王海洋：公共财产规范变迁的制度逻辑
王海洋摘要: 1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法都对公共财产作出了规定，但无论是在表述上，还是在体系安排上，这四部宪法对公共财产的规定都不相同。尽管如此，学界仍然认为公共财产的规范内涵没有随着条文的变化而改变，或者认为公共财产是公有制的法律形式，包括国家所有的财产和集体所有的财产，或者认为公共财产是国家所有财产和集体所有财产中服务于公共利益的财产。但是，如果考察这四部宪法中公共财产的规范环境、文字表述、体系结构，可以发现公共财产的规范内涵是发生了变化的，其背后的制度逻辑是“公共财产——公有制——公共用途”，也就是说公共财产的规范内涵经历了从公有制到财产的公共用途的转变，公共财产的重心从财产的所有转移到了对财产的平等使用和利用。
关键词: 公共财产；公有制；公共功能 ；市场经济
由于公共财产规范文字表述和体系结构的频繁变动，公共财产规范变迁史的梳理及其背后制度逻辑的探明对释明宪法上公共财产的规范内涵有关键的作用。1954年宪法正式把公共财产纳入宪法，但此后1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法都对公共财产规范作出了修正，不仅改变了公共财产的文字表述，而且还改变了公共财产的体系结构。对公共财产规范的修改表明修宪者对公共财产认识上的变化以及所欲实现规范目的的不同。但学界忽视了公共财产条文规范环境、条文结构以及规范目的的变化，没有探明制宪者和修宪者的原初意图，导致未能恰当解释宪法上的公共财产条款，认为公共财产的规范内涵没有因此发生变化，这进一步造成了公共财产制度在理论上和实践上的困境，比如如何处理公共财产理论与部门法上的公物理论的关系，住在河边的人从河里取水是否侵犯了国家的所有权，[[1]]私人所有的寺庙是否可以成为公共财产[[2]]，河流属于国家所有的自然资源，如果洪水泛滥，造成了损害，作为所有权人的国家是否要承担责任[[3]]等。有鉴于此，为正确认识围绕公共财产形成的规范性命题，确定公共财产的规范内涵，解决公共财产法律实践中的问题，有必要对公共财产规范及其相关规范变迁的历史脉络进行梳理。
一、1954年宪法：以公有制解释公共财产理论的确立
以公有制来解释宪法上的公共财产规范，是指把公共财产与公有制等同，认为公共财产是公有制的法律形式，包括国家所有的财产和集体所有的财产。作为新中国的第一部正式宪法，1954年宪法确认了这一理论，并将其予以规范化。
1954年宪法中共有两个条文规定了公共财产：
第58条：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建议和公共事业，审查和批准地方的预算和决算，保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。”
第101条：“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯。爱护和保卫公共财产是每一个公民的义务。”
从上述规定来看，1954年宪法使用了“公共财产”的表述，“公共财产”前没有“社会主义”的限定，同时，在体系安排上，“公共财产”分置于“国家机构”和“公民的基本权利和义务”两章。围绕上述规范，关于公共财产的规范内涵是什么形成了两种观点：一种观点认为公共财产是服务于公共利益的财产；[[4]]另一种观点认为此处的公共财产是指国家所有的财产和集体所有的财产。[[5]]
第一种观点的论证理由如下：首先，1954年宪法是在参照苏联宪法的基础上制定的。与苏联宪法使用“公有财产”的表述不同，1954年宪法使用的是“公共财产”的表述，这一改造说明1954年宪法更加注重公共财产的公共性，而不是公有性；其次，从公共财产的功能上看，公共财产是逐步提高人民生活水平的可靠保障，也是建设社会主义、消灭剥削、消灭贫困和落后现象的可靠保障。“公共财产就是是国家和人民的根本利益的体现”。[[6]]尽管这种观点考虑到了苏联宪法对我国宪法的影响以及公共财产的目的，但是由于其不适当地解释了苏联宪法的作用以及忽视了1954年宪法中公共财产的特殊结构，导致其没有对公共财产规范做出恰当地解释。事实上，如果仔细考察1954年宪法中公共财产的制度环境和规范目的，可以发现第二种观点是对公共财产条款的准确解释。理由如下：
首先，1954年宪法的制定深受苏联宪法的直接影响。毛泽东论述到：“是的，我们所走的道路就是苏联走过的道路，这在我们是一点疑问也没有的。苏联的道路是按照历史发展规律而为人类社会必然要走的道路。要想避开这条路不走是不可能的”。[[7]]斯大林认为苏联的社会主义原则是社会主义所有制。[[8]]苏联1936年宪法对此进行了规定。根据苏联1936年宪法第5条的规定，社会主义所有制就是国家所有制和合作社——集体农庄所有制。[[9]]斯大林关于这一问题的论述，影响了毛泽东主席的观点，“什么是社会主义，主要看所有制嘛”。[[10]]这里的所有制指的是公有制，包括国家所有制和劳动群众集体所有制。公有制与社会主义之间在政治上的本质联系，决定了公共财产与公有制之间是等同关系。
其次，1954年宪法中的相关条款也说明应当从公有制的角度解释公共财产。1954年宪法第十五条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”以此来看，1954年宪法确立的经济体制是计划经济，即通过经济计划指导社会资源的配置。国家若要完成这一任务，就需要掌控全部的资源，并在此基础上，按照需要予以配给。公有制保证了国家对资源的占有、使用、收益和处分，是保障计划经济体制实现的根本措施。
再次，刑法草案内容的变化也证明了公共财产是国家所有的财产和集体所有的财产，即公有财产。1954年刑法指导原则草案（初稿）第37条规定了公共财产包括“国家所有的财产、合作社所有的财产（劳动群众集体所有或者部分集体所有的财产）、公私合营企业的财产、人民团体所有的财产”。在1956年刑法草案（第13稿）中，公共财产的范围变成了“国家所有的财产、合作社所有的财产、社会团体的财产”。1957年刑法草案第21稿和第22稿与此规定相同。1962年刑法草案第27稿规定的公共财产包括“国家所有的财产、集体所有的财产”。在1975年宪法以前，刑法草案第30稿、第33稿与第27稿规定的内容相同。[[11]]刑法草案中关于公共财产的规定，是对1954年宪法上公共财产规范的具体化，其反映了立法者对宪法上公共财产规范内涵的认识。
1954年宪法制定时的指导理念以及相关规范表明，1954年宪法对社会主义社会的想象是以公有制作为唯一所有制的社会。由于公有制是整个社会唯一的所有制，公共财产实际上被等同于了公有制。公共财产与公有制之间的这种等同关系，决定了判断公共财产的标准是财产是否属于公有。也就是说，相比较于财产的功能，这种想象更加注重财产公的所有权。
二、1975年宪法和1978年宪法：以公有制解释公共财产理论的延续和发展
如果说制宪者在确定1954年宪法上的公共财产是否是公有制的法律形式这一问题上有些许犹豫，需要根据公共财产条款的规范目的予以确定的话，那么1975年宪法和1978年宪法则明确了这一立场，修宪者不仅在文字表述上明确了以公有制解释公共财产的观点，而且进一步规定了国家的保护义务，使公共财产的规范体系更趋完整。但1975年宪法和1978年宪法中关于公共财产的规定存在差别，需要分别予以解释和说明，以理清公共财产的逻辑结构。
1.1975年宪法中公共财产规范的内涵
1975年宪法中有一个条文对公共财产做出了规定：
第8条：“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。”
相比较于1954年宪法，1975年宪法对公共财产的规定发生了很大的变化。首先，条文由两条变为了一条。同时，在表述上，“公共财产”前有了“社会主义”的限定，增加了“社会主义经济”“公共利益”这些表述，对国家保护公共财产的义务进行了细化规定，删除了“神圣”二字；其次，在体系上，把公共财产条款提到了“总纲”中进行规定。
尽管1975年宪法上公共财产规范发生了如此大的变动，不仅改变了公共财产的文字，而且还改变了公共财产的体系位置，但是1975年宪法并没有改变1954年宪法对公共财产的理解，社会主义公共财产的规范内涵仍然指的是公有制，包括国家所有制和劳动群众集体所有制。原因如下：
首先，从当时修正宪法的背景来看，1975年宪法的目的是为了在宪法上确认社会主义制度已经建立。社会主义建立的标志就是完成了社会主义改造，建立了社会主义公有制，即建立了国家所有制和集体所有制。[[12]]社会主义改造的任务早在1956年已经完成，1975年宪法的任务就是对此予以规范上的承认。在“公共财产”前有“社会主义”的限定表明公共财产的内涵应当按照社会主义的目的进行解释，具体到1975年宪法，就是把公共财产的规范内涵与公有制作同样的解释。
其次，从表述上看，社会主义公共财产也应当解释为社会主义公有制。1975年宪法第8条使用了“社会主义的公共财产”“社会主义经济”的表述。社会主义经济的实质是社会主义公有制，即国家所有制和集体所有制。据此，社会主义的公共财产和社会主义经济在内容上应当是相同的。这种判断，也可以从文字结构上佐证。从文字结构上看，第8条前段规定了“社会主义的公共财产不可侵犯”，后段规定了国家负有保护社会主义经济的义务。在这一意义上，只有将“社会主义经济”解释为与“社会主义公共财产”同义，才能实现规范内部的一致。
再次，从体系解释的角度看，将社会主义公共财产解释为社会主义公有制也是有说服力的。1975年宪法第5条规定的是社会主义的公有制；第6条规定的是全民所有制；第7条规定的是劳动群集体所有制；第8条规定的是社会主义公共财产的保护。根据体系解释的方法，在第5、6、7条规定了社会主义公有制的情况下，第8条的规定应当看做是对上述规定的内容的保护。
2.1978年宪法中公共财产的内涵
1978年宪法中有三个条文对社会主义公共财产进行了规定：
第8条：“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保障社会主义全民所有制经济和社会主义劳动群众集体所有制经济的巩固和发展。国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。”
第36条第1款：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、法令的遵守和执行，保证国家计划的执行，规划地方的经济建设、文化建议和公共事业，审查和批准地方的经济计划和预算、决算，保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利，促进社会主义革命和社会主义建设的发展。”
第57条：“公民必须爱护和保卫公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德，保守国家机密。”
相比较于前两部宪法，1978年宪法对社会主义公共财产的规定是比较详细、具体的，不仅在条文数量上有所扩充，达到了三个条文，而且在具体的表述上，也是比较明确的，在表述和内容上，沿用了1975年宪法中“社会主义公共财产”的表述，增加了“社会主义全民所有制经济和社会主义劳动群众集体所有制经济”“国家和集体的财产”、地方各级人民代表大会保护本行政区域内公共财产、公民爱护公共财产的义务的规定。除此以外，在体系上，1978年宪法把社会主义公共财产规范置于“总纲”“国家机构”“公民的基本权利和义务”三章，这种安排也不同于1954年宪法和1975年宪法的体系安排。
鉴于1978年宪法如此明确的规定，单从文字表述上，也可以得出社会主义公共财产的规范内涵是公有制。1978年宪法在第一款前段规定社会主义公共财产不可侵犯后，后段直接规定国家要保护“社会主义全民所有制经济”和“社会主义劳动群众集体所有制经济”，这种表述方式事实上表明社会主义公共财产与社会主义公有制是同义的。除此以外，考察修宪者的意图，也可以得出这种结论。从修宪者的原意看，设计社会主义公共财产条款是为了保护社会主义公有制。随着社会主义改造的完成，社会主义公有制在我国已经全面地建立起来，并规定在了宪法中。但是，在所有制问题上，社会主义道路和资本主义道路的斗争并没有结束。“尤其是近几年来，在‘四人帮’的支持和纵容下，一小撮新老资产阶级分子使用种种非法手段，大搞贪污盗窃、投机倒把，破坏国家计划和财经纪律，使社会主义全民所有制和集体所有制经济受到严重损害。”为了保卫公有制，就需要整顿公有制经济，同破坏公有制经济的行为进行斗争。这种斗争是无产阶级专政下继续革命在经济战线上的重要任务。[[13]]为了更好地保护社会主义公有制，就需要在宪法上明确对社会主义公有制的保护。因此，无论是从修宪者的原意，还是从社会主义公共财产的规范来看，1978年宪法上社会主义公共财产的内涵都应当是指国家所有的财产和集体所有的财产。
三、1982年宪法：从公有制到财产的公共用途
1982年宪法“继承和发展了1954年宪法的基本原则”，[[14]]“废除了1975年宪法和1978年宪法中不合时宜的内容”。[[15]]就社会主义公共财产条款而言，1982年宪法是在1954年宪法和1978年宪法的基础上修正形成的，[[16]]共有两个条文：
第12条：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”
第53条：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”
1982年宪法与1954年宪法和1978年宪法的继承关系，是否说明1982年宪法上的社会主义公共财产的规范内涵与上述宪法中的规范内涵一致呢？对此问题，学界大体认为社会主义公共财产的规范内涵是没有变化的，指的是国家所有的财产和集体所有的财产。但是，如果考察1982年宪法修改时的制度环境以及修宪者的原意、规范结构和规范目的，那么就可以得出1982年宪法上社会主义公共财产的规范内涵事实上发生了根本性变化的结论，即不再重点关注静态意义上的所有权归属，而是转向了关注如何利用和使用财产。进一步讲，社会主义公共财产的规范内涵关注的是财产是否承担特定的公共用途（公共功能）。
（一）1982年宪法修正时的制度环境
1982年宪法修正的背景与1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法不同。1978年底，召开了党的十一届三中全会，决定把党和国家的工作重点从以阶级斗争为纲转移到社会主义的现代化建设上来，“并着重提出必须发展社会主义民主，健全社会主义法制”。[[17]]为了贯彻党的十一届三中全会的路线、方针和政策，在1982年宪法全面修改以前，先后两次对1978年宪法进行了部分修改。第一次是1979年，这次修改针对的是国家机构的设置问题，如“规定县级以上地方各级人大设立常委会，并根据全国人大常委会组成人员和全国人大代表的意见，将革命委员会改为人民政府等”。第二次是1980年，这次修改取消了1978年宪法中“四大”（大鸣、大放、大字报、大辩论）的规定 。[[18]]尽管如此，这两次宪法修正并没有对1978年宪法作出全面修正，既没有改变1978年宪法的指导理念，也没有改变1978年宪法的体系结构。为了适应新的情况，就需要对1978年宪法作一次全面修正。
当时确立的1982年宪法的总的指导思想是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。[[19]]邓小平在1982年宪法修改过程中，又提出了四点要求：1.要把四个坚持（四项基本原则）写进宪法；2.规定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；3.规定民主集中制；4.规定民族区域自治。[[20]]按照这些思想和原则，1982年宪法对人民民主专政制度、社会主义经济制度、国家机构、公民的基本权利和义务等方面进行了全面修正。
从整体上看，1982年宪法修正确立了宪法是法律，并且是最高法律的原则，由此确立了宪法的规范品格。宪法序言第十三自然段规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”作为法律的宪法，一方面具有最高的法律效力，形成国家的客观法秩序，决定法律的基本含义。一国内的法律秩序，是以宪法为基础的统一的法律体系。另一方面，对宪法条文规范内涵的解释应当遵循宪法解释学的方法，根据制宪者或者修宪者的原意以及宪法条文的客观表述予以确定，要排除政治、经济、社会等因素的直接影响，尤其要避免以政治决定代替宪法的法律决定。
1982年宪法确立的上述原则，是解释1982年宪法条款的逻辑前提，也是解释社会主义公共财产规范的基本立场。在上述三部宪法中，公共财产与公有制之间存在着直接的关联，公共财产也因此与社会主义国家性质具有了实质上的关系。也就是说这三部宪法对公共财产的理解是从特定的政治学角度理解的，受到具体政治政策的决定。由此，公共财产与政治之间存在过度的纠葛，公共财产的意义在于彰显特定的政治决断，其法规范性的品格没有得到应有的重视。这是上述宪法中公共财产制度的固有缺陷，也是公共财产制度未能发挥作用的症结所在。公共财产的此种制度现状，构成了反思现行宪法（1982年宪法）上公共财产制度的历史条件。
（二）修宪者对社会主义公共财产的理解
在1982年宪法修正过程中，针对社会主义公共财产条文的讨论意见只有三条，尽管如此，却明确了社会主义公共财产的重心是公众的使用和利用权利。第一条讨论意见针对的是社会主义公共财产条款应当以哪部宪法为参照的问题。“关于公民必须拥护党的领导、拥护社会主义制度以及公民必须爱护和保卫公共财产等，分别根据1954年宪法第一百条、第一百零一条和1978年宪法第五十六条、第五十七条的规定，拟了两个方案”；第二条讨论意见与社会主义公共财产条款直接相关。《<中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）>的说明》中指出：“关于‘社会主义公共财产不可侵犯’的第十三条对1978年宪法中的相应条文做了些必要的修改。例如‘保障土地和其他自然资源合理利用’就是新增加的规定”；第三条讨论意见针对的是社会主义公共财产的保护问题。“讨论到第十三条‘社会主义的公共财产神圣不可侵犯’时，彭真说，这一条很重要。贪污、盗窃、损害公共财产。1亩地要30万元，敲国家的竹杠，这是侵占国家利益。”[[21]]由此可以看出，修宪者的态度是很明确的，社会主义公共财产关系到国家利益，公众对土地等自然资源类型的合理利用是社会主义公共财产的重要内容，这也就部分解释了社会主义公共财产“神圣不可侵犯”的原因。
结合修宪者对宪法是法律的观点和增加对社会主义公共财产合理利用的意见，可以看出，在1982年宪法中，修宪者对社会主义公共财产的想象是公共财产有独特的规范内涵。作为一种规范，社会主义公共财产意味着特定的法律关系结构，即关于如何建构公共财产的使用和利用权利以及国家为此所应当承担的义务。这是一种权利和义务的法律建构，是以权利为基础的建构，公众对社会主义公共财产的使用和利用是宪法上的权利，没有正当理由，国家不得克减。这种建构很明显区别于前面三部宪法单纯关注国家如何支配财产的政治性建构，作为政治性的建构，虽然公众可以使用和利用社会主义公共财产，但是这种使用和利用并不是公众的权利，而是政府的恩赐，政府享有决定如何使用和利用公共财产的不受限制的裁量权。对社会主义公共财产规范内涵的探寻，不能忽视修宪者认识上的变化，需要在尊重修宪者原意的基础上，以公民的使用和利用权利为核心进行规范上的建构。
（三）宪法文本上社会主义公共财产的文字结构
1982年宪法上社会主义公共财产的规定，是以1954年宪法和1978年宪法为基础形成的。前文已经做出了说明。通过对比这三部宪法上社会主义公共财产的规定，可以发现1982年宪法上的规定有如下特征：首先，社会主义公共财产规范共有两个条款，第12条规定在“总纲”中，是社会主义公共财产的基础规范，第53条规定了公民有爱护公共财产的义务。从社会主义公共财产的基础规范来看，社会主义公共财产共有两款，第一款一般性的规定了社会主义公共财产神圣不可侵犯的宪法地位。保留“社会主义”的限定语是对1978年宪法的继承，而“神圣”不可侵犯的规定则来自于1954年宪法。第二款则使用了“国家的和集体的财产”。从这两个条款的关系来看，“国家的和集体的财产”的表述可以看作是解释社会主义公共财产的提示性规定；其次，在具体表述上，相比较于1954年宪法和1978年宪法，1982年宪法的变动是比较大的。对1954年宪法来讲，主要是扩充了公共财产的规定，增加了部分内容；对1978年宪法来讲，则是删除了大量的政治经济学的用语，删除了“社会主义全民所有制经济和社会主义劳动群众集体所有制经济”“社会经济秩序”“国家经济计划”“公共利益”的表述，但是保留了“国家的和集体的财产”的表述；再次，在体系安排上，社会主义公共财产的规定安排在了“总纲”和“公民的基本权利和义务”两章，并且“总纲”中的规定也不再紧接着公有制条款。这一安排不同于1954年宪法把公共财产安排在“公民的基本权利和义务”和“国家机构”两章，也不同于1978年宪法把社会主义公共财产安排在“总纲”“国家机构”和“公民的基本权利和义务”三章。（上述变化见下表）
从社会主义公共财产的文字结构和体系安排来看，1982年宪法上社会主义公共财产的规定有其独特的内涵，是上述修宪者意志的体现。1982年宪法使用了“社会主义的公共财产”的表述，以“社会主义”限定“公共财产”，表明社会主义公共财产是服务于“社会主义”的目的的。如果单纯按照1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法上的“社会主义”来解释公共财产条款，那么很容易得出1982年宪法上的社会主义公共财产的规范内涵应当从公有制的角度解释，包括国家所有的财产和集体所有的财产。但是，修宪者删除了社会主义公共财产条款中政治经济学上的术语，这实际上可以看作修宪者对1978宪法上社会主义公共财产规范内涵的拒斥，也即社会主义公共财产不应当单纯从公有制的角度界定。也就是说公共财产与公有制之间并不存在直接的内容与形式的关系，两者的关系是间接的，公有制对公共财产的影响是通过规范化国家所有和集体所有中体现公共利益的财产实现的。
同时，从文字结构来看，社会主义公共财产基础规范第二款使用“国家的和集体的财产”的表述也表明了社会主义公共财产应当从财产的公共用途解释。按照马克思主义的观点，国家和集体是自由人的联合并在这种联合中实现真正的自由。[[22]]真正自由的实现意味着这种联合是个人自主决定自己的发展并控制运动条件的设置的联合。[[23]]因此，“国家和集体的财产”的目的是为了保障每个人都能够控制或者支配特定的财产，摆脱“物化奴役”，实现每个人的自由与全面发展。也就是说“国家和集体的财产”意味着实现社会公正的财产安排，以保障每个人能够获得有尊严的生活条件。进一步讲，“国家和集体”并不具有特定的含义，仅仅是一种象征，其象征着超越于个人利益的社会正义。在这一意义上，“国家的和集体的财产”的规范含义在于国家和集体支配、控制的财产，其支配和控制的目的是保障每个人都可以接近、使用财产。
（四）社会主义公共财产的体系安排
社会主义公共财产的体系安排关注的是社会主义公共财产规范与相关规范之间的逻辑关联。社会主义公共财产的体系安排可以从两个方面说明：一是社会主义公共财产规范内部的体系，也就是社会主义公共财产规范的文字结构。这一部分上文已经作出了说明，此处不再赘述；二是社会主义公共财产规范与其他规范的关系。社会主义公共财产相关规范部分揭示了社会主义公共财产的规范内涵，这些规范与社会主义公共财产规范共同组成了公共财产的规范群。通过考察社会主义公共财产规范与这些规范的关系，可以得出如下结论：社会主义公共财产需要与所有制条款保持一定程度的独立性，关注的是财产的公共使用功能。具体展开来讲：
1.社会主义公共财产规范的位置安排表明公共财产有独立的规范内涵
社会主义公共财产规范与相关规范的位置安排指的是社会主义公共财产规范与前后条文的关系。从1982年宪法的规定来看，社会主义公共财产规范与前后条文之间的安排与1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法不同，这种体系安排上的差异反映了制宪者和修宪者观念的转变。
1954年宪法中，公共财产规范规定在“国家机构”和“公民的基本权利和义务”两章，并且在“公民的基本权利和义务”这一章中，前后条文是关于公民基本义务的规定。由此可以看出，1954年宪法对公共财产规定的重心在于“保护”。1975年宪法规定在“总纲”一章中，并且紧接着“国营经济”和“农村人民公社”的规定，结合上文所述，1975年宪法对公共财产的安排关注的是公共财产的“公有”。尽管1978年宪法把公共财产规定在“总纲”“国家机构”和“公民的基本权利和义务”三章，但是从社会主义公共财产规范与前后条文的关系来看，1978年宪法对社会主义公共财产规定的重心也在公共财产的“公有”。
1982年宪法把社会主义公共财产规定在“总纲”和“公民的基本权利和义务”两章。从公共财产规范在“公民的基本权利和义务”一章中的体系安排来看，1982年宪法与1954年宪法并无不同，强调的是对公共财产的保护。但是公共财产规范在“总纲”中的体系安排却与1975年宪法和1978年宪法不同，在1982年宪法的文本结构中，社会主义公共财产不再紧接着公有制条款进行规定，而是中间间隔着个体经济条款。彭真在解释这一体系安排时指出，不再认为社会主义公有制是社会主义社会的唯一的经济形式，个体经济也是社会主义经济的组成部分。[[24]]
彭真的解释事实上暗含着需要重新理解社会主义公共财产与公有制的关系。如果说之前社会主义公共财产可以与公有制等同，那么现在由于存在个体经济，其所有权属于私人所有，社会主义公共财产是否可以与公有制等同就是一个可以再思考的问题。进一步来看，由于多种所有制的存在，社会主义公共财产与公有制之间或许存在交叉，但不能由此认为社会主义公共财产与公有制等同。尤其是1993年宪法修正案第7条明确规定“国家实行社会主义市场经济”。市场经济条款入宪在宪法文本上进一步明确了这一观点。[[25]]随后1999年宪法修正案确立了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度，2004年宪法修正案把个体经济、私营经济等非公有制经济规定为社会主义市场经济的重要组成部分，国家要予以引导、监督和管理。
宪法的上述规定表明需要按照宪法是最高法律的法理，独立地解释社会主义公共财产规范，探究公共财产的规范内涵，而不是简单化地认为社会主义公共财产就是公有制，就是国家所有和集体所有的财产。
2.社会主义公共财产的相关规范表明社会主义公共财产的公用目的
宪法中与社会主义公共财产规范有关的规范是比较多的，大体上包括基本经济制度规范（第6、7、8、16、17条）、[[26]]自然资源规范（第9条）、土地制度（第10条）、文物（第22条）、环境（第26条）、社会保障（第14条第4款、第45条）、[[27]]财政（第56、62条第10项、第67条第5项、第99条第2款）。[[28]]这些规范或直接或间接地表明了社会主义公共财产的公用目的。
关于土地等自然资源合理使用和利用的规定是直接表明社会主义公共财产公用目的的规范。如前文所述，在1982年宪法修正时，修宪者已经认识到要保障土地等自然资源的合理利用。修宪者的这一认识也最终入宪，即《宪法》第9条第2款前段“国家保障自然资源的合理利用”和《宪法》第10条第5款“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。关于“合理利用”的规定，在1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法中均未出现，可以说是1982年宪法的特有规定。根据李忠夏教授的考察，“合理利用”的入宪，根本上改变了社会主义公共财产的规范结构，“合理利用”不能仅仅理解为是针对土地等自然资源的规定，而且也应当理解为是对整个社会主义公共财产的要求，在此意义上，“合理利用”改变了社会主义公共财产的义务主体，也就是从“一切组织和个人”转变成了“国家”，由此社会主义公共财产的利用主体或者说权利主体也就相应的由国家变成了个人，社会主义公共财产的重心也从服务公有制、社会主义的理念和赶超战略转变到了服务于生产力发展和实现社会公正。[[29]]
除上述“合理利用”所暗含社会主义公共财产规范目的发生了变化外，有关社会主义公共财产的其他规范事实上也间接表明了这种变化。比如第6条第2款规定公有制“消灭人剥削人的制度”，这实际上表明归属于公有制的社会主义公共财产必须保证财产的公正分配，为人营造有尊严的生活提供物质基础；第14条第4款社会保障制度的规定和第45条关于物质帮助权的规定也指向维持人的有尊严的生活这一目的；第26条关于环境保护的规定则更进一步，环境作为全人类的共同财产，不仅要实现现时的社会公正，而且要实现代际公正，也就是不仅要保障现时的权利，而且要保障未来的权利，为人类的生存和生活提供良好的空间。
总之，社会主义公共财产相关条文的内容表明社会主义公共财产的规范目的是社会公正，也就是保障人对财产的合理使用和利用权利，进而为人的自由与全面发展提供物质保障。
（五）社会主义公共财产的规范目的
从规范目的上来看，1982年宪法也与1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法不同。1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法侧重于社会主义公共财产的政治功能，也就是侧重于公有制的保护，把社会主义公共财产与社会主义公有制等同。因此，社会主义公共财产的义务主体是公民，不可能蕴含防范国家权力这一“基本权利”的宪法意蕴。[[30]]与这一规范目的相适应，1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法关于社会主义公共财产的规范功能是确认社会主义公共财产与公有制具有同样的含义。但是，从1982年宪法上社会主义公共财产的规范来看，1982年宪法改变了上述宪法中公共财产的规范目的，1982年宪法中社会主义公共财产的规范目的是保障公共财产的公共用途，公共财产的义务主体是国家而不是公民。
通过考察1982年宪法上社会主义公共财产的文字结构，可以发现“公共财产”前有“社会主义”的限定。这一文字结构表明公共财产是服务于社会主义的目的的。因此，如何理解以及解释社会主义的规范内涵是阐明社会主义公共财产规范目的的关键。
正如上文所述，宪法是法律，对宪法上用语的释明，需要严格按照法解释学的方法。鉴于社会主义与公有制之间的历史纠葛，社会主义规范内涵的释明首要的是理清社会主义经济制度对社会主义规范内涵的影响。这一问题的回答，又与市场经济条款入宪有关。
1993年宪法修正案第7条明确把社会主义市场经济规定在宪法中，社会主义市场经济条款入宪，为社会主义的解释注入了新的价值内涵。根据张文显教授的考察，市场经济所要求的法律精神是以人文主义为哲学基础的，要求以人为中心，把人的尊严、幸福和全面发展作为政府的终极关怀，在此基础上，与市场经济相适应的现代法的精神包括如下内容：以权利作为整个法律体系的核心，以契约自由作为法律的精神内核，以宏观调控保证公平、自由竞争，以效率优先作为法的精神价值取向。[[31]]市场经济的本质在于“承认和维护‘产权’、‘平等’、‘自由’，以保护‘私有’、‘契约’、‘独立’的市场制度。”[[32]]
因此，如果说在市场经济条款入宪以前，只能通过社会主义公共财产与公有制之间的条文结构间接引申出社会主义的规范内涵发生了变化，那么在市场经济条款入宪以后，可以更加明确应当从规范的角度解释社会主义的规范内涵，从公有制的视角解释社会主义只是揭示了社会主义的部分内容，因而也只是对社会主义公共财产的部分解释。进一步讲，市场经济条款入宪把“社会主义”从政治经济学的泥淖中解脱出来，使在规范上解释“社会主义”成为可能，也为解释社会主义注入了人文主义的价值。
事实上，从法解释学的角度来看，社会主义无非是要求实现社会公正，扶助社会上的弱者，平衡经济强者和经济弱者之间的利益，[[33]]以保障每个人尊严和价值的实现。关于社会主义的这一规范目的，习近平总书记的系列讲话也多次强调了这一内容。“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义”。[[34]]“改革既要有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进⋯⋯”通过改革给人民群众带来更多获得感”。[[35]]“让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求⋯⋯”。[[36]]也就是说要坚持和贯彻共享的发展理念，实现共同富裕。
如果据此理解宪法上的“社会主义”，那么社会主义公共财产条款的内涵也就清晰了，社会主义公共财产的制度目的是为了实现社会正义，是指承担公共利益或者公共功能的财产，其规则建构应当保障每个人都能够使用或者利用公共财产，为公民基本的生存和生活奠定物质基础，进而为每个人的自由与全面发展提供保障。
四、结语
通过考察公共财产规范的变迁，可以发现公共财产背后的制度逻辑是：“公共财产—公有制—公共用途”，也就是公共财产的重心从公有制转变到了财产的公共用途。公共财产制度重心的转变，需要重新审视既有的公共财产理论。一方面需要正确处理公有制与公共财产的关系。公有制是我国的基本经济制度，必然会影响公共财产制度的建构。但这种影响仅限于公有制规则（所有权规则）和公共财产的使用和利用规则发生交叉的场合，此种情况下，需要遵循“实践调和”的原则决定适用何种规则。一般情况下，公有制和公共财产遵循不同的制度逻辑，两者分别适用各自的规则，并不会发生规则冲突的情况；另一方面公共财产制度的重心是公众的使用和利用权利。从1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法到1982年宪法，社会主义公共财产实现了从注重财产的经济价值到注重财产的社会价值的转变。前面三部宪法的重心在财产的经济价值，是从生产资料的角度对社会主义公共财产进行规定的。与此不同，1982年宪法不仅从生产资料的角度规定社会主义公共财产制度，而且还规定了公众对财产的使用和利用权利（宪法第9条和第10条）、公民分享社会发展成果的权利（宪法第14条第4款）。也就是说公共财产是服务于公共用途这一目的的，公共财产规则的建构应当保证每个公民都有权利平等接近或者使用和利用公共财产。
注释:
[[1]] 参见柳经纬：《我家住在小河边》，《法学家茶座》第19辑，山东人民出版社2008年版，第55-58页。
[[2]] 参见“宽明诉九江市城乡建设局遗赠抚养协议纠纷案”，（1992）九法民经字第201号。
[[3]] 参见林来梵：《文人法学》（增订版），清华大学出版社2017年版，第74页。
[[4]] 参见汪庆红：《新中国公共财产概念的历史考察——以宪法为中心》，《理论导刊》，2014年第10期。
[[5]] 参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第417页。
[[6]]汪庆红：《新中国公共财产概念的历史考察——以宪法为中心》，《理论导刊》，2014年第10期。
[[7]] 参见《建国以来毛泽东文稿》（第四册），中共中央文献出版社1990年版，第548页。
[[8]] 参见斯大林：《论苏联宪法草案——1936年十一月二十五日在非常第八次全苏联苏维埃代表大会上的报告》，《苏联宪法学习文件选编》（一），中南政法学院编，中南政法学院出版社1986年版，第11-12页。
[[9]] 参见戴学正等编：《中外宪法选编》（上册），华夏出版社1994年版，第258页。
[[10]] 参见韩大元：《1954年宪法与新中国宪政》（第二版），武汉大学出版社2008年版，第502页。
[[11]] 参见高铭暄，赵秉志：《新中国刑法立法文献资料总览》（第二版），中国人民公安大学出版社2015年版，第91、101、114、125、136、141、157页。
[[12]] 参见张春桥：《关于修改宪法草案的报告》（1975年），《中华人民共和国宪法》，人民出版社1975年版，第23页。
[[13]] 参见叶剑英：《关于修改宪法的报告》（1978年），《中华人民共和国宪法》，人民出版社1978年版，第36页。
[[14]] 参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，《彭真文选》（1941-1990），人民出版社1991年版，第439页。
[[15]] 参见王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第65页。
[[16]] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第605页。
[[17]]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第3-4页。
[[18]]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第48-49页。
[[19]]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，《彭真文选》（1941-1990），人民出版社1991年版，第437页。
[[20]]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第54-55页。
[[21]] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第605、619、682页。
[[22]]张严：《马克思恩格斯国家观中的“实然国家”与“应然国家”》，《中共中央党校学报》2013年第4期。在这篇文章中，张严提出马克思主义的国家观应当是真正的共同体，而不是虚假的共同体，这种真正的共同体意味着自由人在联合中实现自由。马克思主义的集体观是自由人的联合，是一个个体相互“反对”的集体（肖顺武著：《公共利益研究——一种范式及其在土地征收中的运用》，法律出版社2010年版，第25页）。
[[23]]《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1972年版，第83页。
[[24]]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，《彭真文选》（1941-1990），人民出版社1991年版，第446页。
[[25]]参见熊德平：《社会主义市场经济与所有制关系探微》，《扬州大学学报》（人文社会科学版）2002年第2期。
[[26]] 《宪法》第6条是社会主义经济制度的基础和分配制度的规定；第7条规定了国有经济；第8条规定了集体所有制经济；第16条规定的是国有企业；第17条规定的是集体经济组织。
[[27]] 《宪法》第14条第4款规定国家有建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度义务；第45条规定了公民在年老、疾病、丧失劳动能力时有获得物质帮助的权利。
[[28]] 《宪法》第56条规定了公民有纳税的义务，这可以看作是关于财政来源的规定；第62条第11项规定，全国人大审查和批准预算案和预算执行情况的报告；第67条第5项规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对预算案做出部分调整；第99条第2款规定县级以上地方各级人民代表大会有权决定本行政区域内的预算案和预算执行情况的报告。
[[29]] 参见李忠夏：《“社会主义公共财产”的宪法定位：“合理利用”的规范内涵》，《中国法学》2020年第1期。
[[30]] 参见李忠夏：《“社会主义公共财产”的宪法定位：“合理利用”的规范内涵》，《中国法学》2020年第1期。
[[31]] 参见张文显：《市场经济与现代法的精神略论》，《中国法学》1994年第6期。
[[32]] 参见熊德平：《社会主义市场经济与所有制关系探微》，《扬州大学学报》（人文社会科学版）2002年第2期。
[[33]] 参见张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期。
[[34]]《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第129页。
[[35]]《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第103页。
[[36]]《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第200页。
王海洋，法学博士，广东财经大学法学院讲师
