王锴 杨福忠：论信访救济的补充性

    信访兼具监督与救济的双重功能，据此，我们把信访分为救济型信访与监督型信访两个类型。[1]从实际发生的信访案件来看，救济型信访在数量上占绝对优势。[2][故这里，我们主要讨论作为一种救济制度[3]的信访，尤其是作为一种行政救济制度[4]的信访。
    一、信访救济补充性的来源
    当前“信访潮”引发的一个主要问题就是，信访作为主要的救济渠道以后会“挤占”其他救济手段的使用。最明显的对比就是，每年的行政纠纷信访有400-600万件，而行政诉讼只有不到10万件，[5]如此悬殊势必会导致其他救济制度被“闲置”。鉴于此，一些学者提出要从信访与其他行政救济制度的关系中为其进行重新定位，将信访作为其他行政救济制度的补充。[6]我们认为确立信访救济的补充性是具有法律依据和理论基础的。[7]
    首先，信访救济的补充性在《信访条例》的多个条文中都有所体现，比如条例第14条第2款规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出；条例第21条第1款第1项规定：县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
    其次，信访救济的补充性是公法上的补充性原则在信访领域的具体表现。公法上的补充性原则最早源自天主教的社会理论。教皇Pius十一世于1931年所发的通谕中指出，任何社会活动依其概念与本质都是具补充性的，其应支援社会的成员，而非加以打击或吞没。[8]这个时期的补充性原则主要用来作为个人与团体之间的权限分配原则。后来，补充性原则进入行政法学领域，被用来说明国家与社会之间的关系。德国学者福斯多夫在1959年《服务行政的法律问题》中提出了辅助性理论，即生存照顾是当社会不能凭己力维持稳定时国家才扮演的一种国家补充功能。[9]其后，补充性原则又进入到宪法学领域，被运用到宪法法院与普通法院的权限分配中，亦即宪法诉愿的补充性。所谓宪法诉愿的补充性，也称为穷尽一切法律救济的原则，是指如果诉愿人诉称公权力措施损害了其基本权利并启动了针对公权力措施的法律途径的话，其针对行政行为可以提起的是行政复议和行政诉讼，针对判决可以提出上诉和复审申请，只有在用尽了该法律途径之后，宪法诉愿才是合法的。[10]宪法诉愿的补充性是为了避免宪法诉愿取代或者在其他可能被许可的法律手段之外成为一种同时可被选择的法律手段，宪法诉愿并非一种超级法律上诉审。[11]
    信访的补充性与宪法诉愿的补充性具有类似性，因为两者都是一种救济公民权利的手段，都需要协调自身与其他法律救济手段之间的关系。但是，信访的补充性与宪法诉愿的补充性的不同之处在于，宪法诉愿是在公民有其他救济手段可以选择，并且已经用尽了其他救济手段之后仍然不服的情况下提起的，而根据我国《信访条例》第21条第1款第1项，信访是在公民无法寻求其他救济手段的情况下提起的。所以，信访的补充性，依笔者的看法，就是要严格执行《信访条例》第14条第2款和第21条第1款第1项的规定，对于公民已经选择其他救济途径或者虽然没有提起但应当选择其他救济途径的争议，信访工作机构不予受理。反之，对那些公民无法通过其他救济途径得以解决的争议，信访应为公民提供最终的救济。[12]
    二、信访救济补充性的内容
    信访救济的补充性要解决的问题是，信访到底是对哪些行政救济制度的补充？根据学者们的总结，我国的行政救济制度包括申诉、控告、信访、行政复议、行政诉讼和行政赔偿。[13]有学者还列入了行政补偿和行政调解，[14]还有学者列入了仲裁。[15]但是，观察这些行政救济制度，我们可以发现，无论是申诉、控告还是行政补偿和行政调解，在我国都缺乏专门的、具体的程序法规定，因此，真正能够与信访“相提并论”的是行政复议、行政诉讼、行政赔偿和仲裁四种制度，它们规定在专门的、具体的程序法当中，故可以被称为正式的行政救济制度。
    （一）受案范围的补充性
    2005年的《信访条例》一改以往以列举的方式规定信访的受案范围，转而采取反面排除的方法，规定不能通过行政诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的争议方可进入信访。我们可以比较一下行政诉讼、行政复议、行政赔偿和仲裁的受案范围：
    行政复议
    行政诉讼
    行政赔偿
    仲裁
    法条依据
    《行政复议法》第6、8条
    《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条
    《国家赔偿法》第3、4条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第5、6条
    《公务员法》第100条
    受案范围
    受理“具体行政行为侵犯合法权益”的案件，但内部行政行为、行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理除外
    受理“对行政行为不服”的案件，但国家行为；抽象行政行为；内部行政行为；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为；公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为除外
    受理“具体行政行为和行政事实行为侵犯人身权、财产权”的案件，但法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为、国家行为、抽象行政行为除外
    受理“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生的争议”
    通过比较我们可以发现，行政领域的救济型信访主要受理：（1）内部行政行为，但行政机关对聘任制公务员所作的与履行聘任合同有关的决定除外；（2）抽象行政行为。需要注意的是，根据《行政复议法》第7条，部分抽象行政行为，比如国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定是可以通过行政复议一并审查的；（3）国家行为。除了国防、外交等行为外，很多历史遗留问题，比如历次政治运动中受到的迫害、打击，红军或者党员的政治身份认定，要求平反等政策性、政治性问题，都可归入国家行为；（4）其他不属于行政复议、行政诉讼、行政赔偿、仲裁受案范围的职务行为。上述行为中，有一些行为，虽然不属于其他救济渠道的受案范围，但也不宜采用行政领域的信访救济。比如公安机关、国家安全机关等依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，可以通过司法领域的信访进行救济；对重复处理行为、行政机关对民事纠纷做出的调解、不具有强制力的行政指导、以及其他对当事人的权利义务不产生实际影响的行为，可以通过监督型信访予以解决；对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，即使通过信访也解决不了。[16]
    （二）介入时间的补充性
    对于虽然属于行政复议、行政诉讼、行政赔偿和仲裁的受案范围，但非因当事人的原因过了申请期限，[17]当事人无法申请复议、诉讼、赔偿、仲裁的，可以进入信访。[18]这可以称为信访的介入时间的补充性。
    信访的介入时间有以下四种情况：（1）信访人未能在法律规定的期限内申请复议、诉讼、赔偿、仲裁是因不可抗力或者其他正当理由耽误的，此时申请期限自障碍消除之日起继续计算，当事人仍然可以走其他救济途径，不能申请信访；（2）信访人未能在法律规定的期限内申请复议、诉讼、赔偿、仲裁是因作出原行为的机关未告知当事人的，由于告知当事人救济的权利和期限是行政机关的义务，此时如果让当事人承担不利的后果是不公平的，故可以申请信访；（3）信访人未在法定期限内申请复议、诉讼、赔偿、仲裁，但在期限结束后发现有新证据可以证明原行为所依据的事实、证据存在重大瑕疵、违反法定程序、行政机关超越职权或滥用职权以及具体行政行为明显不当的，可以申请信访；（4）如果行政复议机关、法院、赔偿义务机关、仲裁机关能够证明当事人未能在法律规定的期限内申请复议、诉讼、赔偿、仲裁是因自身故意拖延造成的或者信访机构可以主动查明信访人存在故意拖延其他救济途径的事实的，信访机构不应受理其申请。[19]
    （三）处理方式的补充性
    处理方式的补充性有两方面的含义：（1）信访机构不能代替有权处理机关进行实体判断。这与《信访条例》对信访机构的定位有关。根据《信访条例》第21条第1款第2、3项，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。可见，信访机构起到的是“转送有权处理机关”的作用，也就是说，信访主要是“重启行政处理程序”。[20]一些学者认为这是信访“无权威性”的表现，但是我们认为，这恰恰反映了信访的补充性。试想，如果信访机构自己处理行政纠纷，这等于把信访机构变成对行政纠纷“说最后一句话”的机构，这对于仅仅作为政府下属的一个工作部门的信访机构来说是“不能承受之重”。（2）有权处理机关的处理方式更具弹性、更温和。复议、诉讼、赔偿、仲裁往往以决定、判决、裁定等方式作出，而根据《信访条例》第32条，对信访事项有权处理的行政机关的处理方式有三种：第一，请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；第二，请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；第三，请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。上述第一种和第三种处理方式虽然仍坚持其他救济的“非对即错”的“硬性作风”，但是第二种处理方式“对信访人做好解释工作”则显得冲突性较低、更人性化。这里所谓的“解释工作”就是说服、劝说，甚至可能带有调解的含义。有学者甚至指出，当前人们之所以多选择信访而不愿意行政诉讼，就是因为行政诉讼不允许调解，而信访的调解方式更容易为当事人接受。[21]
    三、信访救济补充性的意义
    确立信访救济的补充性，可以有效缓解“信访潮”。据不完全统计，各级信访机构每年接受约1000万件信访。[22]“信访潮”一方面给信访机构带来了巨大的工作压力，另一方面也导致了信访的低效率。因此，必须对信访的“案件”进行分流。笔者认为，这必须从挖掘信访本身的制度资源入手进行改革。也就是说，建立在法律文本和立法者原意基础上的改革成本将是最小的。在我们看来，那些无论是主张废除信访还是主张移植国外的制度（比如日本的苦情处理制度、欧洲的监察专员制度）来改造我国信访的做法，都将因既缺乏法律文本的支持又缺少文化传统而不具有可行性。
    确立信访救济的补充性，可以使各种救济制度各得其所、各尽所能。当前“信访潮”形成的一个主要表现就是信访的“大包大揽”，一些本来可以通过其他救济渠道的争议都挤到信访的“独木桥”上，[23]从而模糊了信访本身的功能定位，也加剧了信访与其他救济手段之间的紧张关系，以至于有学者发出了“信访消解了国家司法机关的权威、动摇了现代国家治理的基础”的“危言”。[24]通过确立信访的补充性，使信访不干扰其他救济制度的正常运行，尤其是对于已经进入其他救济渠道的争议，信访不能充当“超级上诉审”的角色。
    确立信访救济的补充性，可以建立“无缝隙”、“无漏洞”的救济体系，切实保障公民的合法权益。因为受案范围的缘故，我国的行政救济体系还存在一些“漏洞”，使得公民往往“投诉无门”。确立信访救济的补充性，可以使信访弥补其他救济手段留下的“空白”，使无法借助其他救济手段得到解决的争议通过信访获得救济的机会，从而更加全面地保护公民的合法权益。
    参考文献：
    [1]救济型信访与监督型信访的区别在于，前者必须是为了维护自己的利益提起，后者则是为了维护公共利益提起。所以，救济型信访需要信访人证明自己的利益受到了被信访人行为的侵害。
    [2]在1996年之后，信访案件就逐渐集中在涉诉信访和行政纠纷信访两大类上。但不管是涉诉信访还是行政纠纷信访，信访人信访的目的都是为了保护自己的权益。参见张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？
    》，《社会学研究》2009年第3期。
    [3]关于信访成为权利救济手段的历史，详见朱最新、 朱孔武：《权利的迷思：法秩序中的信访制度》，《法商研究》2006年第2期。
    [4]虽然《信访条例》第15条规定，信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。但无论从《信访条例》第2条规定信访由有关行政机关处理，还是从《信访条例》第14条规定信访针对行政机关及其工作人员等的职务行为来看，《信访条例》主要规范的是行政领域的信访，而立法领域的信访、司法领域的信访仅是参照该法适用而已。
    [5]张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？》，《社会学研究》2009年第3期。
    [6]参见应松年：《构建行政纠纷解决制度体系》，《国家行政学院学报》2007年第3期；应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。
    [7]童之伟教授也提出将信访定位为我国的辅助政制，认为从功能上看，信访体制只能补核心政制（以人民代表大会制度为核心的国家权力的分工——笔者注）之遗缺，或作为核心政制运行的润滑剂发挥效用，不能与之分庭抗礼。参见童之伟：《信访体制与中国宪法》，《现代法学》2011年第1期。
    [8]《黄宗乐教授六秩祝贺文集》（公法学篇﹒一），学林文化事业有限公司2002年版，第223页。
    [9]陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第85页。
    [10]【德】克劳斯﹒施莱希、斯特凡﹒科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第241-242页。
    [11]刘孔中、李建良主编：《宪法解释之理论与实务》（一），中央研究院中山人文社会科学研究所1998年版，第220页。
    [12]信访的“最终性”意味着信访机构的行为不能成为再次信访或者进行复议、诉讼、赔偿、仲裁的对象，否则就会形成一种“无限循环”的后果。对此，2005年《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府做出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》中指出，信访工作机构依据《信访条例》做出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，信访人对信访工作机构的行为或者不作为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
    [13]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第405-411页。
    [14]杨寅：《我国公法救济的体系与完善》，《北方法学》2009年第6期。
    [15]姜明安：《改革信访制度，创新我国解纷和救济机制》，《光明日报》2005年5月10日。
    [16]参见张武扬：《信访与行政复议制度的衔接》，《法治论丛》2005年第4期。
    [17]之所以强调“非因当事人的原因”是为了避免当事人故意拖延其他救济途径的期限而“强行”进入信访的现象。在德国宪法诉愿中也有类似的规定，即当诉愿人没有或错过了使用法律允许的法律手段时，法律途径并没有被用尽，他必须事先“把所有他可能做的都做了”。【德】克劳斯﹒施莱希、斯特凡﹒科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第244页。
    [18]因为此时即使信访机构不受理，告知其向有关机关提出也是毫无意义的。
    [19]上述四种情形的分类，受到了杨寅教授文章的启发。参见杨寅：《信访与行政复议衔接疑难问题解析》，《法学》2007年第6期。
    [20]德国《联邦行政程序法》第51条规定，允许当事人对于已不得请求撤销的行政处分（即我国的具体行政行为）提出程序上再度进行的申请。参见洪家殷：《论行政处分程序之再度进行——以德国1976年行政程序法第51条之规定为中心》，《政大法学评论》1992年第45期。
    [21]张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？》，《社会学研究》2009年第3期。
    [22]张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？》，《社会学研究》2009年第3期。
    [23]无独有偶，在德国，宪法诉愿也出现过诉讼爆炸的局面。宪法诉愿每年高达4000-5000件，占到联邦宪法法院受理案件的96%。如此庞大的案件数量，促使联邦宪法法院除在尽量严守补充性原则外，还屡次督促立法者修订《联邦宪法法院法》关于宪法诉愿的程序规定，比如对滥行提起宪法诉愿者，最高可处以5000马克的滥权费用。并规定宪法诉愿的预审和受理程序，联邦宪法法院可以成立预审庭，决定是否受理宪法诉愿案件，如果全体一致拒绝，无需附任何理由。据此，将近98%的宪法诉愿案件未被预审庭受理。刘孔中、李建良主编：《宪法解释之理论与实务》（一），中央研究院中山人文社会科学研究所1998年版，第212-213页。
    [24]于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》（综合版）2005年第2期。