余文唐：行政案件与速裁机制

    速裁机制是对那些案情简单、事实清楚、争议不大或者数额较小、影响不大以及亟待解决的案件，通过简略审理程序、缩短审判期限、简化文书制作等方式以实现简案快审、提高审案效率的一种诉讼机制。对其法律定位目前尚未获得一致认识，有认为是小额诉讼、简易程序的总称，也有认为是比小额诉讼、简易程序更为简单的一种独立程序。就目前司法实践中的做法来看，一审案件的速裁机制应该是除小额诉讼之外、又比简易程序更为简化的诉讼机制。司法实践中还将速裁机制运用于二审案件，因而它更不可能只属于基层法院才可以适用的一审终审之小额诉讼和独任审判的简易程序。目前，民事速裁在有些法院已推行十多年，刑事速裁也已于去年由全国人大常委会授权“两高”在18个城市法院展开试点工作，而唯独未见行政案件实行速裁机制。那么，在新行诉法规定行政案件简易程序之后，是否有必要和可能再来个行政案件速裁机制？要是既有必要也有可能，那么应该怎么确定适用行政速裁机制的案件范围，以及其应该如何进行案件速裁？
    一、必要性：因何主张速裁
    先来分析行政案件有无必要实行速裁，也即行政案件速裁机制的必要性问题。速裁机制是应对“诉讼爆炸”的产物，在我国首先兴起的是民事诉讼领域，是在民事案件数量迅速上升从而出现严重的人案矛盾的现实背景下应运而生的。行政案件在以往并没有达到“诉讼爆炸”的程度，反而是门庭冷落及至门可罗雀。然而立案登记制全面推行之后，行政案件的立案数激增，则是摆在法院面前的不争事实。根据最高法院公布的统计数据，自今年5月1日起全面实施立案登记制一个月之内，全国法院共登记立案1132714件，同比增长29%。其中行政案件同比增幅最大，登记立案29924件，同比（9326件）增长221%，环比（16217件）增长84.5%。特别是天津法院同比增长752.40%，山西法院同比增长480.85%，上海法院同比增长475.86%，浙江法院同比增长296.80%。相信这种案件激增的状况将会在相当一各时期内难以回落，尤其是随着城镇化的深入推进和人民群众法治意识不断提高的情势之下。虽然可以说由于种种原因，行政案件原来的基数较低，激增之后的案件数量与民事案件相比其绝对数仍然不是很多；但是我们所配备的行政法官数量同样远远少于民事法官，人案失衡问题一样是相当突出的。因此，行政诉讼也就与民事诉讼一样，除了通过诉前调解予以“诉非分流”，也很有必要进行繁简分流、试行“简案速裁”。
    然而，新行诉法改变过去行政诉讼一律适用普通程序的规定，增设了简易程序一节。如此，可不可以说修改后的行诉法刚刚增加了行政诉讼简易程序，没有在行政诉讼中试行速裁机制的必要？对此，本文认为速裁机制的是否必要，主要取决于人案矛盾的突出程度，而不是有没有规定简易程序或简易程序规定多久。如果简易程序仍未能解决“诉讼爆炸”的人案矛盾，就有必要探索更为简化快速的速裁机制。迟来的正义不是正义的谚语虽说过了头，但纠纷的解决不等人，必须尽快加以化解。否则，矛盾有可能激化，小矛盾会演变成大纠纷。这就不利于社会的稳定和谐，也难以做到习主席提出的让人广大人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。民诉法早就规定了简易程序，后来还规定了小额诉讼，然而速裁机制的推行仍然是方兴未艾；新刑诉法也有简易程序的规定，而且也只是刚刚规定不久，就开始试行刑事速裁。要是以法律中已经规定简易程序或者简易程序刚刚规定不久为由，来反对试行速裁机制，那就很难说明为什么民事诉讼和刑事诉讼有必要探索实行速裁机制，而唯独行政诉讼没有必要？民事速裁机制和刑事速裁机制可以在既有的简易程序之外试行速裁机制的必要，举轻而明重，行政诉讼案件激增程度远远大于刑、民案件，也就更有必要在既有的简易程序基础上试行速裁机制了。
    二、可行性：据何试行速裁
    做任何一件事都必须考虑需要与可能，行政案件速裁机制的试行也不能例外。行政案件速裁机制推行的可行性，可以从两个方面来考虑：一是现实条件有否可能；二是法律政策是否允许。从现实条件来看，已有十多年的民事速裁所积累的经验和正在试行的刑事速裁试点工作可供参照，还有域外关于普通程序“速裁审”、简易程序“速裁审”等经验可供借鉴。关键的是第二个方面即“允许性”问题。新行诉法第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，……本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”虽然这里只讲到法律的适用，但从中可以看出民事诉讼与民事诉讼在该法条所列举的事项方面的共性。最高法院“二五”、“三五”改革纲要都提出关于探索民事诉讼程序的简化形式，在民事简易程序基础上建立速裁程序制度的要求。基于行政诉讼与民事诉讼的前述共性，在行政审判人案严重失衡的情势之下，参照最高法院关于民事速裁的规定可以说也是有一定的法律依据的。至于行政二审案件的速裁，可以基于新行诉法第八十六条关于可以不开庭审理（径行裁判）的规定，以当然解释而推导出来。即对于事实清楚的行政二审案件可以实行径行裁判，而速裁比径行裁判给当事人更多的诉讼权利，当然可以通过速裁予以审理。
    最不好理顺的是速裁机制为司法实践中推行的审案机制或方式，而不是法律上所规定的程序，因此它应该算是司法上的一种改革。那么这种改革是否符合十八大四中决定关于改革与立法相衔接的要求呢？十八大四中决定要求：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”从这一要求可以看出，“重大改革”必须于法有据，需要先行先试的要按照法定程序作出授权；而一般改革则并无如此要求，可由实践去探索。这就需要判断行政案件速裁是“重大改革”还是“一般改革”。如果认为它属于“重大改革”，那么建议最高法院参照刑事速裁的的授权做法，尽早提请全国人大常委会予以授权试点工作。但依本文看来，行政案件速裁只是基于行诉法规定的一审简易程序、二审径行裁判的基础上探索的一种司法机制，而不是在行诉法规定的法定程序之外新创一种程序；而且已有民事和刑事速裁的探索试点为先，应该只算做一般性的改革。若是，则实践中可以大胆探索，参照民、刑速裁的做法，积极试行行政案件速裁机制，以解行政案件数量飙升的燃眉之急。
    三、限定性：就何予以速裁
    采用速裁方式的行政案件是有一定范围的，而不是所有的行政案件都可以进入速裁轨道。一般而言，可以予以速裁的是案情简单、事实清楚、法律关系明确、争议不大、影响较少的行政案件。一审速裁既然是在简易程序的基础上进一步简化，那么只要是可以适用简易程序的案件均可予以速裁，包括当事人各方同意适用简易程序的本不属于简单案件的其他第一审行政案件。而且，与民诉法和刑诉法将简易程序的适用限定于基层法院的规定不同，新行诉法第八十二条并无此类限制。易言之，行政诉讼一审速裁机制除了适用于基层法院，还可以适用于基层法院之外的上级法院的第一审行政案件。而二审速裁既然是由径行裁判程序改造而来，那么只要属于可以适用径行裁判即可以不开庭审理的行政案件均可予以速裁。有疑问的是，除了可以适用径行裁判的行政案件外，二审速裁可不可以适用于当事人各方同意适用适用速裁机制的其他二审行政案件？这从法律规定上看虽无直接的依据，却有着当事人程序选择权或程序处分权的法理根据。因而作为一种司法机制的探索，在实践中予以试行还是有其积极意义的。当然，这种选择也应有一定的限制，即案件本身也适合速裁而不至于因疑难复杂或难以送达的原因导致速裁失败，因此还需要法院的审查许可才行。
    具体地说，一审行政案件适用速裁机制的主要包括新行诉法第八十二条规定的可以适用简易程序的几种情形：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及款额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的；（四）当事人各方同意适用简易程序的其他案件。当然，根据该法条第三款的规定，发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序，因而也不能适用速裁机制予以速裁。而二审行政案件原则上只要属于新行诉法第八十六条规定的没有提出新的事实、证据或者理由，可以不开庭审理的，以及当事人各方同意适用速裁机制进行速裁并经法院许可的行政二审案件，都可以适用速裁机制予以速裁。至于可以不开庭审理的案件范围，则可以参照民诉法新司解第三百三十三条规定予以确定：一是不服不予受理、管辖权异议和驳回起诉裁定的；二是当事人提出的上诉请求明显不能成立的；三是原判决、裁定认定事实清楚，但适用法律错误的；四是原判决严重违反法定程序，需要发回重审的。在笔者看来，还可以加上一项，就是一审适用速裁或简易程序的上诉案件一般也应以速裁机制予以速裁。此外，二审案件也应有排除适用速裁的情形，比如涉外案件，重大、疑难、复杂案件，当事人下落不明以及其他不能做到快速审理的案件。
    四、操作性：如何进行速裁
    行政案件速裁机制的适用在实务操作上主要涉及送达方式、审判组织、庭审环节、文书制作和裁判期限等方面。这在一审案件速裁与二审案件速裁、程序性案件速裁与实体性案件速裁上是有所差别的。一审案件速裁由于是可以适用简易程序的案件，包括简单案件和当事人各方同意适用简易程序的其他案件，文书送达可按照简易程序的简化方式。在审判组织方面一律为审判员一人独任，而不论是简单案件还是当事人各方同意适用速裁机制的案件。如上所述，新行诉法对行政案件简易程序的适用不限于基层法院及其派出法庭，因而中级乃至其他上级法院的行政案件速裁仍可独任审判，这类案件主要属于各方当事人同意适用速裁机制的、依法本应适用普通程序的非简单案件。需要指出的是，所谓各方当事人同意，一是包括各方当事人的合意选择和经法官征求意见后的各方同意；二是各方当事人同意可以采用分项而一次性告知和征求，一般可以采用案件速裁征求意见书。意见书宜用表格式，以使其一目了然。二审案件速裁与一审案件速裁有其特别之处。最为重要的是，二审案件在审判组织方面，应当按照新行诉法第八十六条的规定一律适用合议制，而不能像一审速裁那样实行独任审判。此外，当事人各方同意二审速裁的须经法院审查许可。
    速裁机制之所以能够大幅度提高裁判效率、降低诉讼成本，除了送达方式、文书制作等的简化外，期限缩短和庭审简化是非常关键的。期限缩短主要是答辩期限、举证期限、开庭通知、审判期限等的缩短。在一审案件速裁，适用简易程序的相关规定答辩期限、举证期限、开庭通知不存在问题，法院可以当即审理或者另定日期审理。而二审案件速裁，根据行诉法第一百六十六条、第一百六十七条的规定，答辩举证由原审法院办理，开庭通知等也可通过各方当事人的合意来解决。至于庭审环节的简化或省略，则应当视当事人上诉争议的内容来确定。比如，原审认定事实清楚，上诉人对此没有争议，则可省略庭审调查阶段；上诉人对原审适用法律没有意见，可以省略庭审辩论阶段。而对于明显可以驳回起诉或发回重审的案件以及其他程序性案件的速裁，则庭审调查、法庭辩论均可省略，但须保留法庭调查开始的当事人陈述意见阶段和征询各方最后意见阶段。至于速裁审限问题，各地在民事、刑事速裁上的做法，有的要求最长不超过一个月，也有要求最长不超过半个月，还有的则实行一天内即审即结。本文认为，速裁的时间肯定要比简易程序的要短得多，否则就没有速裁的优势与必要。前述三种期限，以折中的即最长不超过半个月更为合适些。
    （作者单位：福建省莆田市中级人民法院）