张震 张义云：生态文明入宪视阈下生态安全法治保障体系建构论
张震摘要: 国家生态安全的维护亟待生态安全法治保障体系的建构。总体国家安全观的提出与生态文明入宪作为生态安全法治保障体系建构的两个基本支撑点，是生态安全法治保障体系建构从政治性与法治性角度得以诠释和推行的关键，也是中国问题立场指导之下的彰显，二者各具特色和功能。生态安全法治保障体系的建构既要明确理念指引，也要把握原则遵循，更要重视制度实施，同时，还应该认识到实践层面的短板和理论层面的难题。
关键词: 生态文明入宪 生态安全 法治保障体系 总体国家安全观
引言
生态安全作为生态安全法治保障体系构建过程中的一个重要概念，是识别和把握生态安全法治保障体系的一个重要对象，也是区别于其他领域安全的一个认识基准。随着总体国家安全观的提出，生态安全在总体国家安全体系中的地位更加明显；同时，随着生态文明入宪，生态安全具有更深厚的诠释基础、更丰富的概念内涵、更宽泛的解释范畴和更科学的理解维度。
生态安全的维护必须依靠健全的法治保障体系，只有加强生态安全法治保障体系建设，才能充分保障我国生态安全，进一步保障国家安全。党的十八大以来，习近平总书记高度重视国家安全；党的十九大报告进一步强调统筹发展和安全的重要性；同时，2018年宪法修正案将生态文明写入宪法，从根本法的立场明确了生态安全的宪法渊源，也为实行法治化的生态治理手段提供了宪法根据。习近平总书记在总体国家安全观的重要论述中指出“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。[1]因而，必须重视生态安全法治保障体系建构在国家生态安全维护中的重要地位。
一、宪法与法律规范中的生态安全
生态安全是生态安全法治的基本要素，也是生态安全法治保障体系建构的核心概念。随着总体国家安全观的提出以及生态文明入宪，从法规范学的角度解释[2]宪法与法律规范中的生态安全具有可行性。需要注意的是，对宪法与法律规范中生态安全概念的理解，不仅是对分散的条文的整体性诠释，也是对其蕴含的生态安全价值的体系化解读。
（一）现行宪法规范对生态安全的法理支撑
生态安全并非直接体现于现行宪法文本之中，现行宪法规范[3]中有关生态安全概念的法理支撑是基于对宪法生态文明条款及其相关条款的整体性诠释。实际上，在生态文明未被写入宪法之前，其一直作为党的文件中的政治概念而存在，[4]并未实现政治概念向法律概念的转化。尽管生态文明[5]作为一种具有多重内涵和宽泛外延的概念，但是，随着2018年通过的宪法修正案第32条将其写入宪法，意味着其从多领域的概念进到根本法层面。“生态文明写入宪法，既具有一般意义，也具有特定的宪法意义。”[6]可以说，生态文明入宪的特定宪法意义在于为生态安全概念的规范化表达提供了实际可靠的宪法根据。当宪法修正案将生态文明写入宪法，其将会对宪法既有的基本原理、宪法实施等产生影响。[7]因此，具有特定价值的宪法生态文明条款在为生态安全法治建设提供法理支撑的同时，也揭开了生态文明的“政治性”遮蔽，进一步明确了生态文明的“规范”价值，实现事实与规范之间的权衡并将发挥实际的规范效力。
因而，从整体上而言，生态文明入宪对于国家生态安全而言推动了四个维度的转变。一是，夯实国家生态安全维护义务的正当性基础；二是，推动国家生态安全维护义务角色的时代性转变；三是，促进国家生态安全维护合宪性解释的制度性贯通；四是，彰显国家生态安全维护高位阶目标的层次性表达。
1.夯实国家生态安全维护义务的正当性基础
法治意味着一种良好的社会秩序，并为人们的行为提供合理的预期。[8]宪法明确国家对生态安全的维护也是一种法治状态下的秩序表达和行为预期，生态文明条款对国家维护生态安全义务的正当性基础的夯实在于填补了国家生态安全秩序与行为预期的空白。实际上，我国宪法第28条早就明确了“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”，该条作为国家履行维护国家安全义务的根本依据，是对维护国家安全行为的根本指导。但是，该条“危害国家安全”中“国家安全”[9]概念范畴具有宽泛性特征。此外，宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，该条明确了国家应该主动履行的“保护”和“改善”义务的针对对象包括“生态环境”；同时结合第28条的规定，国家义务针对的“生态环境”正恰如其当地体现了对生态安全维护的义务。因此，对生态安全维护的宪法解释基础，不再是仅仅对宪法第28条之规定的僵化理解和严苛遵守，以及对宪法第26条规定的浅显化理解，而是融合了宪法生态文明条款的规定进行的整体性诠释。所以，当生态文明入宪以后，结合其与宪法第26条、第28条规定，国家生态安全维护义务的正当性基础获得了进一步夯实。
2.推动国家生态安全维护义务角色的时代性转变
生态安全形势的严峻性促使国家角色发生转变。毋庸置疑，生态文明建设推动了生态文明入宪的同时，也促使着国家生态安全维护义务角色的时代性转变。因而，生态文明入宪为我国原有宪法制度和秩序带来了新机遇，同时也逐渐弥补了原宪法秩序中生态法治秩序的不足。宪法生态法治秩序下对国家生态安全的保障和实现，需要国家在立法、行政以及司法层面将生态安全放在更重要的位置。[10]生态文明入宪的事实必将促使国家在宪法秩序中明确生态安全秩序的重要性，以回应既成事实的生态法治秩序，并持续推动国家对宪法生态文明条款的深层次续造。更重要的是，生态文明入宪也将宪法第28条之“国家安全”的规定，以及宪法第26条之“生态环境”的规定，从空洞化和抽象化的形式拘束中摆脱出来。在多元复杂的法律关系以及利益构成的格局中，明确生态文明对宪法第28条和第26条规定产生的实质性影响，从而进一步明确国家生态安全维护义务的时代重任。
3.促进国家生态安全维护合宪性解释的制度性贯通
“尽管在一国的法律体系当中，宪法的理论性相对于其他部门法较强，但宪法本质上仍属于实证之法。”[11]生态文明入宪以后成为具有法律效力的宪法规范，实现了从执政党的文件或者决议中的政治概念向国家法律概念的转化，为国家生态安全维护提供了合宪性解释的空间。同时，宪法第28条作为维护国家安全的直接根据，其内涵必然随着生态文明入宪而充实，宪法对该条的重新塑造实则蕴含着更深刻的生态安全维护价值。实际上，生态文明入宪不仅使“生态文明”法律概念更加清晰，也会对宪法上的生态观念、权利、制度及其实施而产生重大影响。[12]这当然包括了对宪法第26条、第28条之规定的影响。也正是基于生态文明入宪的时代背景，以及将其具有的特定内涵和价值写入宪法，促成了宪法生态文明条款与宪法第26条和第28条规定的整体性诠释。此外，随着依宪治国实践的深入推进，生态安全维护所需要的合宪性解释不仅强调和凸显一般的合宪性解释规则，也必然注重生态安全维护与合宪性解释的制度性贯通。
4.彰显国家生态安全维护高位阶目标的层次性表达
现行宪法序言规定“推进物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴”。从宪法序言的表述中可以明确的是，生态文明是中华民族的伟大复兴进程中的重要一环，其与物质文明、政治文明、精神文明以及社会文明具有同等重要地位。然而，对宪法序言中生态文明的认知，也不应局部化、静止化、碎片化的理解。笔者认为，生态文明建设过程必然包含对生态安全的维护。正如有论者指出德国《基本法》中的“国家目标条款”，其实质是国家目标勾勒出的大致蓝图。[13]同样，我国宪法序言对“美丽中国、中华民族的伟大复兴”的表达也类似于德国《基本法》“国家目标条款”，实际上表达了在伟大复兴中国梦的实现进程中，生态文明建设发挥着举足轻重作用。因而，宪法生态文明条款对国家生态安全维护深层次目标的表达，主要体现为：一是，从宏观上，生态文明是对“五位一体”总体布局的整体均衡，“五位一体”总体布局的功能实现应该是整体性的功能发挥。二是，从中观上，生态文明建设作为一种体系化的建设，对生态文明建设目标的实现不能拘泥于对生态文明建设的局限性理解，而应当建立在生态环境、生活环境，甚至是生态安全维护的具体实施上。三是，从微观上，生态安全在生态文明建设中的作用应该得到凸显，生态安全的维护、生态环境和生活环境的改善同样指向生态文明建设的目标，生态安全发挥的对美丽中国建设甚至中华民族伟大复兴的保障作用则更加明显。
（二）《国家安全法》对生态安全的规范表达
如前所述，对宪法生态文明条款及其相关规范的整体性诠释，能为生态安全提供宪法层面的法理支撑。同样，围绕现行《国家安全法》的相关规定，并结合宪法生态文明条款以及总体国家安全观，能够确立生态安全在《国家安全法》整体框架中的重要地位。《国家安全法》作为维护国家安全的基本法，[14]是国家生态安全制度安排的基石和制度运作的基点。但是，鉴于《国家安全法》立法形式表现出的原则化特征，必须从原则化甚至分散化和多元化的表现形式中，揭示生态安全在《国家安全法》中的规范表达。
1.对宪法中抽象化的国家安全规范之具体诠释
根据“宪法母法论”的标准，《国家安全法》的制定是对宪法中隐含的生态安全精神和价值的表达，[15]因此，《国家安全法》的内容也是对宪法精神的具体化和细化。对宪法中“国家安全”内容具体化之根本根据是现行宪法第28条之规定，现行《国家安全法》取代了之前实际上发挥“反间谍”作用的《国家安全法》。[16]因此，对宪法第28条之规定的细化，也是基于宪法修改而对宪法第28条之规定的具体化理解。除了对具有抽象化特征的宪法第28条的具体化理解之外，对《国家安全法》中“根据宪法，制定本法”的理解，同样源于对宪法生态文明条款以及相关规范的整体性诠释。宪法生态文明条款的直接体现是宪法序言的规定，同时宪法第9条、第26条被认为是宪法环境权的支撑条款，[17]也随着生态文明入宪具有更宽泛的解释范围，宪法环境条款在凸显“环境”的同时，也更加注重彰显“生态”。因此，可以认为《国家安全法》生态安全立法之“根据”的“核心”在宪法第28条，其“外延”范围是宪法序言中的生态文明条款以及第9条、第26条。
2.对总体国家安全观与相关生态规范之整合界定
习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时，首次提出总体国家安全观，并首次提出“11种安全”。《国家安全法》第3条规定“国家安全工作应当坚持总体国家安全观”。此外，该法第30条规定了“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展”。由此可见，虽然《国家安全法》并未直接明确生态安全的概念，也并未在法律条款中直接阐明生态安全，但是从《国家安全法》应当坚持的“总体国家安全观”具体构成，以及第3条与第30条规定，它们构成了《国家安全法》所认可和保护的生态安全。
同时，鉴于《国家安全法》对生态安全之特殊规定，[18]必须对生态安全进行充分和系统的诠释，才能将应该获得保护的生态安全作为确定性的概念。首先，应该明确总体国家安全观的内涵，明确生态安全对总体国家安全，乃至其他安全的重要意义，以及生态安全与其他安全之间的交叉融合关系。
其次，从第3条与第30条之规定来看，第3条不仅规定了“总体国家安全观”，也明示了“各领域国家安全”，同时，第30条包括了“生态环境保护、生态建设、生态保护红线、生态风险”等因素。因而，即便第3条乃至第30条并未直接规定生态安全，但是根据前述两个条文的表达，可以认为它们实际上构成了《国家安全法》中实质化的生态安全。最后，从第30条规定的国家“完善”“加大”“划定”“强化”“处置”“保障”等作为义务，都是为了使生态安全达到“不受威胁和破坏”的目标，表达了对安全状态的追求。因此，从《国家安全法》中的“总体国家安全观”、第30条规定的“生态因素”以及“国家作为义务”来看，生态安全得到了间接表达。
但是，即便拥有宪法法理支撑以及《国家安全法》系统诠释的生态安全，仍需要在法理与规范的基础之上建构起系统化的生态安全法治保障体系，才能进一步明确其概念和运用价值，实现从文本迈向实践的必然。现行《国家安全法》第69条规定“国家健全国家安全保障体系，增强维护国家安全的能力”，第70条规定“国家健全国家安全法律制度体系，推动国家安全法治建设”。笔者认为，健全国家安全保障体系与推动国家安全法治建设必然包括了对现有涉及生态安全法规范的梳理与整合。在国家生态安全法治建设尚未有针对性地完全铺开时，对现存有关生态安全法规范的系统性梳理与整合，是生态安全法治保障体系建构的现实路径。
二、生态安全法治保障体系的建构
在国家法治化进程不断推进、生态安全形势严峻的背景下，国家生态安全法治体系亟待整合的紧迫性以及国家生态安全法治治理中现实问题的严峻性，进一步凸显出生态安全法治保障体系建构的必要性。
有论者指出良好的生态法治秩序能够促进法律功能的发挥，能够将生态安全、生态正义等价值理念内化于系统的法治秩序之内，并能够系统地发挥于生态安全问题治理的实践之中，[19]从而推动生态安全法治保障体系的建构。法治强调秩序，“秩序的核心是安全, 它要建立起各种自然和社会持续发展、人类持续生存所必须的安全维护机制。而这种机制的建立必须依赖于即定的规则，即必须依赖于法”。[20]此外，在国家安全法治化不断进步的前提下，国家安全的维护也需要从行政式的治理模式向法治化的治理模式转型。[21]
毋庸置疑，建构生态安全法治保障体系的核心目标是通过生态安全的法治化治理以实现生态安全的维护。从总体国家安全观的提出到生态文明入宪，生态安全的内涵、价值都得到了进一步升华。但是，面对生态安全在总体国家安全体系中的重要地位和生态文明赋予的特定时代价值，以及生态安全法治治理实践中的诸多问题，生态安全法治保障体系的建构，必须从理念指引、原则遵循、制度实施三个层面展开。
（一）生态安全法治保障体系建构的理念指引
所谓生态安全法治保障体系建构的理念指引，即法治保障体系建构过程中必须在顶层设计层面树立的认知和理解，具体包括宪法对执政党领导地位的确认和生态安全法治保障体系建构时应当重视的相关因素。
1.理解宪法确认的领导力量
第一，现行宪法确认了中国共产党全面领导的政治事实。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。”[22]2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法，作为总纲第1条之内容，明确了中国共产党的领导地位，突出了中国特色社会主义制度的最大优势。“使党总揽全局、协调各方的领导核心地位在国家运行机制和各项制度中具有更强的制度约束力、更高的法律效力，有利于把党的领导贯彻落实到国家政治生活和社会生活的各个领域。”[23]因此，经过2018年的宪法修改，执政党的地位从人们习以为常的事实变成宪法确认的规范，变成宪法秩序接纳的法治现象。因此，中国共产党领导生态安全法治保障体系的建设也符合宪法总纲第1条之规定的题中之义。
第二，执政党领导下的国家权力运行。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，是党领导国家立法权、行政权、司法权运行的最直接表述。从本质上而言，执政党的政策和国家法律具有一致性，都是人民意志的反映，党的政策对立法、执法和司法活动有引导和指引作用。可见，国家立法、行政、司法权力的运行都是执政党领导下的结果。此外，“‘法治必然具有鲜明的政治性’，没有政治的引领、支持和保障，法治必将形同虚设、一事无成”。 [24]同样，“法学是一门政治性和意识形态性比较强的学科”，[25]也必须注重政治领导力量对法学发展产生的影响。事实上，总体国家安全观的提出和生态文明入宪，以及生态安全在总体国家安全体系中重要地位的明示，与执政党的领导密切相关。因此，生态安全法治保障体系的建构必须注重执政党对国家生态安全维护的主张以及相关政策的制定与实施，必须重视执政党对国家生态安全维护的基本立场与根本态度。
2.重视生态安全维护的相关因素
除了理解宪法确认的核心内容，还需要重视生态安全维护的相关因素。2014年中央国家安全委员会第一次会议提出总体国家安全观，其中包含了生态安全；随之修订的《国家安全法》第30条之具体规定实则反映出了生态安全维护的具体举措。生态安全问题表现形式的多样化、产生原因的多元化、导致结果的复杂化以及治理过程的艰难化决定了必须重视生态安全的相关因素。因此，其不仅包括法治层面的建设，还包括参与主体、义务履行、安全教育方面的涉及因素。一是，人民对国家生态安全维护的参与。总体国家安全观中明确提出国家安全工作必须坚持人民安全为宗旨，国家生态安全的维护需要人民的参与，人民的参与能够夯实国家生态安全维护的参与基础，使国家生态安全维护的措施得到人民的认可和支持，扩大国家生态安全维护的参与范围。二是，公民对维护生态安全义务的履行。现行宪法第54条规定公民负有维护国家安全的义务，其中的国家安全当然包括国家的生态安全。同时，现行《国家安全法》第77条规定的公民应当履行的维护国家安全义务包括“任何个人和组织不得有危害国家安全的行为”，因此，禁止的行为也必然包括从事有害国家生态安全的行为。三是，责任主体对生态安全教育的强化。现行《国家安全法》第78条规定了相关责任主体进行国家安全教育的职责，因此加强对生态安全的宣传和教育，既包括生态安全的法治教育也包括生态安全的通识教育。
（二）生态安全法治保障体系建构的原则遵循
所谓生态安全法治保障体系建构的原则遵循是指生态安全法治保障体系建构的准绳。毫无疑问，生态安全法治保障体系囊括了“生态”和“安全”两个基本要素。同时，我国生态安全法治保障体系建构原则必须体现生态安全法治建设的基本规律，也必须重视生态安全法治建设的中国因素。
1.坚持中国共产党的全面领导
“坚持党的领导是我国宪法所确立的政治体制的核心”，[26]也是我国宪法秩序所认可的法治建设的核心。习近平总书记指出，全面依法治国必须坚持加强党的领导。[27]本质上，我国立法机关、行政机关、司法机关乃至监察机关权力的行使都离不开执政党的影响。执政党的领导对总体国家安全观的提出以及生态文明入宪有着绝对的影响力，更不用说对生态安全法治建设的领导。因此，必须坚持中国共产党的全面领导，健全生态安全体系，强化生态安全法治保障，推进国家生态安全的法治化治理，并实质化提高生态安全的防范和抵御能力，建构具有中国特色的生态安全法治保障体系。
2.坚持生态安全法治与人民安全的紧密结合
总体国家安全观以人民安全为宗旨，阐明了生态安全所应当确立的发展宗旨。坚持生态安全法治与人民安全的紧密结合就是确立生态安全法治的发展是为了人民、依靠人民、造福人民和保护人民的根本利益，确保生态安全法治的发展不偏离人民为中心的立场，以人民安全作为生态安全法治保障体系建构的出发点和落脚点。
3.坚持生态安全法治与全面依法治国的同步推进
党的十八届四中全会提出全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。生态安全法治是中国特色社会主义法治的组成部分，必须与全面依法治国共同推进。法治作为生态安全问题解决的优先适用方式，其与全面依法治国的内涵一致。此外，全面依法治国的“全面性”当然包括生态安全领域的法治建设，也必然将生态安全法治保障体系作为社会主义法治体系的一部分。因此，坚持生态安全法治与全面依法治国的同步推进不仅体现了生态安全法治是全面依法治国的组成部分，也体现了生态安全法治是全面依法治国的阶段性、领域性反映。尤其对于生态安全法治保障体系建设而言，坚持与全面依法治国的同步推进是确保其建构方向、目标符合全面依法治国总目标的前提。
4.坚持生态安全法治与宪法实施的高度融合
宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。[28]“宪法的实施既是宪法的生命，也是整个法律体系的生命。”[29]可以说，生态安全法治保障体系的建构是宪法在生态安全维护领域的具体实践，也是生态安全法治建设对宪法中蕴含的生态安全价值和精神的贯彻落实，包括了对宪法序言中的生态文明条款、第9条、第26条、第28条在国家生态安全维护领域的具体化。因此，生态安全法治保障体系建构必须与新时代语境下的宪法实施相融合，一方面将蕴含生态安全的宪法精神、原则、规范在生态安全法治中实现，另一方面也应当突出生态安全法治保障体系对于国家生态安全维护的特殊价值。坚持体系建构与宪法实施的融合在于促进生态安全法治的顺利实施，将宪法条文内容转化为合宪行为，[30]确保宪法生态安全精神、原则、规范得到正确的实施，符合宪法确立的价值标准。
5.坚持生态安全法治与其他部门法治的理性借鉴
生态安全法治必须具备开放性和发展性，其不仅是立足于本领域资源的单一发展，也应当立足于其他领域法治的交叉与融合，并不断推进生态安全法治与其他部门法治之间的理性对话、优势互补、资源共享。[31]尤其是随着总体国家安全观的提出和生态文明入宪，以及国家生态安全面对的紧迫形势，生态安全法治建设必须冲破原有的束缚枷锁，在全面依法治国的战略背景下，面对国家生态安全的新问题、其他领域法治的新发展、生态安全法治的新机遇，积极对话、理性借鉴，不断完善生态安全法治，促进生态安全法治保障体系的建构。
6.坚持“生态”建设与“安全”维护的双轨驱动
在生态安全法治保障体系中“生态”与“安全”是两个相互依存的概念。生态安全法治保障体系建构的要素之一是“生态”，[32]是体系建构时必须重视的因素。现行宪法、环境保护法、国家安全法中均体现了“生态”的表达，可见“生态”已成为我国法律所保护的对象。同时，“安全”[33]作为生态安全法治保障体系建构的目标追求，必须予以重视。“安全这个问题所对应的是风险和危险”，[34]从生态安全法治保障体系建构的目标追求而言，安全不仅是对国家生态安全有没有风险的评价标准，也是对国家生态安全处于何种状态的判断依据。坚持“生态”和“安全”的双轨驱动，是对现有法律规范中“生态”“安全”价值的整合，不仅明确体系建构的基本保护要素和凸显体系建构的目标追求，同时也着重体现生态安全的整体价值。
（三）生态安全法治保障体系建构的制度实施
所谓生态安全法治保障体系建构的制度实施涵盖制度结构、制度内容、规范运行三个层面，其中制度结构是指生态安全法治所有制度安排的总和，具体包括生态安全法治的立法、执法、司法、监察制度；制度内容是指生态安全法治在立法、执法、司法、监察制度领域中的集中表达；规范运行是指生态安全法治的具体实践，
既包括宪法的内部规制也包括《国家安全法》的外部回应，既包括《国家安全法》的具体实施也包括其他部门法的贯通实施。
1.生态安全法治的制度结构
结构是指各个组成部分的搭配和排列。[35]同时，结构主义强调整体性。[36]总体而言，生态安全法治的制度结构包括立法、执法、司法、监察制度四个方面。因此，生态安全法治保障体系四个方面的制度构成了制度结构的表征，推进制度的完善是制度结构实现整体性、结构性的必然。其一，生态安全法治立法制度的科学运转是确保生态安全得到保障的前提，也是生态安全法治建设过程中准确进行“立、改、废、释”的基础。其二，生态安全法治执法制度的高效运行是生态安全通过执法权力的实施得到维护的体现，也是对生态安全实现过程监管的重要环节。其三，生态安全法治司法制度是发挥兜底作用的制度结构组成，既确保权利救济也注重公平正义实现。其四，生态安全法治监察制度是体现国家监察对生态安全立法、执法、司法权力行使的监督，确保国家权力行使的合法性与合规性。
2.生态安全法治的制度内容
首先，完善生态安全立法制度，筑牢源头防治。2015年修订的《国家安全法》第30条规定了维护国家生态安全的具体措施包括完善生态环境保护制度体系、加大生态建设和环境保护制度、划定生态保护红线、强化生态风险的预警和防控、处置突发环境事件等。笔者认为，其作为生态安全维护的基础规范，应当对其所涉及内容予以具体化。完善生态安全立法制度具体包括三个层面：第一，细化制度建设，前述提及的制度作为生态安全维护的基本制度，应当避免该条虚化的措施；第二，评估实施效果，生态安全制度的实施必须及时评估生态安全维护的价值与功能，认识具体运用中的不足和弊端；第三，及时修订完善，针对2018年宪法修正案，生态文明入宪以后，宪法第28条内涵范围扩大，需要对《国家安全法》中的与宪法生态文价值不相匹配的制度进行适应性“立、改、废、释”。
其次，优化生态安全执法体系，强化过程监管。生态安全执法体系优化的目的在于强化对危害国家生态安全事件的过程监管，不仅突出生态安全保护措施建设，也注重生态安全事件处置能力提升，不断完善生态安全执法的综合制度机制，提高生态安全执法的监管效能。因而，必须明确执法主体的特定性，确保主体适格；提高执法行为的主动性，积极履行法定职责；保障执法权力行使的优益性，确保执法权高效行使；突出权力行使的目的性，实质性维护生态安全。
再次，改进生态安全司法审判，确保结果正义。生态安全司法审判的专属权力只能由国家司法机关及其工作人员行使，同时审理生态安全案件必须遵循既定的司法程序，确保程序运转的正当性。除此以外，还必须明确生态安全事件审判人员的专业性，充分引入熟悉生态安全事件和精通专业法律知识的专业人员参与司法审判，确保审判结果的正义性，维护司法裁判结果的权威性。
最后，突出生态安全监察功效，实现违法严惩。国家监察权力作为宪法秩序认可的新型国家权力，由专门履行国家监察职能的部门行使。突出生态安全的监察功效在于规制有关生态安全立法、执法、司法权力的监督，避免国家权力的异化，悖离法治化运行轨道。因此，监察权的引入是对前述国家权力的监督，确保国家权力行使的合法性与合规性。
3.生态安全法治的规范运行
其一，宪法内部规制与《国家安全法》外部回应的协同。
宪法的内部规制与部门法外部回应的协同表现形式多样。从内容上看，宪法的内部规制是原则化的，而部门法的外部回应是具体化的；从结构上看，宪法的内部规制是集中化的，而部门法的外部回应是分散化的。
内容上的协同。前文提及《国家安全法》作为国家安全维护的“基本法”，相对于宪法中构成的生态安全规范而言，内容上具有更强的具体化特征。因此，内容上的协同表现为，宪法中原则化的生态安全法理被具体细化到《国家安全法》的生态安全条款之中，实现宪法原则化的规定向《国家安全法》具体化规定的转化。如前文所提，立足于对宪法序言中生态文明条款、第9条、第26条以及第28条的整体性诠释，它们构成了宪法层面的生态安全法理。同时，它们也表现为《国家安全法》第30条之规定的合宪性解释基础。
结构上的协同。从宪法第9条、第26条、第28条的规定来看，“国家”是各项规定的责任主体、义务主体，是保护自然资源、保护生态环境乃至维护国家安全的“第一责任人”，也是基于生态文明条款整体性诠释，对生态安全法治建设的推进者和主导者的集中表达。所以，这三条规定实质上明确了国家在生态安全法治建设中的主导作用，明确了国家应该履行的职责。但是从《国家安全法》的规定来看，该法中规定的内容较之于宪法序言生态文明条款和第9条、第26条、第28条的规定更分散。《国家安全法》第30条是有关生态安全维护的首要规定，同时，该法也更为体系化地规定了“维护国家安全职责、国家安全制度、国家安全保障”的内容，这些制度和内容对于生态安全乃至其他领域的国家安全也具有普遍适用性。《国家安全法》中分散化的制度规定构成了对集中化的宪法生态安全规范的结构化回应。
其二，《国家安全法》的具体实施与其他部门法的贯通实施。
《国家安全法》的具体实施是国家安全维护价值的体现，尤其是第30条之规定与相关国家安全制度的结合实施，能彰显其对国家生态安全维护的功能。同时，《国家安全法》的贯通实施是指与其他部门法功能发挥的配合实现国家生态安全维护。如前文提及，《国家安全法》作为国家安全领域的基本法，其对生态安全的原则性[37]规定并非能够有针对性地完全解决国家面对的生态安全问题。《国家安全法》之相关规定的直接适用可能存在不足。因此，需要对相关涉及生态安全规范的部门法配合实施。此外，对违反《国家安全法》生态安全条款的制裁也离不开刑法制裁、行政处罚、民事责任的方式。因此，需要明确的是当《国家安全法》与我国刑法、环境保护法、民法等发生交叉或重合时应当坚持的治理规则和治理逻辑。首先，突出《国家安全法》的功能发挥。作为回应国家安全问题的法律，应当发挥其应用价值；同时其作为生态安全问题治理的依据，应当避免陷入只发挥生态安全事件事实认定的怪圈，而不能发挥实际的法律规制功能。其次，也应该重视其他部门法的理性借鉴，与刑事、行政、民事领域有交集时，有针对性地结合部门法的规定，弥补自身规范存在的不足。
三、生态安全法治保障体系建构可能存在的问题
生态安全法治保障体系的建构并非一蹴而就。事实上，体系建构面对着实践层面的应对短板和理论层面的现实难题。
（一）实践层面的应对短板
1.生态安全事件的识别与处置的制度性欠缺
其一，生态安全事件识别制度的缺位。生态安全不同于一般的环境侵权、环境公益诉讼案件，其既包含了普遍性涉生态环境污染案件的一般表现形式，也蕴含着危害国家生态安全的特别之处。因而，完善生态安全事件识别制度，是生态安全事件处理的前提，也是生态安全问题得到有针对性后续处理的保证。因此，识别制度的突出功能在于分类，对一般性生态环境问题与国家生态安全问题进行区别，揭开一般性生态环境问题的面纱，揭示国家生态安全事件的本质。虽然现行《国家安全法》第49条、第50条、第51条、第52条等规定了国家安全的协同联动机制、决策咨询机制、信息研判机制、情报信息机制等系列机制。但是笔者认为，这些机制是对国家安全事件处理机制的笼统性规定，必须得到整合或者细化，形成特定的识别制度。
其二，生态安全事件处置制度的不足。处置制度建立在识别制度的基础之上，将生态安全事件的应对分流到具体的处置流程或者部门法治理的领域内。当然，生态安全事件的潜在性、复杂性、社会性等特征，决定了处置制度的系统性。在识别制度基础上补齐生态安全事件的处置制度是应对生态安全事件的必然。一方面，必须提高处置制度的效率性，确保其能够在具体的生态安全事件应对中发挥实际功效；另一方面，也必须确保处置制度的运用符合宪法和法律的规定。虽然，现行《国家安全法》第63条规定“依法启动应急预案，采取管控处置措施”，第66条规定“依法采取处置国家安全危机的管控措施，应当与国家安全危机可能造成的危害的性质、程度和范围相适应”，但是这些关于生态安全事件的处置制度作为《国家安全法》的原则性规定，仍需在实践中进一步完善，才能避免与其他相关法律规范之间的冲突。
2.生态安全事件治理措施的系统性不足
生态安全事件治理措施缺乏系统性是导致生态安全事件分散化处理的必然，反映了国家生态安全法治保障体系的弊端。生态安全事件治理措施不应仅是对部门法治理措施的复制和粘贴，而且更应该重点突出对“安全”这一核心价值的维护。同时，必须注重对生态安全事件的起因、发展、后果以及潜在影响做出全面的评估和研判。根据生态安全事件可能存在的问题及后遗症，结合国家应急能力、社会风险控制、公共关系处理、社会心理治疗、社会舆论引导等综合措施，在宪法和法律规定的法治轨道内，将生态安全事件治理措施系统化和制度化，形成系统的生态安全事件法治治理机制。
3.生态安全事件应对过程的参与性不够
国家生态安全的维护需要人民的参与。“国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨”，[38]人民安全是总体国家安全的宗旨，人民也是维护国家安全的参与者。对于生态安全的维护而言，如何实现人民在维护国家生态安全上的广泛参与，是当下乃至未来必须考虑的问题。在生态安全事件中受影响最大的对象是人民，人民的恐慌性行为是生态安全事件的结果之一，也是导致国家安全危害的诱因。因而，在强调国家生态安全法治保障体系建构和法治治理的同时，不能忽略“人”的因素，不能忽略人民对国家生态安全的参与。
（二）理论层面的现实难题
1.党内法规与国家法律之间的衔接性问题
生态安全作为总体国家安全体系中的一种，直接体现于执政党提出的总体国家安全观，也间接蕴含于宪法、国家安全法等法律之中。实际上，我国法治进程的推进与执政党的主张有着密切联系，生态安全法治也不例外。十八届四中全会将党内法规体系纳入社会主义法治体系，表明了党内法规与国家法律都服务于我国社会主义法治建设。从我国法治体系的整体性而言，党内法规也具备了“法”[39]的基本特征。[40]笔者认为，无论党内法规体系属于我国法规范体系组成部分的定论如何，都不能忽视党内法规在实际运用过程中对国家法律产生的影响，[41]以及其在国家治理体系和治理能力现代化中产生的实质影响。
在我国，社会主义法治体系以宪法为核心而建构出完整的体系，只有在宪法的指引下，才能形成一个稳定的规则体系和价值体系。[42]同理，建构生态安全法治保障体系也必须遵循和符合宪法确立的精神和原则。同时，现行宪法也规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，执政党的领导得到了宪法的确认，具备根本法确认的至高价值。事实上，我国执政党有关生态安全的政策对生态安全事件的应对及处理也有着重要影响，根据我国立法过程的反映来看，法律的诞生也体现着执政党意旨通过法定程序上升为国家意旨的因素，因此，必须注重执政党生态安全政策与生态安全法治的衔接。形式上，“党言党语”具有丰富性，而“法言法语”则表现为平实性，[43]语言表达的差异也影响着党内法规（政策）向国家法律转化之间的差距。实际上，政策的灵活性能够针对现实的生态安全事件做出迅速反映，找出最快捷的解决办法，而法律的稳定性则不完全具备该优点。
因而，“政策与法”的平衡是我国生态安全法治保障体系建构中不可回避的难题，同时也亟需破解执政党“依宪执政”宪法义务履行过程中的现实难题。
2.宪法生态文明条款的深层次法理支撑问题
宪法生态文明条款体现了根本法中的生态法哲学思想，表明了生态文明建设是生态利益与人类利益的协调，是人类与自然和谐共处，而非对立与征服的一种状态。宪法生态文明条款体现的生态本位主义思想，并非置人类发展利益而不顾，而是以更全面的方式平衡了人类与生态之间的关系，并引导人类重新塑造对生态的认识。毋庸讳言，生态文明作为物质文明与精神文明的进步状态，将对生态安全法治保障体系的建设产生重大影响，尤其是宪法生态文明条款得到确立以后，其对宪法实施和宪法制度，乃至对生态安全都产生着重要的影响。前文已经提及生态文明入宪以后，对宪法第9条、第26条、第28条的解释产生了深远影响，即不能仅立足于形式化的环境保护、资源节约、国家生态安全维护的角度，还应该将生态文明条款的生态价值结合到对条文的整体性解释与诠释之中。但是，对于体系化、科学化的生态安全法治保障体系建构而言，如何更全面地围绕“生态文明入宪”这一理论命题，结合依宪治国的时代背景，进一步深度诠释宪法生态文明条款，为生态安全法治保障体系建构提供更可靠的理论指导和价值引领，依旧任重道远。
3.生态安全法治保障体系的内部局限和外部挑战问题
从生态安全法治保障体系的内部局限而言，生态安全法治保障体系的相关基础概念，例如，该语境下的“生态”“生态安全”等核心概念仍须进一步论证、提炼，明确其在生态安全法治保障体系中的准确含义、理论和实践价值。不仅如此，与其他已经形成完善体系的部门法治体系相比，生态安全法治保障体系的系统化仍有差距，不仅存在理论基础薄弱、实践经验较少等问题，还受制于发展较晚等现实因素。除此以外，《国家安全法》第四章规定了“国家安全制度”，此类安全制度也适用于总体国家安全观中包括的11种安全。对于生态安全维护的特殊性而言，需要在具有通用性质的国家安全制度中寻找出生态安全维护所需要的具体的国家生态安全制度。
除了存在内部局限，生态安全法治保障体系还面对着外部挑战。随着总体国家安全观的提出以及生态文明入宪，国家生态安全维护的角色和定位发生变化。如何在复杂的国家生态安全局势中，更有效且灵活地发挥国家生态安全维护职能，不仅是立法、执法、司法活动的必然涉及领域，对于国家监察权的实施而言也是要解决的难题。因此从单一、稳定、固化的视角观察国家生态安全维护的途径已经不合时宜，取而代之的则是具有灵活、开放、系统的方式。这不仅对国家生态安全维护的固有规范框架提出挑战，也促使理论、实践发生改变。仍需要注意的是，任何法律部门或者法律体系都不可能不与其他法律部门产生联系，生态安全法治保障体系亦是如此，实现跨领域的理性对话、交流借鉴也是生态安全法治保障体系建构不得不思考的问题。
四、代结语
随着总体国家安全观的提出以及生态文明入宪，乃至执政党对生态文明建设和国家生态安全维护的重视，生态安全法治保障体系的建构亟待从理论、制度、实践层面得到更深刻的回应。此外，随着《国家安全法》的修订，其与各部门法之间的深入协同实施的有效性也会得到进一步验证。鉴于我国的政治事实，生态安全法治保障体系的建构在遵循法治化路径的同时，也必须重视发挥着实际效力的执政党政策。不可否认的是，当2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法后，党的领导将会在事实上贯彻到整个国家运行的各个环节。因此，生态安全法治保障体系的建构不得不面对带有政治性与法治性特征的机遇和挑战，也必须努力实现二者之间的平衡与协调。当然，也必须以中国问题为导向、中国国情为依据，同时打开观察视野，尝试借鉴和吸收域外有益经验和做法。
通过前述论证，笔者认为生态安全法治保障体系是我国进入新时代以后一个具有建构性、理论性、实践性特征的理论命题和制度命题。随着总体国家安全观的提出和生态文明入宪，无论政治层面亦或法治层面的生态安全都将具有更加深厚的诠释基础和更宽泛的理解视阈。同时，也应该强调的是，生态安全法治保障体系的建构不仅是对现存相关生态法治规范的再认识，更是对我国生态安全观念认识层面的重塑。因此，可以说生态安全法治保障体系的建构既是推动生态安全法治规范整体向前发展的尝试，也是对国家生态安全存在固定认知思维模式的挑战。本文仅初步探讨了我国生态安全法治保障体系建构设想层面的问题，并未做出全面彻底的回答，也未提出高深的见解，生态安全法治保障体系建构的诸多疑难问题和现实难题仍有待在不断的论证与实践中得到回应。
注释:
[1] 中共中央党史和文献研究院：《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第182页。
[2] 参见卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2003年，第85页。
[3] 宪法规范一种要素，是宪法现象的逻辑机构的组成之一。参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，北京：法律出版社，2001年，第1—2页。
[4] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年，第5页。
[5] 认为生态文明是人类或者社会发展进步的高级文明形态的观点众多。如周生贤：《积极建设生态文明》，《求是》2009年第22期，第30—32页；文正邦、曹明德：《生态文明建设的法哲学思考——生态法治构建刍议》，《东方法学》2013年第6期，第83—94页；王灿发：《论生态文明建设法律保障体系的构建》，《中国法学》2014年第3期，第34—53页；张震：《生态文明入宪及其体系性宪法功能》，《当代法学》2018年第6期，第50—59页；宋林飞：《生态文明理论与实践》，《南京社会科学》2007年第12期，第3—9页，等等。
[6] 张震：《生态文明入宪及其体系性宪法功能》，《当代法学》2018年第6期，第51页。
[7] 参见张震：《中国宪法的环境观及其规范表达》，《中国法学》2018年第4期，第5页。
[8] 参见约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第235页。
[9] 国家安全包括生态安全在内的政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、资源安全、核安全。参见《总体国家安全观教育读本》编写组：《总体国家安全观教育读本》，北京：光明日报出版社，2016年，第113页。
[10] 参见杜健勋：《国家任务变迁与环境宪法续造》，《清华法学》2019年第4期，第181—183页。
[11] 张震：《宪法环境条款的规范构造与实施路径》，《当代法学》2017年第3期，第32页。
[12] 参见张震：《中国宪法的环境观及其规范表达》，《中国法学》2018年第4期，第5页。
[13] 参见赵宏：《部门宪法的构建方法与功能意义：德国经验与中国问题》，《交大法学》2017年第1期，第73—74页。
[14] 从《国家安全法》的立法指导思想、调整对象、内容、立法技术以及其在法律体系中的地位和作用的变化，多个维度阐释了《国家安全法》应当作为基本法的理由和依据。参见杨宗科：《论〈国家安全法〉的基本法律属性》，《比较法研究》2019年第4期，第4—10页。
[15] 虽然“宪法母法论”也存在难以避免的缺点，但是其也包含着“真理”的部分。参见叶海波：《“根据宪法，制定本法”的规范内涵》，《法学家》2013年第5期，第31—32页。
[16] 参见卓泽渊：《法治化的总体国家安全观》，《人民法治》2017年第5期，第34页。
[17] 参见张震：《环境权的请求权功能：从理论到实践》，《当代法学》2015年第4期，第23页。
[18] 《国家安全法》第3条明确了“人民安全、政治安全、经济安全、军事安全、文化安全、社会安全”，未包括生态安全。
[19] 参见马波：《生态安全法治保障论》，《河北法学》2013年第5期，第73页。
[20] 赵惊涛：《生态安全与法律秩序》，《当代法学》2004年第3期，第139页。
[21] 参见李文良：《新时代中国国家安全治理模式转型研究》，《国际安全研究》2019年第3期，第58页。
[22] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，第20页。
[23] 马一德：《开创依宪治国新境界》，《红旗文稿》2018年第6期，第14页。
[24] 李林：《新时代中国法治理论创新发展的六个向度》，《法学研究》2019年第4期，第6页。
[25] 张文显、黄文艺：《理论创新是法学的第一要务——十六大与法学理论创新》，《中国法学》2003年第2期，第5页。
[26] 付子堂、张震：《新时代完善我国宪法实施监督制度的新思考》，《法学杂志》2018年第4期，第3页。
[27] 参见习近平：《加强党对全面依法治国的集中统一领导更好发挥法治固根本稳预期利长远的保障作用》，《人民日报》2018年8月25日，第1版。
[28] 中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第42页。
[29] 张文显：《法理学》（第五版），北京：高等教育出版社，2018年，第244页。
[30] 参见张文显：《法理学》（第五版），第246页。
[31] 参见张文显：《在新的历史起点上推进中国特色法学体系构建》，《中国社会科学》2019年第10期，第34页。
[32] “生态”是指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态。《现代汉语词典》（第7版），北京：商务印书馆，2016年，第1169页。
[33] “安全”是指没有危险。《现代汉语词典》（第7版），第7页。
[34] 方世南：《习近平生态文明思想的生态安全观研究》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2019年第4期，第16页。
[35] 《现代汉语词典》（第7版），第666页。
[36] 参见张震：《中国宪法的环境观及其规范表达》，《中国法学》2018年第4期，第8—9页。
[37] 现行《国家安全法》对生态安全的规定较为原则化，不仅体现在条款数量少，而且也体现为规定的内容较为原则，详见《国家安全法》第30条。
[38] 《国家安全法草案明确总体国家安全观内涵》，中国政府网，http://www-gov-cn.vpn.ruc.edu.cn/xinwen/2015-04/20/content_2849751.htm。
[39] 参见邹东升、姚靖：《党内法规“党言党语”与“法言法语”的界分与融合》，《探索》2019年第5期，第71页。
[40] 但也有观点认为党内法规体系并非我国法律规范体系的一个部分。参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7期，第87页。
[41] 事实上，党的十八大以来，党的各项改革主张和举措都转化为国家法律得到了实施和落实。参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7期，第94页。
[42] 参见王利明：《法律解释学》，北京：中国人民大学出版社，2016年，第270—271页。
[43] 参见邹东升、姚靖：《党内法规“党言党语”与“法言法语”的界分与融合》，《探索》2019年第5期，第74页。
作者简介：张震，法学博士，西南政法大学行政法学院教授；张义云，西南政法大学部门宪法研究中心助理研究员。
文章来源：《求是学刊》2020年第2期。
