陈云良：要解决公共服务不够、不均的问题，更要防止公共服务过度、过奢

    上月出台的《湖南省政府服务规定（征求意见稿）》是我国首部把政府服务固定为法律义务的省级政府规章，给政府服务制定了标准，是湖南打造法治政府的又一重大制度创新。专家认为，建设服务型政府，既要解决公共服务不够、不均的问题，更要防止公共服务过度、过奢的问题。
    如果小区突然停电或停水，你想拨打相关部门的电话，可不记得号码，怎么办？
    别急，你可拨打122——这将是《湖南省政府服务规定》于明年4月17日实施后的场景。
    依照8月21日出台的《湖南省政府服务规定（征求意见稿）》，122将不仅是车祸报警电话，而是“社会求助服务台”，你遇到任何需要求助的情况，都可打这个电话。且政府部门、水电气等公共企业事业单位的社会求助服务分台与之24小时对接。122还将与119、110整合资源。
    《湖南省政府服务规定（征求意见稿）》是我国首部把政府服务固定为法律义务的省级政府规章，对政府要提供哪些服务，如何服务，都作了具体规定，相当于为政府服务制定了标准。专家认为，这将是湖南打造法治政府的又一重大制度创新。
    “不求全面，关键要管用”
    4月16日，中南大学科教大楼一会议室，圆桌两旁，坐了近十位省内法学、公共管理等领域的专家，全是院长、教授级别。
    时任省长、现任省委书记的周强带领20多个厅局负责人，在这里主持召开《湖南省政府服务规定》起草座谈会。
    课题组成员杨清望回忆，省法制办为周强提供了一份发言稿，但他几乎全程脱稿，对湖南法制建设、《政府服务规定》指导思想、基本原则娓娓道来，特别强调“不求全面，也不求系统，关键要管用”。
    说到激动处，周强敲着桌子：“当官不为民做主，不符合现代法治理念、现代民主理念。我们是人民的仆人，要把人民侍候好。”
    其实，我省制定《湖南省政府服务规定》的思路，源于一份投标申请书。
    去年，中南大学搞了一个“服务型政府法制化研究”课题，领衔的专家为最高人民法院副院长江必新、中南大学法学院博导陈云良。专家团队中有国务院法制办、湖南省法制办的人员。
    6万多字的材料，阐述了这样的观点：在中国建设“服务型政府”，是改革开放逐步深入的必然选择。但它也可能带来问题，比如权力膨胀、资源配置欠公平、行政成本增加等。而法制，是克服这些弊端的利器。
    去年12月14日，陈云良进京和江必新参加中宣部组织的答辩，参与“国家社科基金重大项目”投标，但遗憾的是，最终折戟而归。
    基于湖南对法制建设的重视，陈云良在设计课题时一并提出，以湖南为试点，制定《湖南省公共服务条例》。
    课题取得入围答辩资格后，中南大学法学院院长蒋建湘接到省法制办主任许显辉的电话：周强要求尽快启动课题研究，做好立法论证。
    4个月后，《关于湖南省服务型政府法制化建设的初步建议》起草完毕，周强再次批示，由省法制办和中南大学法学院共同完成立法研究，争取年内出台。陈云良说，短短11天内，两家单位进行了3次研讨。
    4月9日，《湖南省政府服务规定》立法起草研究小组成立。周强任顾问，中南大学常务副校长黄健柏教授和江必新任组长。
    8月21日，省委九所会议中心，在第二届“法治政府•南岳论坛”上，《湖南省政府服务规定（征求意见稿）》（以下简称《服务规定[征求意见稿]》）首度亮相，让会场讨论的热度不亚于室外38℃高温。
    论坛第一阶段主持人江必新“铁面无私”，每个主题发言被严格控制在10分钟内，每个自由发言人只有1分钟时间，无论是省部级官员，还是博导，经常发生抢话筒的情况，大家争相对《规定》发言，短短一天半的会期，发言讨论人次竟有80多次，“我等了整整两个小时，才抢到一次发言的机会！”陈云良说。
    专家提出很多修改意见，一致肯定制定该规定的意义。这时，参与起草的省法制办副主任张建华才松了一口气。
    “解决政府做什么的问题”
    湖南邵东，近日因一则“包夜”新闻成为媒体关注的热点。2个月前，邵东县城的夜间治安巡逻事务，外包给一家保安公司，坊间称之为“包夜”服务。由于治安事务的敏感性，此事引起很大争议。
    争议归争议，“包夜”两个月来，县城夜间发案率下降25%。通过政府服务外包、提供更高效服务的形式，将来在我省会越来越多。《服务规定（征求意见稿）》明确，可通过政府购买、服务外包等方式，组织社会力量提供公共服务。
    省法制办的起草说明这样概括：2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》解决了“怎样做”的问题，《服务规定》是要解决“做什么”的问题。
    在蒋建湘看来，已实施的《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范行政裁量权办法》是从限制政府权力的角度来间接体现“为人民服务”的理念，《服务规定》则是直接规定政府的服务职能，直接彰显“为人民服务”的理念。
    《服务规定》要解决的最核心问题，是如何界定政府服务的范围。学界的陈云良、官方的张建华都认为，这是起草工作首先遇到的难题。
    陈云良研究经济法出身，他办公桌上的书籍，却已集体跨界到公共行政领域。随手抽出一本，书名叫《政府职能的梳理与重构》。
    如何划分基本公共服务与非基本公共服务？这位学者打了个比方，有人得了重病须治疗，否则会有生命危险——医疗救助是基本公共服务；长沙市政府斥资7亿元打造橘子洲公园，免费向市民开放——这并非市民生活所必需，体现的是小康水平，因而公园休闲是非基本公共服务。基本公共服务范畴内的，社会成员都有权无偿或廉价享用。
    按照这种逻辑，就业、社保、住房、教育……开门N件事，都是公共服务要解决的。政府就是一个公共服务组织。
    在省法制办小会议室里，立法小组 “纠结”最久的问题，是政府服务仅指公共服务，会不会范围太窄？专家说，《规定》从《公共服务规定》改成《政府服务规定》，是周强力主的。变的不仅是一个词，后者把政府职能囊括得更全面。
    十几位专家最终达成共识，把经济调节、市场监管和社会管理写进《服务规定（征求意见稿）》第2条：政府服务包括“公共服务”和“管理服务”两类。张建华说，服务型政府不排斥政府管理行为。
    《服务规定（征求意见稿）》分为总则、政府服务主体、政府服务内容与措施、政府服务平台、政府服务公开、政府服务保障、监督管理等八章206条。
    政府公共服务内容包括社会保障类（包括就业、社保等）、社会事业类（包括教育、医疗等）、公共事业类（包括水、电、气、交通等）及其他类。
    或由第三方评估政府绩效
    2004年，陈云良曾在日本神户大学作访问研究。零距离感受日本的公共服务后，在大阪一座人行天桥上，眺望濑户内海，他忽然感伤得流泪，“终于明白当年湖南新化人陈天华为什么在日本蹈海自杀，两国差距太大了！”“日本人对弱者的权利保护得无微不至，每间公厕都有残疾人专用位。”“神户到大阪有四条铁路，四家公司在运营，服务员像鸡啄米一样向乘客鞠躬。而我们的火车站，随时担心上当受骗，没有安全感。”陈云良说，“我们的经济总量马上要超过日本了，可是我们的公共服务水平不知道还差多远！”
    以日本为代表，从上世纪80年代起，许多发达国家把国企卖给私人经营。竞争机制引入公共领域，政府获得巨额财政收入的同时，企业生产效率、服务质量也得到提升。其监管模式中，各种委员会是立法、司法、政府之外的“第四部门”。委员会有权裁判市政公用事业中的权益争议问题。
    但在中国，政府既是政策制定者，又是具体业务的经营者。政府拥有并直接经营具有政府服务性质的公共事业（城市供水、供电、地铁）或产业（如邮政、电信、广播、电视、铁路、航空）。“裁判员”和“运动员”兼任，垄断、价格限制与进入控制，决定了服务质量的低下。但我国又不能简单照搬西方的民营化运动，我们的法治、监管还不成熟。
    中南大学的课题组提出，设立独立的外部专业委员会监管政府服务。成员包括独立专家（在委员会中占主导地位）、民间代表。
    陈云良最担心的是加强政府公共服务职能可能导致权力膨胀，就像听证会变成“涨价会”一样，“第三方绩效评估制度或许是更具实效性的选择。”《服务规定（征求意见稿）》第182条规定：“县级以上人民政府及其工作部门，可以委托高等院校、科研机构、中介组织等开展绩效评估……（以上单位）也可独立开展对行政机关的绩效评估”。
    在中南大学，服务型政府绩效评估中心或将成立。学者们构想，以教育、医疗、养老保险、最低生活保障、社会救助、就业、环境、公用事业等为核心评估指标，采取由省监察厅监管，社会中介机构评估的二元机制，保障绩效评估的公正性和制约力。
    一场争论引出服务“冷热不均”问题
    陈云良关于“尽快建立公共服务评价指标体系，引入第三方评估”的想法越来越强烈，起因是在南岳论坛上，他和中国政法大学的何兵教授发生了激烈争论。
    在8月21日上午的大会发言中，陈云良用橘子洲公园的例子说明什么是小康水平的公共服务，并说该公园是湖南公共服务的一张名片，请外地代表抽空去看看。
    何兵真的利用午休时间逛了长沙的橘子洲。
    没想到，在下午的主题发言中，何兵向陈云良“发难”了。何兵激烈抨击一些地方公共服务过度的现象，也点了橘子洲头的名，“中午去看了橘子洲头，我很失望，马路修得太宽了。”
    何兵这么不给“面子”，陈云良很意外。主持人话音未落，陈云良即举手抢到发言机会：“暑假我到烟台参加中国经济法博士论坛，看到烟台的马路竟修到了双向10车道，很吃惊。这个城市的人口、车辆并不十分稠密，马路修10车道，完全是公共服务过度、过奢。但没想到何兵教授认为橘子洲头的马路也宽了。橘子洲头的马路只有两车道宽，而且利用率很高，每天去休闲健身的市民很多，不存在公共服务过度的问题。”
    接着，他话锋一转：“说到这里，大家以为我要和何兵教授争论，其实这里涉及到一个非常重要的问题，就是公共服务的标准问题，什么水平的服务才是适度？哪些服务又是过度？如何评价？谁来评价？”他打比方， “像长沙这类中等城市，马路修双向6车道为基本公共服务，双向8车道为小康水平，双向10车道就过度了，这就是公共服务标准。”
    建设服务型政府，既要解决公共服务不够、不均的问题，更要防止公共服务过度、过奢的问题。目前，一些中小城市竞相修建10车道、12车道，政府大楼追求豪华漂亮，争相上马高速公路，无不证实陈云良的这一担忧。如何防止公共服务过度现象？陈云良认为，应尽快建立公共服务评价指标体系，引入第三方评估。
    《潇湘晨报》2010年9月20日A23、24版 记者 张莹