20世纪中国宪政运动失败的原因探析及启示

    从十九世纪末以来，中国的宪政运动迄今已有一百多年。但经过一系列曲折之后，对宪政的呼吁几乎消失。宪法与宪政，于中国而言，是“一字之差，百年之别”。时至今日，中国宪政才刚刚踏上希望之路。百年宪政之路提供给我们的历史资源，回顾中国的宪政发展，对于我们今天的宪政建设提供有益的借鉴。探析近代中国宪政运动失败的原因可以从经济、政治、文化等方面来进行了历史的回顾和经验的综合考察与分析。下文笔者主要宪政失败的政治性因素进行归纳，并对当前的宪政建提供一些具体的制度创新措施。
    关于宪政的概念,中西法学家都曾站在东西方文化各自背景下对其作出过不同的阐释。但是都有一个基本的共识，即宪政的精髓在于限制国家与政府的权力，保障个人的基本人权，宪政精神即时用法律的手段使政治家对公民采取负责的行动。宪法不仅是国家的根本法，而且是人权的根本保障书，是依法制权之法。宪政则是以宪法为前提、以民主政治为核心、以法治为基石、以保障人权为目的的政治形态或政治过程。宪政与大型复杂的现代社会中展开的现代政治所必然具有的规范化要求联系在一起。另一方面，宪政是现代政治思想运思主流的必然政治制度要求。
    20世纪中国宪政运动失败的原因探析
    但百年来，中国立宪中频繁、随意地修宪、废宪，反映了宪政遭到相当程度的扭曲，各种政治性因素的影响不容忽视。
    一、法律与政治紧密结合，权力本位思想根深蒂固。中国近代统治者立宪的目的，即在于维护专制和个人独裁。清政府制宪的指导原则即“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”[1]，宪法下的君主与以前的君主并无任何变化，臣民的权利乃君上所赐予，得不到任何保障，各种义务则披上了合法的外衣。“君主立宪”时髦包装腐朽的君主专制躯体。蒋介石领导的国民党由党的中央委员会来解释宪法，实际上成为赤裸裸的个人独裁。我国建国后，法律为政治服务的思想依然没有改变。按马克思主义学说，法律是阶级统治的工具，而政治则是各阶级围绕国家政权而形成的关系，法律生来就具有统治阶级的政治附庸的身份。作为“法律中的法律”的宪法，更多意义上是对一些既定原则的承认，成为国家政治宣言和维护统治合法性的工具。我国1978年宪法还是将规定国家机构的章节放在确认公民地位和权利的章节之间，形式和内容上都体现权力本位的特征。由权力本位特征引申出对国家权力之间协调的强调，而忽视制衡。社会主义宪政论说对于执政者自身主权充满着自信，因此，制度化的思路就在被拒绝之列。而且社会主义宪政假定了权力主体与权利主体的完全合一，因此就完全不存在以权利限制权力的必要性了。而且权力主体也因为自觉到权力是用来为人民服务的，所以权力本身的道德性问题不容置疑。但根据宪政本身就蕴含了对人性幽暗面的谨慎和警惕。宪政“反对那种基于德行的政治，而赞同一种宽松的，不那么全体投入而更加程序化，并鼓励讨论的共同框架”[2]。过于强调权力之间协调，只注重权力分工，仍不能防止政府部门及其官员对同一压力作出反映，即集中权力，一致行动。“分权的实质在于限权，不许任何权力不经法的确认而获得合法的地位。”[3]我国实践操作中三权分立原则替换为各种集权论与分工协作理论，权利限制权力也就更不可能了在。在法律为政治附庸的前提下，民主与宪政之间的适当张力也趋于消失，文革的疾风暴雨般的参与式“大民主”带来的惨痛经历，使人们至今仍记忆犹新。
    二、党权政治的影响。民国初年，在经历了与袁世凯建立行政集权体制的反宪政化斗争失败后，孙中山将他的三阶段理论与从苏联引入的“以党治国”相结合，使宪政化被引入间接发展的道路。所谓的“以党治国”是“党在国上”，即党在政府之上，直接掌握政权，以党作为掌握政权的中枢。由党行使最高权力，产生政府，任免政府官员。政府执行党的主义、方针、政策，接受党的指导监督，向党负责，党制定、修改政府重要法规。于是最早的党权政治开始在中国向以党的名义推行集权政治发展[4]。为实现“宪政”目标而选择的个人集权体制，这又被称为开明专制，它对宪政化的破坏是毁灭性的，宪法和法律往往因人而异，政治游戏规则的权威被破坏殆尽。特别是到了蒋介石主政时期，孙中山的“以主义治国”变成了“以党员治”，全国的一切权力都交给国民党中央，最后又统一到蒋一人手中。国民党正式建立起来的党化国家形态与全能政府格局，则从根本上堵塞了中国通向宪政的道路。长期的革命战争的经历使按照马克思、列宁学说建立起的中国共产党对党权政治也给予了相当的重视，尤其是在建国后，中央高层听取了斯大林的建议，通过第一次人民代表大会的选举和1954年宪法的制定，实现了向苏联体制的靠拢。通过国家政权对整个社会结构和组织进行变革和组织，使新确立或经过改造的组织，都围绕党组织这个核心来形成。党的组织网络成为党和国家有效组织社会的网络机制，党和国家、党与社会、国家与社会的关系都是在这个权力组织网络的基础上形成的，党运用国家权力以及通过自身的组织网络把社会编进一元化国家的政治框架中，执政党既是国家得以统治社会的政治动员组织，又是国家治理中实际操纵政治权力的组织。这对于一个一穷二白的后发展中国家而言，通过这样的一种形式动员全社会的资源来进行现代化建设有其必要性，但由于各种复杂因素的共同作用，其负面影响也是巨大的。当人民主权被政党组织代表后，缺少了种种制度保障的人民主权就趋于消逝了。于是就发展出一种特殊的“人治民主”[5]。即在理论上、政治上确认、宣告自由民主的目标，但在社会实践中依靠由少数人组成的党的领袖集团，甚至是唯一领袖根据自己的聪明才智、主观感觉来体会和集中人民的意志，并按自己的想法，依靠人民群众的热情，诉诸群众的运动来贯彻这种意志；社会无法可依，或虽制定了法律，但没有权威；领袖集团或唯一领袖的意志等于或高于法律的权威；权力高度集中，不受制约或有效制约。这种人治民主在进度时期或许有其积极的一面，但长期维持必然会堵塞宪政法治之路。由此一来，个人权利不能伸张，在政党全面控制下的社会的自治彻底丧失。而宪政要求的公共与私人领域的适当分离以及市民社会的发展，以为限制政府的干预私人领域提供初步的社会、经济基础。这一些条件的满足变得更为艰难。
    三、宪法的虚化和形式化。“能够防止弊政的宪法，才可能被理性的预期为好宪法。”[6]根据萨托利的分析，现实政治中的宪法可能有三种，一为保障性宪法，也是真正符合宪政精神
    并得到落实的宪法。二为名义性宪法，即现在政治权力定位的形式化，它坦率描述无限不受节制的权力，与宪政的目的无关。三是装饰性宪法，又称为冒牌宪法，只是一纸空文。由前面分析，由于传统的人治观念根深蒂固，中国近代统治者立宪的目的，在于维护专制，清政府的《钦定宪法大纲》，国民党的《训政纲领》、《五?五宪草》只能算是名义性宪法，我国1954年宪法，虽然有了相当的改进，但前后制定过程不足半年，非常仓促，制定过程仪式的意义大于对内容的追索，只是为寻求政权的合法性形式。“如果宪法不是建立在深厚的社会基础之上和与此相关的法学家的法理之上，而只建立在政治实用和政治家的权力理念之上，宪法的政治工具性便不可避免。”[7]（谢晖 政治家的法理与政治化的法———二十世纪中国法理对“宪政”的支持关系及其变革 1999,3法学评论）在动员型的现代化进程中由宪法工具主义到宪法虚无主义是十分顺理成章的事于于是直到改革开放，我国并没着手制定配套的法律，能够应用的正式法律实际上只有一部《婚姻法》。“法治”这个名词在1999年才第一次进入宪法的条文中。因此宪法长期处于搁置状态，成为装饰品。宪政所要求的权力的制衡、司法独立、言论自由、私有财产保护等方面的缺失，在一定意义上又使宪法摆脱不了名义性的宪法的嫌疑。因此我国目前宪政的发展，一方面需要推进违宪审查，使违宪现象基本得到纠正，进行护宪运动，另一方面还要根据宪政主义的要求，推进政治体制改革和宪政建设。
    中国宪政运动的启示及建议
    改革开放以来，随着经济和政治体制的改革，上文提到的阻碍我国宪政发展的因素得到了相当程度上的克服，尤其是中共十五大提出依法治国的方针后，中国的法治建设取得了长足的进展，由此为中国未来的宪政民主提供了动力和空间，通过法治推进民主的宪政思想，愈来愈被人们接受。从法治和宪政的关系来看，一方面法治是宪政一部分，是宪政的必要基础，并捍卫宪政体制的生存和稳定；另一方面宪政反过来保证法律的内容和形式的公正，维持了法治与人治之间的平衡。由于依法治国在价值取向上意味着对正义的维护和对人权的保障，在功能上表现为对专制权力的决然否定和对国家权力的有效规范以及对民主政治的完善，在形式上要求一个国家以宪法为基础的所有法律制度实现由静态到动态的转换，因此，依法治国无疑首先是依宪治国，宪政建设无疑是社会主义法治国家建设的主要内容，是检验社会主义法治国家建设的基本标尺一方面。由此，我们不难发现，虽然法治只是宪政的一部分，但却是宪睡不可缺少的一部分。宪法条文的有效实施，司法独立、宪法司法、司法审查以及对法律至上性的认同一起捍卫了宪法的条文和精神，确保了政府的行为符合宪法的规定。
    与法治相对的是人治，目前，我国“人治”的组织载体和体制基础是党政不分、权力过分集中的“一元化”领导体制，党的一元化的领导最后往往演变为个人领导。在新的历史条件下，推进中国的宪政，党领导国家和社会所依靠的权力组织网络必须有新的变化与发展。
    首先在党的领导方式和执政方式上，应当明确二者的不同，即作为执政党，取决于它是否合乎形式正义；作为领导党，取决于他是否合乎实质正义。如果说形式正义是实质正义的保证，那么党的领导作必须通过党的执政来保证。可考虑将党的领导作用分为依法和超法两种类型，确立党的依法活动的效力优越于超法活动的原则，而法律应具备高于政策，大于权力的优越性，使党的活动受到法律的制约和人民代表的监督，一点一滴排除超法现象。其次在党的组织方式上、组织结构上作出相应的改变。在党政分开的情况下，党必须克服过分集权的结构特征，这既是领导方式转变的必然要求，也是转变的组织基础。传统民主集中制在实践中往往演变为“委员民主，书记集中”。发展党内民主必须从权力结构安排上作出相应的调整。中央党校的王贵秀在《中共改革构想》一文中，提出在党内进行“三权”的合理划分，即由党的全国代表大会行使“决策权”，闭会期间由其常设机构--“代表大会常设委员会”行使“决策权”。代表大会选举产生的中央委员会行使“执行权”，中央纪委检查委员会作为党的最高专门监督机关。这有利于克服传统民主集中制规定的模糊性，使之在实践中能够进行规范的运作。
    另外，克服中国的根深蒂固的人治传统，发展依法的民主政治，核心是反现有的群众参与政治的实践纳入法治的轨道。首先是法律监督机制的建立，主要原因是指全国及其常委会对宪法、法律以及其在全国范围内的实施和遵守实行制度上的监督。包括1、制定明确规定法律监督的权限和行使监督权的机构、方式、程序、规则的法律。2、设立合宪性审查委员会之类的权威性机构。3、彻底贯彻司法独立的原则，特别是把法院、检察院的财政、人事的管理权收归最高法院。其次全国人大有地方人大议会化，包括人大对党政机关活动进行大胆的批评和议论，即否决的政治[8]。最后加强政协的权力，使之能够制衡中国共产党的执政活动，培养政党指导者。促进下政策竞争。
    宪政是西方政治文明在相当长的时间积淀的产物。宪政在中国的发展一方面要作好法治、宪政思想的宣传，树立起宪法的绝对权威，另一方面通过制度性的诱导措施，使人们在实践中逐步学会宪政的运作，领会宪政的要义。总之，宪政在中国是任重而道远！
    【注释】
    [1] [4] 张学仁、陈宁生主编.二十世纪中国之宪政.武汉：武汉大学出版社，2002.26、126
    [2] 史蒂芬?霍姆斯.先定约束与民主的悖论[M].埃尔斯特编.宪政与民主[M].北京：三联书店，1997.263
    [3] [5] 童之伟.法权与宪政.济南：山东人民出版社.2001.402、575
    [6]乔恩?埃尔斯特.宪法选择的理由［Ｍ］.埃尔斯特编.宪政与民主.北京：三联书店，1997.263
    [7] 谢晖.政治家的法理与政治化的法——二十世纪中国法理对“宪政”的支持关系及其变革.法学评论.1999(3)
    [8] 季卫东.宪政新论.北京：北京大学出版社.2002.153