任进：宪法与国家治理体系现代化

    摘要:  十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威；全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这要求我们要更加重视发挥宪法的作用，坚持依宪治国和依宪执政，维护宪法尊严，保障宪法实施。
    关键词:  宪法；依宪治国；依宪执政；国家治理体系现代化
    一、宪法在国家治理体系中的核心地位
    1982年宪法是我国现行宪法，公布实施至今已经30多年了。宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果；在宪法指导下，我国改革开放和现代化建设事业取得了举世瞩目的成就。
    习总书记2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布实施三十周年大会上发表的重要讲话中指出，我国1982年现行宪法可追溯到1949年的《共同纲领》和1954年《中华人民共和国宪法》。关于《共同纲领》，一般认为它具有临时宪法作用，而张晋藩指出，《共同纲领》，确立了中华人民共和国的法统，也是中国共产党执政的法律依据。[1]1954年《中华人民共和国宪法》是我国第一部社会主义类型的宪法。
    宪法的法律地位最高，是“法律中的法律”，在我国已经形成的中国特色社会主义法律体系中，宪法居于统帅地位；[2]宪法涉及国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利以及国家生活中的基本准则，解决的是国家政治、经济、文化和社会生活中带全局性、长期性、根本性的问题；宪法具有最高法律效力，是一切组织和个人根本活动准则。
    党的十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略；党的十八大要求更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。所谓国家治理，就是根据宪法的规定和精神，在党的领导下人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。
    十八届三中全会提出国家治理体系的概念。所谓国家治理体系，是在中国共产党领导下治理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的制度安排，涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，其中依法执政、依法治国、依法行政的水平是国家治理体系现代化的重要标志。
    “国家治理”不完全等同于西方行政学上的“治理”（governance）。1998年，英国学者格里·斯托克（Gerry Stoker）对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，对作为一种理论的治理，其要义是指一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者的复杂体系。[3]从我国法学和政治学意义上理解，国家治理体系不仅是国家机关对社会的管理，包括正确处理国家机关之间的关系、国家与公民间的关系以及公民与公民之间的关系，也涉及执政党的领导。具体地说，“治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织 ，党、人大、政府、政协等多元主体一起进行国家的治理 ，而不是仅仅依靠一种力量 ，这是民主的一种表现。”[4]
    由于宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威，更由于宪法在整合国家权力、政治架构和权力运行，保障改革开放和现代化建设，推进民主政治的完善，促进国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和国家长治久安等方面，具有重要的功能，因此，宪法在推进国家治理体系和治理能力现代化中，必将发挥决定性的作用。
    二、依法治国首先是依宪治国
    法治是人类在长期历史发展过程中总结和概括的治国原理，是现代社会文明进步的标志，也是我国的一项宪法原则。贯彻依法治国基本方略，建设法治中国，是中国共产党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革的重要成果。
    胡锦涛2002年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布实施二十周年大会上发表的重要讲话中指出：实行依法治国基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。习总书记2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布实施三十周年大会上发表的重要讲话中指出：宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。依法治国，首先是依宪治国。
    为什么说依法治国首先是依宪治国？
    从宪法与法治的关系看，宪法是法治国家的标志，没有宪法，就没有法治，就不可能实行真正意义上的依法治国。判断一个国家是否法治国家的根本标准，在于是否有切实发挥作用的宪法，宪法能实实在在发挥作用的国家，才是法治国家。在很大程度上讲，依宪治国是依法治国的核心。
    从宪法与民主的关系看，宪法确立民主的国家制度，有了民主，法治国家才得以建立；民主这个国家制度的基石，也是依赖宪法来维护和保障的。
    从宪法与公民权利的关系看，宪法是公民权利的保障书。而保障公民的自由和权利，是为了实现马克思所说“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。[5]
    习总书记指出，宪法与国家前途、人民命运息息相关，保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。因此，要更加注重发挥宪法在国家治理体系和提升国家治理能力中的重要作用，将宪法和宪法实施置于更加重要的地位。
    一般认为，依法治国所依之“法”包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等，因此，依法治国所依之“法”包括而且首先是指宪法，“依宪治国”是“依法治国”的题中应有之义。但在提出“依法治国”时，为什么还要特别强调“依宪治国”呢？
    这是因为，法治有形式意义的法治和实质意义的法治的区分。牟宪魁认为，法治在形式意义上，是指依法律制约国家权力，强调“法律之治”；在实质意义上，则是指依宪法制约国家权力，强调“宪法之治”。[6]与以往的依法治国（行政法国家）的形式主义法治国家理念相比，这种依宪治国（宪法国家）的实质主义法治国家理念，不仅要求依法行政，还强调依宪行政，并将监督制约对象从行政权扩及立法权和其他公权力，切实有效保障公共利益、公民基本权利和社会秩序，从而丰富了“法治国家”的内涵，奠定了依宪治国的理论基础。
    当前，我国正处于全面建成小康社会的关键期、全面深化改革的攻坚期和社会矛盾的凸显期，需要进一步解放思想、更新观念，突破利益固化藩篱，综合考虑人民根本利益、现阶段公众共同利益和不同群体特殊利益的关系。而执政党的主张、国家意志和人民利益愿望要主要通过宪法这个平台表达出来，通过宪法来规范人们的行为、设定价值目标、凝聚社会共识、协调利益关系，并通过宪法实施来推动发展、深化改革、化解矛盾和维护稳定。
    邓小平1992年在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”[7]过去我们说建设现代化，是工业、农业、科学技术和国防的现代化，或是分别从经济、政治、文化、社会建设等角度提出的现代化，而新目标是从国家制度层面提出的涉及整个国家体制的综合意义的国家治理体系的现代化，而国家治理能力是检验一个国家的基本制度是否比较完善、比较定型的重要标志。坚持依宪治国，才能从根本制度上推进国家治理体系和国家治理能力的现代化。
    三、依法执政关键是依宪执政
    党的十六届四中全会强调必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。所谓依法执政，是指作为执政党的中国共产党在宪法和法律规定的框架下介入、影响和领导国家政权及其运作。
    新中国成立六十多年来，中国共产党已从一个领导人民进行新民主主义革命夺取政权的党转变成为领导人民执掌全国政权并长期执政的党，从一个在相对落后的国内环境和相对封闭的国际环境下探索进行社会主义建设的党转变成为一个在新的形势和开放条件下建设中国特色社会主义事业的党。中国共产党的领导是历史的选择、人民的选择，但党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，要在新的历史条件下实现长期执政、永续执政，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。
    对执政的中国共产党而言，维护宪法尊严和保障宪法实施，是一项重大的政治原则问题。改革开放以来特别是进入新世纪新阶段以来，党中央高度重视宪法作为国家根本法的地位，高度重视宪法对于保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和国家长治久安的法律基础和作为党执政兴国的法治保障的作用，高度重视遵守宪法、维护宪法的极端重要性。在2004年首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上，胡锦涛提出：依法执政首先要依宪执政。这在党的历史上还是第一次。
    习总书记指出：坚持党的领导，要更加注重改进党的领导方式和执政方式。依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。
    依法执政关键是依宪执政，这是由宪法在我国法律体系和国家治理体系中的地位、作用所决定的。宪法肯定了中国共产党的历史作用和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，宪法确立了中国共产党作为中国工人阶级先锋队在国家中的地位，而工人阶级领导的国家实质上就是通过其先锋队中国共产党领导的国家，[8]从而为中国共产党的执政提供最高的根本规范，坚持依宪执政，才能抓住执政的根本；宪法确立人民是国家一切权力的归属者，充分反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，坚持依宪执政，才能践行中国共产党立党为公、执政为民的执政理念；宪法是各政党、各社会团体的根本活动准则，坚持依宪执政，才能保证执政行为不超越宪法，并获得根本法的保障；宪法，也主要是宪法，规范了执政党、国家和人民的关系，将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，坚持依宪执政，使依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，有利于从根本上推进法治中国建设和国家治理体系的现代化。
    长期以来，中国共产党主要依据党的方针、政策执政，这有其历史的必然性，而在实行依法治国和建设法治中国的今天，应更加注重发挥宪法在国家治理和社会管理中的作用。
    坚持依宪执政，要求深化对什么是宪法这个最基本问题的认识。基于中国的具体历史情况、现实情况和宪法规范，笔者认为在现代国家治理体系中，我国宪法是“三位一体”的：对个体而言，宪法是公民权利保障书；对国家而言，宪法是保证国家兴旺发达、长治久安的根本法；对执政党而言，宪法是中国共产党治国理政的总章程。修改、完善宪法，应以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，以完善国家基本制度、保障公民基本权利、规范国家机构的权力结构和运行为重点，健全宪法监督和保障制度。只有这样，“依法执政关键是依宪执政”才富有生命力。
    四、宪法的生命和权威在于实施
     根据1982年宪法的规定，所谓宪法实施，在我国是指各级人大及其常委会、人民政府等国家机关对宪法的执行，法院、检察院对宪法的适用以及非国家机关的组织和个人对宪法的遵守；宪法监督，是专门国家机关对宪法实施的监督制度；宪法保障，是一切组织和个人保障宪法实施的制度。
    由于各国的历史传统、政治体制与宪法文化的不同，各国采取的宪法实施监督和保障制度不尽相同。按照我国宪法的规定，全国人大及其常委会监督宪法实施，这体现了全国人大是最高国家权力机关、代表人民统一行使国家权力的制度设计。同时应当看到，我国宪法实施中还存在一些问题，如保证宪法实施的监督机制和具体制度不健全，有法不依、执法不严、违法不究的现象，执法司法问题，公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法以及领导干部的宪法意识不强等。
    习总书记指出：宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，落实依法治国基本方略，加快建设法治国家，保证公民权利不受侵犯，坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。十八大报告强调我国既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。习总书记最近还指出，改革是一场深刻的革命，涉及重大利益关系调整，涉及各方面体制机制完善，改革已进入攻坚期和深水区。中国是一个大国，决不能在根本性的问题上出现颠覆性的错误。[9]
    三中全会决定要求进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。要求各级领导干部提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，应首先要求领导干部树立宪法思维，运用宪法方式。从宪法的基本精神看，宪法和法律确认民主制度，解决了领导干部的权力来源问题；宪法和法律规范公共权力的运行，为领导干部行使权力设定了界限；宪法和法律是行政决策活动的基础，遵守宪法能够保证其决策活动具有正当性。
    习总书记2013年11月24日至28日在山东调研时指出，要准确、有序、协调推进改革，特别是该得到法律授权的不要超前推进。[10]在全面深化改革、加快法治国家和推进法治中国建设进程中，各级国家机关不仅要有创新意识、全局视野，还要有法治思维，处理好改革与法治的关系，并担负起保障宪法和法律实施的重要职责。此前，十二届全国人大常委会第三次会议决定修改《文物保护法》等12部法律，十二届全国人大常委会第四次会议决定授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施有关法律规定，2013年12月十二届全国人大常委会第六次会议决定废止《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、修改《海洋环境保护法》、《药品管理法》、《计量法》、《渔业法》、《海关法》、《烟草专卖法》和《公司法》以及国务院对相关行政法规的修改，都体现了运用法治思维和法治方式深化改革的努力。
    各级国家行政机关应按维护宪法尊严、建设法治政府的要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，对地方政府及其部门推行权力清单制度，实行“法无授权不可为”；对相对人特别是市场主体逐步实行负面清单管理，使之“法无禁止皆可为”，并做到机构适格、行为依法、程序正当和权责一致。行政机关执法不仅要维护社会秩序，更要切实增进公共利益和人民权益。
    保障宪法实施，司法机关是一道重要防线。三中全会决定强调加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，完善人权司法保障制度，这不仅要求各级国家审判机关、检察机关坚持公正司法，不断提高司法公信力，而且对司法体制改革的深化，提出了新要求，这些都需要得到宪法的理论关怀和制度支撑。笔者认为，除了通过刑事、民事和行政诉讼落实宪法规定和人权保障外，还要研究建立审判机关依据宪法判案的制度。法院依据宪法审理和裁判公民权利案件，与全国人大及其常委会监督宪法实施，是两个不同的范畴，理论上不能混同，实践上需要达成维护国家权力和保障公民权利的平衡，而这有赖于不断的理论创新和制度的协同推进。
    注释:
    [1]近年来的全国人大常委会工作报告中，不再将宪法列为法律部门，而是将宪法相关法列为法律部门，足见宪法在法律体系中的统帅地位。
    [2] 张晋藩：《 纪念辛亥革命百年的几点感悟》，载《国家行政学院学报》2011年第4期。
    [3]Gerry Stoker, Governance as Theory: Five Propositions. International Social Science Journal No 155, March 1998
    [4]中央财经领导小组办公室负责人杨伟民：详解十八届三中全会亮点：《句句是改革字字有力度（权威访谈?学习贯彻十八届三中全会精神）》，载《人民日报》2013年11月15日。
    [5] 《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1995年版第294页。
    [6] 牟宪魁：《依法治国与依宪治国的关系》，载《环球法律评论》2013年第5期。
    [7] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版第372页。
    [8]杨景宇：《宪法和宪法的修改》，载《中国人大新闻》，2003年11月3日。
    [9]习近平：《深化改革开放共创美好亚太——在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲》（2013年10月7日）。
    [10] 《习近平在山东考察》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/28/content_2537816.htm
    任进，国家行政学院法学部教授、博导，1994年中国人民大学宪法学行政法学博士，主要从事宪法与政府、央地关系、地方制度和行政组织法等研究。
    来源：2013年12月7日北京市宪法学研究会年会论文，如引用以刊物发表为准。