周叶中：关于适时修改我国现行宪法的七点建议
周叶中摘要: 将中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度写入宪法。将“五位一体”建设的有关内容载入宪法。完善关于经济体制的规定，进一步发挥宪法对经济体制改革的规范与确认作用。增加公民保护环境的权利和义务，进一步完善我国公民基本权利体系。增加“国家安全委员会”一章，确认国家安全委员会的宪法地位。增加司法制度的授权性和原则性表述，为司法体制改革提供宪法依据。根据党的十八大报告对两岸关系的定位，修改宪法序言中关于台湾问题的表述。
关键词: 宪法；修宪；建议
习近平总书记指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”[1]2004年修宪后，中国特色社会主义的理论与实践都有了新的发展，特别是党的十八大和十八届三中全会后，各方面的新要求和新纲领都对现行宪法提出了新的课题，因而在全面深化改革的背景下，以十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为指导，对我国现行宪法进行修改有着重大意义。
一、将中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度写入宪法
党的十八大报告指出：“中国特色社会主义道路，中国特色社会主义理论体系，中国特色社会主义制度，是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就，必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。”中国特色社会主义道路是党领导人民在社会主义革命、建设和改革中找到的，适合中国国情的正确道路。中国特色社会主义理论体系是对中国特色社会主义建设道路实践进行理论概括和总结的成果。中国特色社会主义制度是党领导人民所形成的各类制度的总和。十八大报告同时将“科学发展观”明确为党的指导思想和行动指南，指出科学发展观是中国特色社会主义理论体系的最新成果，是中国共产党集体智慧的结晶，是指导党和国家全部工作的强大思想武器。科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道，是党必须长期坚持的指导思想。
规定国家发展道路、理论和制度以及国家指导思想是宪法的重要功能。国家通过1999年修宪，将“中国特色社会主义道路”载入宪法，确立了我国的发展道路。对中国特色社会主义理论体系，国家则采取“提出一个、成熟一个、载入一个”的方法，先后将邓小平理论和“三个代表”重要思想载入宪法，而对于科学发展观、中国特色社会主义制度却没有明确和专门的表述。为了完整体现中国人民在党的领导下取得的辉煌成就，有必要在宪法中将“科学发展观”明确为国家指导思想，并将中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度作为一个整体入宪。具体建议如下：
1．建议将《宪法》序言第七自然段中第3句“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”修改为“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，在中国特色社会主义理论体系指导下，坚持中国特色社会主义制度，集中力量进行社会主义现代化建设”。
2．建议将《宪法》序言第七自然段中第4句“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下……”修改为“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观指引下……”
二、将“五位一体”建设的有关内容载入宪法
党的十八大报告指出，要按照中国特色社会主义事业的总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。上述“五位一体”的建设布局，集中体现了全面深化改革的精髓，也体现了我们党在国家建设思想上的与时俱进。与现行《宪法》相比，党的十八大报告和《决定》对“五位一体”建设都有创新性的表述，集中体现为在建设内容层面增加了“社会建设”和“生态文明建设”的表述，在建设目标层面增加了“和谐社会”、“美丽中国”的表述。对这一变化，现行《宪法》应据此进行相应的调整，将“五位一体”建设的上述内容载入宪法，以明确国家建设目标。
因此，建议修改《宪法》序言第七自然段最后一句的后半句，将“不断完善社会主义的各项制度”后的内容修改为“自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家。”
三、完善关于经济体制的规定，进一步发挥宪法对经济体制改革的规范与确认作用
《决定》对经济体制进行了全面的顶层设计，其中一些提法发展了现行《宪法》的规定。为了进一步发挥《宪法》对于经济体制的规范与确认作用，有必要系统整理《决定》对经济制度的新表述，并根据这些新表述，对现行《宪法》进行修改。具体而言：
1．对市场经济作用的表述。《决定》指出，要使市场在资源配置中起决定性作用。现行《宪法》仅确立了“社会主义市场经济”，但没有对市场在资源配置中的作用作出明确规定，因而建议修改《宪法》第15条第2款，将“国家加强经济立法，完善宏观调控”修改为“国家加强经济立法，完善宏观调控，发挥市场在资源配置中的决定性作用。”
2．对公有制经济和非公有制经济关系的表述。《决定》提出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。”现行《宪法》第6条第2款规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，这一规定没有体现出公有制经济和非公有制经济在社会主义市场经济中居于同等重要的地位，因此建议将其修改为“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础……”
为了体现党的十八届三中全会对非公有制经济的表述，建议将《宪法》第11条第2款进一步修改为“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。非公有制经济依法享有与公有制经济平等的权利，履行平等的义务。”
为了完善产权保护制度，根据《决定》精神，建议在《宪法》第12条后增加一款：“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”
3．对农村经济制度的表述。《决定》对农村经济制度提出了重大改革措施，为保证农村土地制度和经济制度的基本稳定，保证我国粮食安全和农村经济社会的稳定，有必要根据这些新表述对现行宪法有关农村经济制度的规定进行修改。建议在《宪法》第8条第1款前增加一款：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”
四、增加公民保护环境的权利和义务，进一步完善我国公民基本权利体系
实现好、维护好、发展好广大人民的最根本利益是党和国家一切工作的出发点和落脚点，保障人民各项权益是改革的目的，也是实践党的群众路线的生动体现。宪法作为社会的调整器，将人民各项权益中最基本、最重要的部分转化为公民基本权利，并通过保障公民基本权利来维护人民利益。我国《宪法》规定的公民基本权利体系具有现实性，这一方面是指我国宪法规定的公民基本权利都是我国现阶段有实现条件的基本权利，国家和社会通过制度保障和物质保障，可有效促进这些权利的实现；另一方面也说明我国《宪法》应随时代和公民对基本权利需求的发展，不断增添新的权利内容。
在《宪法》中增加新的权利是一件必须要慎重的事情，需要结合党的政策、人民需求和权利自身的现实性来综合确定。根据党的十八大报告和《决定》精神，结合人民群众日益增长的环境需求，目前可以增加的权利种类主要集中在环境权。因此，建议在《宪法》中确认公民的环境权利和义务。将权利和义务结合起来规定是我国《宪法》的一大特色，目前这样的规定有劳动和受教育两项。随着生态文明建设的展开和人民群众对于美好环境需求的不断增强，有必要在《宪法》第26条确认国家的环境保护义务的基础上，进一步规定公民的环境权利和义务。建议在第26条后增加一条，表述为：“中华人民共和国公民有享有良好环境的权利和保护环境的义务。”
五、增加“国家安全委员会”一节，确认国家安全委员会的宪法地位
《决定》指出：“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”根据国家安全委员会的实施状况，目前国家安全委员会是按照党的机构进行设置，由于这一机构在国家层面有着极其重要的地位和作用，因而需要在国家宪法体制中予以明确。因此，可以借鉴中央军事委员会“两块牌子、一套班子”的设置模式，既设立党的国家安全委员会，也在宪法中规定国家层面的国家安全委员会，将国家安全委员会明确为我国的宪法机构。具体可以采取在第三章“国家机构”的“中央军事委员会”后增加一节“国家安全委员会”，对国家安全委员会进行具体的规定。具体规定的表述如下：
第五节 国家安全委员会
第 条 中华人民共和国国家安全委员会是国家安全决策机关。
国家安全委员会由下列人员组成：
主席，
副主席若干人，
常务委员若干人，
委员若干人。
国家安全委员会实行主席负责制。
国家安全委员会每届任期与全国人民代表大会每届任期相同，对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。
第 条 中华人民共和国国家安全委员会行使下列职权：
（一）制定和实施国家安全的战略和政策；
（二）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出制定国家安全法律的建议；
（三）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。
六、增加司法制度的授权性和原则性表述，为司法体制改革提供宪法依据
司法体制改革是政治体制改革的重点内容。《决定》提出：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”这些都对现行《宪法》规定的司法制度进行了创新性发展，因而需要对现行《宪法》有关人民法院和人民检察院的规定进行修改。
由于我国的司法体制改革尚处于探索过程中，很多具体制度安排尚需通过实践加以试验与检验，因而现行《宪法》不宜确定某一特定的具体方案，
但应增加授权性和原则性表述，为司法体制改革提供宪法依据。具体而言：
1．有关独立公正行使审判权检察权的问题。区别审判权独立和独立行使审判权、检察权独立和独立行使检察权，慎重使用西方话语体系中的“司法独立”，根据“独立公正行使司法权”的表述方式修改《宪法》第126条和第131条。第126条可以修改为“人民法院依照法律规定独立公正行使审判权”，第131条相应地可以修改为“人民检察院依照法律规定独立公正行使检察权”，删除两个条款中的“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
2．有关改革司法管理体制的问题。《决定》提出了若干司法体制改革的新思路，对于确保司法公正、保证国家法制统一有着重大意义。但是，对于如何改革司法管理体制，仍需要进一步的探索与试验。所以现行《宪法》系统地规定司法管理体制的时机并不成熟，因而对于改革司法管理体制的问题，宜采取授权性和原则性的表述。具体建议如下：
将《宪法》第127条修改为：“人民法院按如下原则设置：（一）最高人民法院是最高审判机关；（二）各省、自治区、直辖市设立高级人民法院；（三）全国人民代表大会可以制定法律，以适当方式设立各中级人民法院、基层人民法院和专门人民法院；（四）最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”
将《宪法》第132条修改为：“人民检察院按如下原则设置：（一）最高人民检察院是最高检察机关；（二）各省、自治区、直辖市设立省级人民检察院；（三）全国人民代表大会可以制定法律，以适当方式设立省级以下各级人民检察院和专门人民检察院；（四）最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”
同时，建议将《宪法》第101条第2款“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”修改为“省、自治区、直辖市人民代表大会选举并且有权罢免高级人民法院院长、本级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据高级人民法院院长、本级人民检察院检察长的提议，任免中级人民法院和基层人民法院院长、省级以下各级人民检察院检察长。选出或者罢免省、自治区、直辖市人民检察院检察长，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。”
至于具体的司法管理体制改革方案，可以在成熟后由《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》加以详细规定。
七、根据党的十八大报告对两岸关系的定位，修改宪法序言中关于台湾问题的表述
解决台湾问题、实现中国完全统一事关国家根本利益。我国《宪法》序言第九自然段规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”这一段话体现了1982年前后的中央对台战略。随着两岸关系的发展，中央目前的对台战略较1982年已经有了较大发展。自1995年后，党和政府不再提“台湾是中华人民共和国的一部分”，而只提“台湾是中国的一部分”或“大陆和台湾同属一个中国”。2005年全国人大通过的《反分裂国家法》亦持相同的立场。2008年12月31日，胡锦涛同志在纪念《告台湾同胞书》发表30周年纪念座谈会上重申了这一观点，并进一步指出“两岸复归统一，不是主权和领土再造，而是结束政治对立”。[2]党的十八大报告指出：“大陆和台湾虽然尚未统一，但两岸同属一个中国的事实从未改变，国家领土和主权从未分割、也不容分割。”习近平同志也指出：“两岸虽然尚未统一，但我们同属一个国家、同属一个民族从来没有改变，也不可能改变。”[3]上述对两岸关系的准确定位符合两岸现状。因此，现行《宪法》第九自然段的表述与现阶段党和政府对两岸关系定位的观点有所出入，应根据当前党和政府对两岸关系的定位进行调整。为此，建议将现行《宪法》第九自然段修改为“大陆和台湾同属一个中国。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”
根据党的十八大报告和十八届三中全会精神修改宪法，符合我国宪法的发展规律。长期以来，有一种观点认为，对我国宪法的频繁修改，使宪法文本经常处于变动状态，不利于树立宪法的应有权威。这种观点没有看到宪法文本与宪法权威之间的辩证关系，因而是片面的。宪法权威的树立，并不仅仅依赖、甚至不是主要依赖宪法文本的稳定性，仅凭宪法文本的稳定性，也不足以促进宪法权威的树立。相反，如果一味地通过维护宪法文本的稳定性来追求宪法权威的树立，就有可能出现宪法与社会现实脱离太久的现象，反而不利于树立宪法的权威。而且，通过积极的宪法修改，将党和国家重大政策的制定和调整及时反映到宪法中，已经成为我国政治生活中的一项宪法惯例。因此，我们应当发扬求真务实的作风，求中国基本国情和中国特色社会主义建设之真，务中国特色社会主义宪法之实，通过修宪，将全面深化改革的精神反映到宪法中，以实现我国宪法的与时俱进，从而为中国特色社会主义事业提供宪法依据和宪法保障。
注释:
[1]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》， http://news. xinhuanet. com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm,2014年5月30日访问。
[2]胡锦涛：《携手推动两岸关系和平发展同心实现中华民族伟大复兴》, http://news. xinhuanet. com/newscenter/2008-12/31/con-tent_10586495_1.htm,2014年5月30日访问。
[3]习近平：《共圆中华民族伟大复兴的中国梦》， http: //news. xinhuanet. com/tw/2014 -02/19/c_126157576. hun,2014年5月30日访问。
周叶中，武汉大学法学院教授、博士生导师。
来源：《法学》2014年第6期。
