此，可以预见，后续如何推动协议的尽快落地双方仍存分歧。尤其是在具体执行时，被抽查的事务所及被问询的相关人员如何依法依规配合监管可能是下一步中美审计监管合作的难点。至于如何在技术操作层面进一步拓展跨境审计监管合作的选项和空间，也将是未来较长一段时间内中美监管协作需要共同面对的现实问题。相信中美双方只要秉持客观务实、相互尊重的态度，寻求共识，求同存异，就能积极推进互利共赢“价值共识”的生成与内化。而这，或许也是实现跨境监管制度化推广的必由之路吧。
    陈洁，中国社科院法学所研究员，中国社会科学院大学教授。
    来源：《中国金融》2022年第20期。