高一飞：官员财产申报立法路线图

    近日，新疆阿勒泰地区纪律检查委员会、监察局及预防腐败办公室联合出台了《县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》(以下简称《规定》)，要求“与领导干部职权密切相关的收入都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开，以接受社会有效监督。”这一规定的出台，引发了评论家们“官员财产申报原来可以如此简单”的感慨，但是，这个规定并不是什么新东西，早在 1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合就发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，2001年6月15日，中央纪委和中央组织部联合发布了《关于省部级领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。新疆阿勒泰地区的规定是对处级以上干部收入公开的方式作了特别规定（通过廉政网及当地主流媒体及时全面公开），仅仅是对中央早已有的规定的重申，并不一定会出现特别的效果。
    在1989年的全国人民代表大会上，就有代表提出了财产申报法的立法建议，1994年的，八届全国人大常委会将财产收入申报法正式列入五年立法规划，但是，我国公务人员财产申报一直停留在党政机构文件中，而且仅仅针对处级以上干部。“财产申报法”为什么不能尽快出台？是否可以尽快出台呢？
    隐私权不是理由
    公务员财产申报制度（Properties Declaration system）,即法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督检查的法律制度。财产申报法有着“阳光法案”、“终端反腐”的美称，是预防腐败的有效途径。
    没有财产申报制度的情况下，公务员共同之处财产来源不明的情况很难查处。我国在1988年全国人大常委会通过的《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》规定了巨额财产来源不明罪，后来的1996年刑法继续规定了此罪。实践中虽然处理了一些这类犯罪，但绝大多数是因为贪污、贿赂等其他罪名立案后附带查处的。有意思的是，2005年，有媒体出现了这样一个新闻标题：“郑州首例单独以巨额财产来源不明定罪的案件”（http://www.fzgl.gov.cn/gb/info/alxc/qtaj/2005-06/26/1110243747.html，大河报2005-6-26）也就是说，作为郑州这样一个大城市，在法律规定巨额财产来源不明定罪17年后的2005年，才有了第一个“单独以巨额财产来源不明定罪的案件”，最高法院没有公布过“单独以巨额财产来源不明定罪的案件”的统计资料，但从上述情况可以看出，我国“单独以巨额财产来源不明定罪的案件”是非常少的。
    建立财产申报制度的时机是否成熟，一直是一个有争议的问题。在1989年的全国人民代表大会上，就有代表提出了立法建议，1994年的八届全国人大常委会将财产收入申报法正式列入五年立法规划，但在今年1月31日，全国人大内务司法委员会称，“目前制定这一法律的时机尚不成熟”，认为财产申报立法遭遇三大“拦路虎”：登记实名制未推行、技术手段尚不成熟、公开与隐私界限不清。（全国人大内司委称财产申报立法时机未成熟，http://news.vnet.cn/info/15/374994.html，2008年02月02日，来源:法制日报）
    在以上问题中，“公开与隐私”的界限问题并不是一个真正的问题，因为这本来就是财产申报法的主要内容，以此作为否定建立财产申报制度的理由，显然是一种循环论证。实际上，即使是对普通公民，在个人隐私与个人利益之间，世界上任何一个国家都不认为个人财产收支情况对国家是“隐私”----国家相关机关有权力了解个人的收支情况，这是征税、反恐、反洗钱、反贪污贿赂的依据。而公务人员享受了比普通公民更多的利益，需承担比普通公民还要多的义务。
    完备“身份识别”与“金融档案”制度
    公务员财产申报制度的制度性障碍是：财产申报不可能靠公务人员个人的自觉和诚实，政府必须有相应机制了解公务员个人财产中哪些是合法的、哪些是非法的。如果没有了解个人财产性质的配套制度、方法与技术，即使规定了公务人员财产申报义务，也可能是停留在纸面上的法律，因为公务人员会以各种方式“隐瞒财产的真实来源”。
    众所周知，在现代社会，官员不明财产不是都可以象在我国已经发生的案件一样从官员的家中或者办公室的某一个落搜查出来的，官员往往通过各种方式将黑钱“洗白”。而现代财产收支的渠道和方式非常复杂，除了现金、现物流动以外，还有通过金融机构进行的交易；除了一般金融交易以外，还有大量的“衍生金融交易”，如期货、期权交易等，国家主要通过反洗钱法律制度了解个人和组织的财产收支情况。
    在国际社会，反洗钱金融行动特别工作组（FATF) 是西方七国为专门研究洗钱的危害、预防洗钱并协调反洗钱国际行动而于1989年在巴黎成立的政府间国际组织，中国为组织的观察员。FATF 关于反洗钱的《40＋9项建议》是国际反洗钱领域中的重要文件。该组织建议金融交易报告义务的承担者不仅包括银行，还包括非银行的金融机构和从事金融活动的其他个人和实体。我国96年刑法和刑法修正案（六）所规定的“洗钱罪”的主体也包括了单位、个人，金融机构和非金融机构，洗钱行为的方式除了通过金融渠道的方式，也包括了任何“其他方法”。
    如何防止“掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质”的行为？2006年10月31日，我国颁布了《中华人民共和国反洗钱法》，该法要求我国境内的金融机构“建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。”这是实施财产申报制度的基础，也是国际社会了解个人财产真实情况的基本制度体系。但是，我国对于国际组织所建议的“非金融机构的金融活动”，并没有纳入《反洗钱法》的调整对象，这是立法上存在的问题。
    实施上述反洗钱法律还存在技术性障碍。首先是身份识别（实名）制度的实现有技术难度。其次，是与金融交易报告制度相关“金融档案制度”的建立相当复杂。
    对身份识别与实名制度问题，目前基本可以解决。我国可以充分利用第二代IC卡公民电子身份证号码唯一终身不变、可电脑验证和读取数据的特性，把每个公民主要是官员和经济组织的货币资产银行存贷款帐户、有价证券和实物资产等数据集中在公民或组织唯一的网络户头上，利用计算机网络进行统一记帐和管理，建立一个全国性的财产申报资料数据中心，可对申报资料进行更充分的电子化管理和监督审查。
    至于“金融档案”，其所包含的信息内容丰富、数量繁多，是金融活动全过程的真实记录，包括金融业务往来中形成的会计、统计、借贷等方面的材料。我国目前金融档案制度的情况是，虽然有中国工商银行综合档案管理系统于2002年 9月正式运行。但是总的来说，其作用仍然有限，主要表现在金融档案管理制度政出多门、各家金融机构没有一套金融档案全宗，政府难以查实某一个人或者组织金融活动的全貌。
    基于上述原因，我们还不能够通过金融档案全面掌握每一个人或者单位的在金融活动中的财产流动情况，这是财产申报制度实施难的根本障碍所在。
    财产申报法可以立即出台
    但是，我们也可以想象，即使上述制度全部建立起来，对公务人员财产收支情况的了解也只能是针对“大额交易和可疑交易”，对其他的非法收支情况（如现金消费、赠送给他人等）全部了解，是根本不可能的，还存在大量其他的洗钱途径难以一网打尽。财产的流动、个人的收支情况是纷繁复杂的，事实上，在任何社会、任何国家，政府除了尽力而为以外，要掌握每一个人的所有收支情况根本不可能。上述三大制度之外，任何一个国家都还需要通过建立举报制度和其他民主制度，以其他监督形式了解公务人员的财产收支情况，为打击公务人员贪污贿赂、巨额财产来源不明、洗钱等违法犯罪活动提供证据。
    因此，配套制度不健全、技术手段尚不成熟，在实践中确实会导致财产申报制度具体操作时执行不力、对违背这些规定的追究不严格等问题。但是，这不能成为财产申报制度迟迟不出台的理由，“技术手段”的成熟永远都是相对的，打击钱权交易在任何社会都不可能达到“疏而不漏”的理想状态。所以，我们不需等待制度都健全了、技术都成熟了才出台《公务人员财产申报法》。
    240多年前，瑞典公民可随时查看各级官员的纳税清单，1883年，英国议会通过《净化选举防止腐败法》，这是世界上第一部有关财产申报的法律，在那个时候甚至于没有电脑，更不用说现代身份识别制度和交易档案制度，以配套制度不健全和技术不够发达作为不能实行财产申报制度的理由，未免太牵强。
    最重要的是，出台财产申报制度不会很多其他法律出台后可能产生的负面效应。在很多法律制度中，存在相互冲突的价值，匆忙出台一个法律制度可能对其他迫切需要实现的价值形成障碍。如在言论自由的重要性没有底线保障的情况下匆忙出台新闻法，可能会导致以规范新闻媒体行为的名义而将新闻法变成一部主要为限制新闻自由的法，等等。但是，在公务员财产申报制度的问题上，我看不出来到底会存在什么样的负面效应。曾有反腐专家王明高认为“实施财产申报制应慎之又慎，不然有可能引发社会、经济等方面的风险”，（官员财产申报制度入《公务员法》之辩，http://www.hyczh.gov.cn/content.aspx?contentid=886&columnid=899，来源，中国经营报。）难以想象的是：这个风险到底是什么？
    如果说有风险的话，我认为至多是执法不严、导致法律威信受到损害，导致被发现的贪官们认为“法律面前不平等”，“还有更大的贪官没被抓”而觉得委屈。但是，在这个问题上，我相信人民的要求是：打击腐败，少比无好、多一种途径比少一种途径好。从整体上来说，只会提高整个中国法律的威信和人民对法律的信心。
    新疆阿勒泰地区的《规定》和中央已经出台的针对处级以上干部的财产申报规范，都是党政机关的内部规范，而不是正式的立法。针对的对象非常有限，规定的具体机制也很不健全。通过立法立即实行、逐步完善公务人员财产申报制度，不需要再等待了。因此，要建立健全规范的公务员财产申报制度，首要任务是由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，以解决现行规定地位不明、效力不高的问题。在《公务员财产申报法》的具体内容中，应当借鉴其他国家的经验，对财产申报的主体范围、申报的财产范围和种类，财产申报的受理机构以及对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚等等都应做出细致而明确的规定。
    2008-6-16.重庆烈士墓。