郭艳：把信访工作纳入法治轨道

    在我国，信访问题一直是一个重要的社会问题。信访制度作为一项具有悠久历史渊源及社会基础的政治参与和民意表达制度，在不同历史阶段都发挥着沟通国家和百姓关系的纽带作用。党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。近年来，我国不断强化运用法治思维和法治方式治理信访问题，取得了积极成效。但是当前，随着经济社会的快速发展，土地流转、生态环境、企业改制等纠纷日益增多，许多领域的制度尚在走向成熟定型的过程之中，社会矛盾和风险复杂多变，信访总量仍然在高位运行，对处在回应群众诉求、处置社会矛盾一线的信访工作带来诸多挑战。
    首先，信访处置缺乏合理分流。在少数地区，由于应有的救济制度不够健全，致使一些人走上了信访之路，个别信访部门在处置群众诉求时一概作出信访答复，用信访程序代替法定程序，未能厘清信访与其他法定程序之间的受理范围，也造成信访与其他部门职能重叠、分工不明、效率不高乃至互相推诿的现象。
    其次，法治意识有待加强。现阶段，信访群众普遍具有维权意识，也常常懂得拿起法律武器保护自己，但由于法律制度系统复杂，不少信访群众的法律知识不足以支撑维权目的和行为，不懂得、也不习惯如何依法行使权利，存在“想当然”“有病乱投医”的情况，还有的诉求“合理不合法”，对处理意见不理解、不接受，长期上访。
    再次，信访的规范性亟待强化。信访是人民群众的权利意识、自我保护意识提高的表现，是相信自己的合法权益可以通过公权力机关得到依法保护的表现。但是，信访行为一旦失序，则会对法治形成冲击甚至破坏。实践中，一方面，在少数地区仍然存在上访或接访不规范的情况，非访、缠访、闹访以及寻衅滋事、扰乱社会秩序等涉嫌违法犯罪行为仍有发生。另一方面，在一些地方仍存在截访、压访的情况，存在“接回来、压下来、不出省、不进京就是硬道理”的认识误区，甚至存在信访数量排名、“信访指标化”的现象。
    最后，多元化解机制衔接不畅。社会矛盾纠纷的复杂性决定了解纷过程的集约化和解纷要求的多样化。但目前，仍有地区的诉讼、复议、仲裁、调解各自运行，人民调解、行政调解、司法调解衔接联动不够，群众在基层缺乏解决纠纷的平等对话平台。例如，涉诉信访与非诉信访交织、信访与诉讼程序混杂、终审不终、再审制度与申诉制度职能不清、越级访重复访突破审级制度、法院的终结渠道不畅通、政府与司法机关职能职责不清等等，这些不仅与司法权的运行规律与特点不相符，而且影响法治权威。 针对这些问题，需要运用法治思维和法治方式推进信访工作，依法理性表达诉求，依法规范信访行为，依法维护合法权益，依法解决信访问题。
    加强源头治理，推进预防法治化
    加强源头治理是信访工作法治化的重要方面。习近平总书记指出，各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题。一方面，畅通群众意见表达。信访制度是我们党践行群众路线的重要制度载体，信访是送上门的群众工作，要充分整合基层治理资源，完善“家门口”信访服务体系建设，推进自治、法治、德治三治融合。对于涉及群众利益的重大决策出台前要充分听取群众的意见建议，评估可能产生的社会稳定风险，切实维护好群众利益。另一方面，从源头及时化解矛盾。对于已经发生的矛盾纠纷要综合运用法律、政策、经济、行政等手段，采取协商、调解、疏导、听证、教育、帮扶、救助等多元化方式方法，努力把问题解决在信访之前、网格之中、辖域之内。
    精准分类受理，推进受理法治化
    规范、畅通受理信访是有效解决群众需求的前提。针对信访处置缺乏分流、信访与诉讼职能混淆等问题，一方面，明晰诉访分离、依法分类处理。坚持“法定途径优先”原则，厘清信访与调解、仲裁、诉讼、行政裁决、行政复议等法定途径之间的受理界限，将涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体系中分离出来，引导至相应的法定程序，由相关政法部门依法处理，实现矛盾纠纷多元化解机制协同发力。
    另一方面，规范工作流程，健全转接机制。有权处理信访事项的机关和单位要全面归集信息，加强诉求信息审核甄别、梳理分类、明确管辖、精准转办交办。从初信初访事项的受理、办理、复查、复核直至送达的各个环节，均要在规定期限内向信访人出具书面文书、履行签收手续并录入信访信息系统。按照法律规定受理、交办、转送和督办信访事项，协调处理信访问题。同时，还应当按期向交办机关反馈处理意见、督促处理意见的执行。
    依法规范办理，推进办理法治化
    为提升信访办理的规范性，一方面，厘清制度边界，优化顶层设计。相关制度性规定尚未及时到位，对于信访化解社会矛盾的补充功能和进行社会管理的兜底功能缺乏相应法律依据的，应适时通过立法程序及时回应社会关切，尽量减少立法滞后带来的解决信访问题的制度性障碍。同时，信访的法律和政策协商功能，可通过完善人民代表大会制度的群众沟通和监督机制来解决。另一方面，健全矛盾纠纷化解机制，用好矛盾化解“组合拳”。各级机关和单位要扎实做好前期调查工作，通过程序化对接，整合诉内、诉外多元解纷资源，多措并举实现提质增效。对信访事项受理办理、复查复核、督查督办等各环节要细化制度支撑，健全信访事项听证制度，完善信访事项依法依规有序退出机制，从制度上、机制上推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
    健全监督机制，推进监督追责法治化
    有效的监督是确保责任落实的必要条件。我国的《信访工作条例》构建了包括监督责任、监督机制、责任追究在内的监督体系。在此基础上，一方面，明确信访工作职责。各级机关和单位要捋清部门职责，严格落实首办责任，推动信访问题及时就地解决，依法维护群众合法权益。另一方面，压实信访工作责任。各级机关和单位应当落实属地责任，认真接待处理群众来访，引导群众就地反映问题或依法逐级走访，最大限度地将信访问题解决在当地。有权处理机关不能以任何借口推诿卸责，对滥用职权、玩忽职守的信访工作人员坚决问责追责到位。
    规范信访行为，推进维护秩序法治化
    构建和维护良好的信访秩序，需要强调“双向规范”。一方面，规范信访工作行为。通过落实程序性和可操作性的工作要求，压实属地和相关主体的责任，推动及时就地解决信访问题。既要严格执行信访工作流程，确保人民群众的诉求件件有回音、事事有结果，使信访人反映的问题及时得到实质性解决，又要注重法、情、理相统一，在信访工作的各个环节保障人民群众的合法权益，提供充分的权利救济渠道，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，确保法律效果和社会效果相统一。另一方面，规范信访人的信访活动。信访人必须依法逐级走访，理性反映诉求。对于违反《信访工作条例》禁止性规定，破坏正常信访秩序，扰乱社会治安的信访行为，公安部门应当严格依照法律规定予以处置。同时要严格依法处理以访谋利、滋事扰序、缠访闹访、捏造歪曲事实、诬告陷害他人等违法信访行为。对合理诉求已经解决仍反复投诉、恶意登记的纳入信用管理，引导群众依法诚信信访。