王军：信息公开中“社会稳定”的司法认定——基于相关判决事例的分析

    摘要：《政府信息公开条例》第8条中的“社会稳定”属于法律上的不确定法律概念，在适用上存在很大的解释空间。在“周如倩案”中，最高人民法院建立了立法精神的尊重、影响范围的广泛、社会动荡的引发和不利影响的必然四大要件，这与既往判决中对于“社会稳定”的司法认定是可以融合的，后续同类案件可运用这样“要件型”的司法认定技术。同时，其需要接受后续来自司法或者立法的检验，方能成为可以不断得以适用的司法认定标准。
    作者： 王军，上海交通大学凯原法学院博士研究生
    引言
    风险社会下的当今中国，社会稳定逐渐成为各项事业的题中要义，并成为执政党得以维系长治久安、社会进步的重要途径。就我国法制体系而言，关于该问题新近的中央层面的立法出现在裹挟着矛盾和纷争、对抗与妥协的房屋拆迁领域：2011年1月19日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将“社会稳定风险评估”加入到征收决定的程序之中。而具体到地方，则可以发现在不同领域、不同事项上存在大量的关于“社会稳定”的立法，这实际上在更为广泛的法律文本意义上增加了“社会稳定”的“出席率”:，可以解读为当前的我国社会，对于“社会稳定”的认知已经初步提升到国家政策和法律规范层面上来。谈及 “社会稳定”，2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称
    《条例》）第8条的规定则较早地将其引入到法规范之中并成为法院审查判断时的重要内容。因此，如何理解或者判断“社会稳定”就成为当前实务机关的一项重要工作内容，也是包括申请人在内的一切公民理应关注的内容，毕竟其直接关涉信息公开的事项范围。同时，观察对于“社会稳定”的现有研究，已有成果体现出两条主要研究路径，一是“实务经验型研究”，从法院、法官的审判经验出发，力求在个案中发掘司法判断的方案；二是“理论建构型研究”，这主要是指建构新的理论框架来解决“社会稳定”的认定难题，特别是引介域外理论以确立研究的大前提，从而完成对于“社会稳定”的解释适用。但是，从第8条的规定要取向于“活的法律”而非停留在单纯的文字层面这一意义上来说，必然还要对现有的公之于众的判决事例进行通盘研究，特别是研究法院在其中所表现出的对于“社会稳定”内涵和外延的判断，以期进一步抽象出较为一般的判断标准和理解方式，为“社会稳定”的司法认定提供“规范——案例”关系下的互动视角。
    一、判决事例的最新体现：纯粹的积极判断
    对“社会稳定”进行司法认定的最新判决事例是登载在《中国行政审判案例》第2卷上的第76号案例——“周如倩诉上海市人力资源和社会保障局政府信息公开决定案”（以下简称“周如倩案”）。同时，考虑到《中国行政审判案例》所载的判决“具有示范和指导意义，供全国法院行政审判人员参考”且“具有权威性”，“周如倩案”具有在涉及“社会稳定”司法认定问题上的权威性，至少其具有法学方法论意义上的“事实上的拘束力”。因此，本文将其作为判决事例的最新反映，也是最新的司法认定到达点。
    （一）、案情与争议焦点
    2008年11月，被告上海市人力资源和社会保障局（以下简称“人保局”）批准组建新一届上海市高级职称评定委员会（以下简称“高评委”）专家库。同月，上海市卫生系列高评委办公室抽取了一定比例的专家组成了2008年的卫生高评委，负责评审卫生系列高级专业技术职务的资格。评审工作在2008年12月启动至2009年二季度结束。2009年9月，原告周如倩向人保局申请公开高评委组成人员。后人保局认为公开高评委组成人员名单可能影响社会稳定，因此答复称周如倩申请的“高评委组成人员”信息不属于公开范围。周如倩不服起诉，一审黄浦区人民法院判决撤销被告的答复，并要求被告重新作出答复。人保局不服上诉，二审上海市第二中级人民法院判决驳回上诉、维持原判。
    从原被告双方的意见来看，其争议焦点之一即是涉案高评委组成人员这一信息是否属于影响“社会稳定”的信息。当然，也还存在诸如“评审过程和评审结果信息是否应当公开”这样的争议，但为了行文更为集中，因此对该争点不作分析。
    （二）、两审法院的判决
    一审法院从“风险是否足以导致社会稳定”的角度进行了阐释：首先，“涉案高评委名单的公开可能引起的危险——不正之风、打击报复等，属于较多行业的从业者所普遍面临的风险”，而不为高评委所特有，因此对这一危险本身，法院认为具有一般性。同时，考虑到投票是匿名进行的，每一评委所投票的情况是无法直接引致申报者对评委的工作、生活进行影响甚至打击报复的结果的。综上，法院是从假设公开高评委名单所可能产生的后果来确认其中的因果存无的，一方面公开高评委名单在总体上存在的危险不具有特殊性，另一方面即使公开也完全不具有充足的因果关系从而得出影响评委工作生活甚至打击报复的结论。因此，法院认为在上述因果关系断裂的情形下，客观上存在的这一危险实际上无法引起“影响社会稳定”，也就不存在涉案信息不属于不予公开范围的问题。可以看出，一审法院的态度归结起来就是“因果关系断裂说”。
    二审法院与一审法院在认定上的侧重点有所不同，其对公开高评委名单与公开投票情况、评审意见进行了对比，因为后者有规定“不得向任何人泄露”。如果公开高评委名单具备了与后者相同的影响，那么可能会不予公开。但是，二审法院认为名单的公布不等同于公开投票情况和评审意见，因为在评审已经结束的情况下，下一年度的专家只保留本届专家成员的二分之一，其他的二分之一仍然是由不确定的专家进行补充组成。而只有达到三分之二的赞成票，才能影响最后评审结果。所以，即使公开高评委名单会引起个别人向个别评委打招呼的问题，但这无法实质上改变评审的进行和评审结论的作出。因此，公开高评委名单可能引起的风险是十分有限的。进一步讲，即使有人通过不正当手段通过了评审，那么其带来的影响更是不足以提升到“社会稳定”的层面的，因此涉案信息不存在影响社会稳定从而不予公开的问题。也即，二审法院实际上并未给出什么是社会稳定的答案，但是其通过影响不足的判断得出了什么不是社会稳定的结论，因此，总结起来其持有的是“影响不足说”。
    （三）、最高院的司法认定
    在“周如倩案”的评析中，最高院首先对为何“社会稳定”会成为审判难点进行了解释：《条例》第8条中除了“社会稳定”的其他三项内容——国家安全、公共安全和经济安全——往往会根据第14条第4款涉及国家秘密的规定加以处理只有“社会稳定”的认定还存在诸多不确定性。也即，最高院希图通过“周如倩案”，至少阐明“社会稳定”是如何判断的，这也是挑选出本案加以讨论的重要意义所在。接着，针对作为不确定法律概念的“社会稳定”，考虑到行政机关在适用时存在的自由裁量权，法院应当一方面尊重行政机关的专业判断，另一方面应当对赖以支持行政机关认定结论的理由进行审查：是否合法、充分。所以，最高院将重点内容也置于如何来证明“影响社会稳定”上。以此为前提，最高院提出了四大因素：
    “应当综合以下几个要素来确定行政机关所持危及社会稳定的理由是否合理、充分：《政府信息公开条例》的立法精神、公开政府信息所影响的范围、公开政府信息是否会引发社会动荡、公开政府信息产生不利影响的危险性。”
    拆分来看，最高院在“立法精神”中强调了审查行政机关所持理由是否符合《条例》保障申请人依法获取信息权利的精神；在“影响范围”中重点关注了公开政府信息影响范围的必要的广度——整个社会，因此个别领域、行业的影响并不符合要求充；在“是否会引发社会动荡”中指出了作为“社会稳定”相反概念的“社会动荡”，可以作为检验的标准，没有后者则前者也不能当然成立；“不利影响的危险性”则突出了不利影响的概率，也即在多大概率上有出现不利影响的情况，一旦这一关系被阻断或者根本不成立，那么也无法引致危及“社会稳定”的成立。
    通过“评析”可以看出，最高院与上述两审法院的判断思路有方向上的不同，最高院是从积极意义上而非消极意义上对“社会稳定”进行了认定，与两审法院都未明确“什么是社会稳定”相比，最高院直接亮明了其判断的要件：立法精神的符合；影响范围的足够广泛；社会动荡的引发和不利影响产生的必然性。这直接为《条例》第8条所规定的“社会稳定”赋予了相对明确的内涵。如此，正如最高院提到的第8条前3项内容的适用已经有了“出口”那样，“社会稳定”在今后的司法认定上也有了较为确定的认定标准。
    二、既往判决事例的司法认定：积极判断与消极判断并存
    以当前较为常用的北大法意和北大法宝为案例数据库，以涉及《条例》第8条的案例为搜索目标，共获得13件案例，经过一一阅读去除重复案件和未成为审查内容的案件，最终获得5件案例。接下来将以除“周如倩案”以外的其他4件判决事例为分析对象，着重就判决中的争点和法院审查判断的内容进行“对话”，以期抽取出司法判决中关涉“社会稳定”的全部内容，并尝试进行分类归纳。
    1．过程性信息属于影响“社会稳定”的信息。在判决事例1“王炳庭诉上海市虹口区人民政府信息公开案”中，法院认为：“原告王炳庭向被告虹口区政府申请的虹旧改办字[2001]第7号文尚处于行政机关调查、讨论、处理过程中的信息，其内容尚不确定，公开后可能会影响社会稳定”，这就符合《条例》第8条所规定的因“危及社会稳定”而不予公开政府信息的规定，因此不予公开是正确的。
    本判决中，法院采取的审查方式与行政机关的意见完全一致，其认为过程性信息，包括行政决定作出之前的调查、讨论和处理过程中所产生的信息缺乏内容上的确定性，一旦公开后可能会影响到行政决定的权威性和社会公众的信赖利益，因此在可能危及“社会稳定”的现实危险下可以不予公开。可以看出，立足于行政公开的政府信息公开制度，其作为通过法定程序对行政权制约并吸纳相对人意见的制度途径，当其遇到公开相应信息不但无法实现制度初衷，相而且会产生其他负外部效应的情形下，就考虑将其置于不公开之下，这是政府信息公开制度有效运行的保障之一。
    2．单纯的内部信息不属于影响“社会稳定”的信息。在判决事例2“吴啟群等4人诉杭州市人民政府不履行公开信息法定职责案”中，针对原告吴啟群等提出的要求公开《关于杭州长运运输集团公司退养人员信访问题的专题会议纪要》的申请，被告杭州市人民政府认为其属于内部公文，也即属于内部政府信息从而可以不予公开。法院经过对《政府信息公开条例》第8条的解释认为合：“仅仅因为案涉《会议纪要》属于内部信息而‘仅限一定范围内的人员知悉’就不予公开，不符合‘社会稳定的要件。”
    可以看出，法院认为行政机关所谓的“内部信息”是仅限一部分人知道的意见，与“社会稳定”的距离较为遥远，也即在因果关系上无法判断是否可能危及“社会稳定”，也无法从这个意义上完成对于公开与否的判断，或许这时候更应考虑的是“以公开为原则，以不公开为例外”的立法目的。
    3．行政决定的相关调查材料不属于影响“社会稳定”的信息。在判决事例3“李凯诉四川省教育厅不履行公开信息法定职责案”中，原告李凯申请的是关系到切身利益的其被打伤致残的调查材料，也即被告给予原告的两次信访回复所牵扯到的调查依据和相关调查材料。法院认为：“对于双方争议的政府信息公开范围的问题，本案中的信息与‘社会稳定’无涉，也与其他不予公开的情形不相符合，因此应当进行相关信息的公开。”
    需要说明的是，该判决不是因为“涉访”才引起对于“社会稳定”问题的关注，而是由于涉及到的信息为行政决定的调查依据和调查材料。也即，在行政决定已经公开的前提下，当事人要求公开支撑行政决定的依据和材料。行政机关一厢情愿地认为仅需要公开行政决定而不说明理由是合法的，但是当事人的政府信息公开申请却不会因为涉及“社会稳定”问题而被拒绝，
        
    这是显而易见的。
    4．未经社会风险评估的信息不属于影响“社会稳定”的信息。判决事例4“上海经协资产经营有限公司诉建德市人民政府不履行公开信息法定职责案”中，争点是原告申请的《合作备忘录》是否因危及“社会稳定”而不予公开。法院认为会：“被告认为根据《政府信息公开范围》第8条中关于‘社会稳定’的规定，不予公开案涉《合作备忘录》证据不足，因为其未经过由浙江省、杭州市所制定的规范性文件中所规定的‘社会风险评估’而只是笼统地认为危及‘社会稳定’，这是得不到支持的。”
    判决中，法院提及的《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》和《杭州市重大事项稳定风险评估暂行办法》中规定，对于社会风险的评估，应从合法性、合理性、可行性和可控性等方面进行评估并形成评估报告，从而确定是否涉及“社会稳定”并采取相关措施。可以看出，法院认为在有相关规定时，对于“社会稳定”的判断可以采用这些规定中的做法进行评估，而后才能确定是否真正具有危及“社会稳定”的危险，否则即属于“没有调查的发言”，将会因证据不足而难获支持。
    在上述四件判决事例所反映出的四种情形中，法院直接做出判断的是过程性信息，其危及“社会稳定”的属性较为明显。与此相反，一般情况下作为行政决定所附的调查材料或者依据则应当不属于危及“社会稳定”的范畴，因而也就应当予以公开。政府内部信息与“社会稳定”的判断之间不存在天然的关系，二者至少在法院的态度中显得不够密切，更无法相互替代。另外，法院有时还会把社会评估认作是判断“社会风险”的前置程序，否则即是无理由、笼统地将“社会稳定”作为“挡箭牌”而得不到支持。可以看出，既往的司法认定中既包含了对于过程性信息这类信息的积极判断，也包括对于内部性信息、调查信息、未经评估信息等三类信息的消极判断，表现出与“周如倩案”所存在的不同的司法认定。
    三、最高人民法院司法认定的规范意义
    （一）、司法认定技术：从“排除型”消极判断到“要件型”积极判断
    从“周如倩案”中两审法院的判决、既往4件判决事例中法院的判断可以看出，司法最初对于“社会稳定”的判断往往着眼于从“什么不是社会稳定”的消极角度展开，也即虽然法院自身并没有对“社会稳定”的内涵作出正面界定，但至少可以判断某一类案件中的情形不属于其所预设的“社会稳定”的外延。这一方面对于个案的解决具有很大的意义，另一方面也暗含着这样的逻辑：法院在将某一类情形、事由排除出危及“社会稳定”的范畴的同时，实际上反映出其是存在预先对于“社会稳定”外延的判断的，只是在判决书中没有体现。因此，这一判断中形成的是“排除型”的消极认定技术。
    最高院在“周如倩案”中没有采用上述认定技术，而是强调了从正面意义上对“社会稳定”的判断积极建构要件，从而为司法的认定形成了大前提。与“排除型”的认定技术相比，这一技术可以将《条例》第8条中“社会稳定”这一不确定法律概念进行具体化，也即将这一法条本身存在的“违反计划的不圆满性”进行漏洞填补，从而能使得法院在适用该条文时可以运用演绎的方法进行推理，并得出判断的结论，因而其可以归结为“要件型”的积极认定技术。
    可以看出， 从既往法院的判决、“周如倩案”中两审法院的判决到最高院在“周如倩案”的认定中，司法技术实质上在发生着根本变化：从试图将某一类情形排除出“社会稳定”的范围的“排除型”消极技术发展到了尽量用以预先建立好的判断要件构成的内涵去判断的“要件型”积极技术，这是最高院司法认定的重要演进。
    （二）、司法认定标准：涵盖既有的司法认定
    最高院在“周如倩案”中的司法认定，一方面取向于为未来的法院遇到同类或者类似案件时提供参鉴意义，另一方面客观上也可以看做是对于既有司法认定的反馈，而且会产生对既往司法认定在扬弃上的影响。
    1．对于过程性信息的认定可以涵括。对于过程性信息的判断，既往的司法认定是着重于从其内容的不确定性进行判断的。正如判决事例1所显示的那样，之所以将过程性信息列入政府信息不予公开的范围，是因为考虑到了其内容的不确定性，一旦公开将会引起行政决定的不确定性和影响行政相对人的信赖，这可能会引发后续的行政决定的无端撤销和不特定多数人的合法利益受损，显然属于危及“社会稳定”的情形。因此，对于行政决定作出前的信息，一方面其可能反映了行政机关内部的讨论过程，如果要求公开可能会造成决策人员束于公开带来的威慑而不愿意充分讨论，另一方面也会对公众的正常生活可能带来诸多不便，这足以构成危及“社会稳定”的理由。这本是2004年实施的《上海市政府信息公开规定》修改之前第10条第4款的规定，后在2008年《条例》出台后的修改中被删除。同样的理由来看判决事例3，信访回复的调查依据和调查材料属于已经形成的行政决定，而且未涉及到行政的讨论过程和不特定多数人的合法利益，的
    因此这无法构成内容不确定的信息，也就不属于危及 “社会稳定”的信息。
    经由最高院设置的“要件型”认定技术，过程性信息是否可以得到同样的司法认定，值得讨论。从影响严重性来讲，行政决定作出前的信息很可能会对后续行政决定的权威性产生影响，这也可能产生对整个行政权及其行使的政府机关的公信力产生影响。从社会动荡的引发来讲，一旦过程性信息涉及主体众多、涉及标的敏感，比如房屋拆迁决定前所使用的信息，就很可能对不特定多数人尤其是可能的利害关系人的利益产生较大的影响，因此无法排除引起社会动荡的较大可能。从不利影响的必然性来看，其也是符合的，一方面其损害了行政机关和行政权的权威，容易造成相对人对于行政决定的合法性质疑，另一方面也会必然影响到行政相对人对于行政决定的合理预期，特别是依赖这一预期而投入的成本。从立法精神的尊重来看，虽然《条例》设定了“公开为原则、不公开为例外”的基本思路，而且事实上法院应当为这一思路的落实进行优先考虑，但是同时《条例》的规定中也有对于“不予公开范围”等规定，因此也要对相应的不予公开的理由进行检验，以确定涉案情形到底如何来加以判断。所以，将过程性信息在上述三点要件符合的情形下列入危及“社会稳定”的信息行列，不但不是对立法精神的违背，而恰恰是尊重立法精神的体现。因此，过程性信息在既往判决中的司法认定，可以用最高院设定的“要件型”技术方法来涵盖，因此在后续判决中运用这一技术时不存在障碍。
    2．对于内部性信息的认定可以涵括。当前来看，对于单纯的内部性的信息，法院往往认为其不构成危及“社会稳定”的信息或者需要经过评估后才能确定是否构成危及“社会稳定”的理由。也即是说，不存在一种先天的观点认为内部信息就可以不予公开。更何况，即使可以借鉴《行政诉讼法》第12用条中关于“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的规定，那也是仅限于一部分人事内部规则而非全部内部规则。
    采用“要件型”的司法认定，单纯的内部性信息也很可能被排除在危及“社会稳定”的信息范畴之外。因为，除了那些属于过程性信息的内部性信息以外，其他的内部性信息不但不会产生全社会的影响、引发社会动荡，而且也不一定能产生不利影响，甚至会产生有利的影响，比如对于行政机关内部不甚规范的文件加以公布，事
    可以使得外部利害关系人对其进行监督从而维护当事人的合法权益。
    另外，对于单纯内部性信息要求予以公开的做法，也是《条例》立法精神的内在要求。综上，在单纯的内部性信息问题上，最高院的司法认定方法依然可以发挥有效判断、甄别的作用，因此其也可以继续在实务中作为对内部性信息进行认定的方案，不会产生认定过程中行政机关、法院的不适应和不理解。
    综上，最高院在“周如倩案”中建立的对于危及“社会稳定”的“要件型”司法认定，与既往判决中的“排除型”认定技术相对照，前者可以完全涵括后者，特别是在具体进行判断时，既往排除认定的方案在很大程度上更可以看做是“权宜之计”政，而最高院的认定则是为危及“社会稳定”的判断提供了可以反复适用、具有“事实上拘束力”的司法标准。
    （三）、遗留问题：过程性信息的其他认定路径
    如前所述，过程性信息不仅在既往判决中可能被认定为危及“社会稳定信息”从而不予公开，而且在最高院的司法认定中也可以得致相同的结论。但是，相关法规范的发布使得过程性信息的认定出现新的情形：国务院发布的《关于做好政府信息公开依申请公开工作意见》中规定：处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。这也就意味着，对于过程性问题的判断，可以直接纳入政府信息“不予公开的范围”而与《条例》第14条中的“国家秘密、商业秘密和个人隐私”等具有相同的适用效力。这就产生了两条不同的对于过程性信息问题的解决路径部：一条是经由司法判断的、根据过程性信息危及“社会稳定”从而不予公开的路径，一条是经由规范性文件规定的、根据过程性信息属于信息公开例外从而不予公开的路径。这可能引起从司法判决中归纳的规范的意义与行政机关发布的规范的意义的冲突。可以预见，实践中行政机关和司法机关对于过程性信息的态度，很可能会因为国务院文件的发布而逐渐趋向后一路径，认为过程性信息本身就属于“法定的”不予公开的范围从而避免了对是否影响“社会稳定”而引起的争论。但是，这样的做法可能会涉及到行政机关通过制定规范性文件对行政法规的解释来减免自身义务（证明义务）的问题，因此还需要做单独的讨论。
    四、结语
    在学界相关研究尚不充分的情况下，最高院的司法认定明确了危及“社会稳定”的要件，形成了积极的认定标准，这对当前和后续司法实务的发展具有很大的指导意义。同时，这些司法判决中的经验还有待后续立法、司法等方面的考验，也不排除随着社会的发展而将当前的司法认定予以改变甚至抛弃，这都是非常正常的现象。
    另外需要关注的是，在当前《条例》第8条存在抽象、模糊等问题的同时，根据司法认定所得出的具有规范性意义的内容中也还存在一些不确定的因素，比如如何判断案涉信息公开所引发的影响范围能否足够达到影响“社会稳定”的程度，这在案例中往往还是从反面来加以论证的，也即某一个行业、领域的影响不能构成“社会稳定”所要求的影响范围。然而，这不影响学者应当倾尽全力为厘清“社会稳定”的内涵与外延而做出的努力，毕竟其关涉政府信息公开的范围，如果处理不当，很可能对本已经抽象和模糊的《条例》第8条提出新的挑战，扩大“信息公开成为纸上权利”的风险。