王仰文：限量下放模式下地方立法权平稳承接研究
王仰文摘要: 立法权的配置是关乎立国之本的大问题。2015年新修改的《立法法》，是以“普惠制”和“限量下放”的模式对立法权配置作出的重大调整。这一变革的显著特征浓缩着中央与地方上下互动的分权博弈和国家治理现代化的探索愿景。有关地方对限量放权模式的有效承接，可谓风险与挑战并存，而且在权力运行、立法质量、审批压力和司法适用等几个方面的困难还可能会逐步积聚。对此，必须未雨绸缪，积极予以防范与化解。应对地方立法权平稳承接的新常态，应当着力从树立改革系统思维、强化权力监督机制、充实地方立法力量和提升人大审批功能等方面慎重思量，稳步推进。
关键词: 地方立法权 限量放权 立法权承接 制度变革
时代场景在变，人民期待在变。以人为本、科学发展，依法治国不仅被赋予新的含义，也拥有了更高的要求。在逐步推进的依法治国实践中，许多地方都取得了有益的经验和可喜的成效。但是，也普遍积聚了许多潜在的矛盾和待解的难题。其中，地方治理的特色经验和局部成果，需要地方立法予以固化和保障；遇到的新情况和新问题，也亟需地方立法来规范和引领。实践一再证明的是，依法治国的地方化努力只有通过因地制宜的地方立法，才能更好地解决区域经济社会发展中的突出问题,促使区域政治、经济和社会改革和法治建设的同步推进，不断开创建设法治中国的新局面。[1]2015年3月，《立法法》的应时修改赋予设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面事项的地方性法规制定权，使得拥有地方性法规制定权的城市由此扩充到全国282个“设区的市”。《立法法》的这一历史性的修改，对于进一步拓展人大工作空间、推进依法治市、促进改革发展稳定，具有重大现实意义。认真思考、积极准备和适时启动地方立法，并努力使地方立法更好地服务区域经济社会发展大局，已是摆在省市两级人大常委会面前的重要课题。
一、地方立法权限量下放模式的推进背景
在当代中国，地方立法权限量下放的模式之所以得以成功推进，直接源于党的十八届三中和四中全会的持续推动。党的十八届三中全会提出，要“逐步增加有地方立法权的‘较大的市’数量”，十八届四中全会则进一步提出，要“依法赋予设区的市地方立法权”。新修订的《立法法》则在相当程度上直接回应了党的十八届三中、四中全会的重大决策，也满足了地方法治建设过程中的现实需求。然而，在深层意义上，这次《立法法》的深度变革，不仅是中央和地方治理分工调整的现实需要，也是推进地方治理现代化的客观必然。
首先，地方立法权限量下放基于区域治理格局复杂样态的历史性反思。环顾世界，在现代国家的治理体系和治理结构中，中央与地方立法权力的分配与调整都是无法回避的问题之一。而且，几乎所有现代民主法治国家都是以保障人权、限制国家权力和实现地方自治为其主要特征或者基本标志。[2]“不论单一制还是联邦制，绝大多数国家的地方政权都有一定的立法权。”[3]中国作为一个统一的多民族国家，幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，即使在同一个省份的不同区域，经济社会的发展水平也会有较大的差异。这决定了中国必须塑造统一多层的立法体制，合理配置中央与地方的立法权力。[4]不过，几十年来，中央与地方立法权力的配置构造始终差强人意。从建国初期到《立法法》修订之前，设区的市的地方立法权一直收放无度，历经反复。[5]尤其是改革开放以后，复杂多样的区域发展诉求与高度集权的治理模式之间的对立与冲突，使得地方立法权的收放纠结充斥着整个历史进程。历史的交错与冲突的缱绻昭示着：“‘分权’不仅是现实的呼唤，也是历史的必然。”[6]尽管，从《立法法》实施以来，社会各界有关地方立法权的收放之争以及限量放权的利弊讨论，从来没有停止过。但是，地方立法权限量下放的战略思维和决策部署，作为这一旷日持久争议的阶段性总结与探索，依然凝聚着社会各界对区域多样治理格局复杂样态的历史性反思，它不仅意味着我国政府对中央与地方分权的认识深化和权威确认，也承载着几代中国人起起落落的失望与梦想。
其次，地方立法权限量下放以普惠制形式回应了区域治理的正当诉求。通过《立法法》修订的方式，赋予所有设区的市以“普惠式”的地方立法权，是我国立法体制的一次重大调整，也是《立法法》实施后最具宪制意义的一项修改。[7]这次修改无论从力度还是就规模而言，都可谓是前所未有的历史性变革。这种普惠制形式的地方立法权扩容，既体现了对宪法的信仰与尊重，也客观、积极回应了区域治理的合理诉求。我国现行《宪法》第3条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”但是，完全统一的法律不易兼顾地方的特殊需求，地方主动性和积极性的真正发挥离不开立法权的实际赋予。虽然历史上，国务院曾先后于1984年、1988年、1992年和1993年分4次将19个地级市确认为“较大的市”，并赋予其地方性法规的制定权，显现出比其他地级城市更为重要和突出的法律地位。然而，这种选择性下放的地方立法权，在推进过程中，尤其是1993年国家不再增批“较大的市”之后，其放权执行效果和分配公平程度就一直备受质疑。部分东部沿海城市，无论是人口总量还是综合实力都已经远超中西部一些已经获得“较大的市”立法权的城市。但是，在这些城市，由于欠缺地方性法规的制定权，改革与法律博弈的局面反而成为常态，地方治理日益陷入“事权与治权失衡”、“红头文件满天飞”，甚至“政策朝令夕改”的治理困境，现代化治理的集体焦虑弥漫在许多城市的上空。《立法法》修订之后的“普惠式”限量放权，对孜孜不倦争取地方立法权下放的城市来说，无疑是一个充满激情的甘泉，它所带来的还有一场意义深远的法治训练。积极做好地方立法权的有效承接工作，对于发挥地方改革的首创精神，调动地方的积极性、主动性，完善地方法制体系，推动地方工作法治化，将会产生深远影响。
第三，地方立法权限量下放蕴含着我国现代化建设过程的开拓性探索。在国家治理结构的逻辑框架中，“地方立法权的分配，是体制改革与地方分权的必然结果。”[8]从地方立法的发展史来看，立法权的一再下放，从“较大的市”延伸至“所有设区的市”，是我国政治、经济、社会发展到一定阶段的必然产物。经过37年的改革开放中国，正面临着一次城乡二元结构的融合巨变，新型城镇化在逐步推进。设区的市在区域治理的政策、模式和策略上，如果继续沿用既有的治理体系和治理依据，将很难应对地方治理实践中的开放性、流动性和各类风险剧增的态势下可持续发展的严峻挑战。相反，顺势而为的地方立法权限量下放，将有效打通区域经济社会发展过程中具有重要性、紧迫性和示范性的治理瓶颈，对习惯于“红头文件”治理地方的传统模式形成有效制衡。尽管，这一放权范围仅呈现在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”三个方面，但在这三个领域的地方立法足以覆盖地方治理的大部分事务，必然会极大促进地方经济社会的和谐发展。同时，这种尝试性的限量放权，会带来央地权力结构和府际关系的变革与重构，不仅有助于从法制上引导和保障地方改革试点，检验、总结和巩固地方改革成效，也有助于通过地方立法试点把有益的区域经验上升为国家法律，把底层创新上升为顶层设计，更好地指导国家全面深化改革的顺利推进。[9]因此，将地方立法权从“较大的市”扩展到“所有设区的市”的放权尝试，不仅反映了区域治理实践的历史足迹，也见证着中国经济社会发展的探索过程，开启了地方立法进程的全新时代。
二、地方立法权平稳承接面临的风险难题
“地方立法的本质属性在于地方事务的自主管理，地方立法权应源于并服务于地方事务治理权。”[9]限量下放地方立法权，将地方立法权扩大到所有设区的地级市，不仅可以进一步合理配置中央与地方的权限，也为充分发挥人大职能，探索立法经验，降低立法成本，加强地方治理，探索解决地方改革与发展中的现实难题提供了制度保障。然而，这种普惠制的“限量放权”是一把双刃剑，做好地方平稳承接可以极大地引领和推动地方经济社会发展；承接不好，就必然会为地方经济社会发展带来负面影响。简言之，这种普惠制的“限量放权”把“设区的市”的区域治理推向了一个崭新的平台，而这个平台以后所面对的将是一个困难与希望同在，挑战与机遇并存的未来。
首先，限量下放的立法权容易被滥用。立法乃是维护社会正义的第一道防线，地方立法权作为重要的公共权力，同样存在着被滥用的可能。从经验判断，这种被滥用的可能情形主要体现在以下四个方面：
1.地方立法的受权启动标准。授权地方人大立法的启动标准，关系立法水平的基础和前提。根据《立法法》第72条的规定，设区的市获得授权并非一步到位，而是由省级人大常委会根据设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定授权的具体步骤和时间。但是，对于人口数量、地域面积等诸多确定授权的考量因素之间的合理界定与排列组合，却没有相对客观合理的评价标准和评价体系。“如果将人口数量和地域面积作为一个重要因素，那就意味着人口较少和地域面积较小的市，将直接成为立法权授权的‘替补队员’，只能在最后的一个梯队，这显然有失公平”[11]，不当授权的现象难以避免。
2.地方立法的立项论证程度。只有立好项，才能起好步。立法论证是保证立法质量和提高立法效率的重要方法，是科学确定立法项目和编制立法规划的基础。但是，从地方立法实践来看，改革开放的30多年来，飞速发展的地方立法在为地方发展保驾护航的同时，也呈现出较为明显的泛立法倾向。“事无巨细，遇事则立法，成了习惯性做法。”[12]而且，泛化的地方立法还普遍存在立项不规范、不科学的问题，受权后的激情洋溢与立法政绩化的利益驱动，使地方立法演变成为不同地区之间的“立法竞赛”，感觉立项、经验立项、长官意志立项、积极性立项、工作关系立项，甚至仅凭重要性、必要性立项的现象比较普遍[13]，造成很多地方性法规或者有名无实，或者疾风骤雨，或者半途而废，甚至成为争先创优的敲门砖和谋私扩权的“私人订制”，这种泛化的立法倾向完全偏离了立法权限量下放的改革初衷。
3.地方立法的权限范围界定。全面深化改革需要发挥地方立法的规范作用，但是新《立法法》第73条对中央和地方立法权限的界定依然不够明确。事实上，事权本来也必然是动态变化的，以至于根本就无法准确切割央地立法权限范围。但从法律适用效果看，中央必然会倾向于严格的解释口径，对地方立法权进行过多的束缚与限制。[14]从限量放权的立法规定看，设区的市获得授权也并非一步到位，并且确立了事先审批监督制度。即设区的市地方性法规的立法权限仅及于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面，且必须须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。但是，仅就地方立法权所及事项中的“等”的理解，必然多有歧义，使得立法本意中的范围限制充满了耐人寻味的解释空间。甚至，对于类似于“城乡规划与管理”的内容，就有范围不一的认识和理解。如其范围是否包括城乡道路、市政管网、医院、学校、体育设施等各方面的建设和管理就会有不同界定。如此充满想象的弹性表达，致使类似于以“城乡建设与管理”为名突破宪法和法律规定的可能性根本无法杜绝。[15]
4.地方立法的区域利益保护。立法是依法治理的制度安排，关涉利益格局的深刻调整。依据《立法法》规定，“地方性事务”属于地方立法的权限范围，地方特色是地方立法的生命所在。如果地方立法失去了地方特色，
也就失去了其存在的价值。因为，地方立法的“形式合法性并不能涵括法治的全部意义”。[16]同时，“我们必须正视一个现实，那就是‘地方性事务’的范围难以从文本上作出精确规范。”[17]因此，防止区域或局部利益保护的法制化，始终是地方立法的难点和焦点。一些地方立法在强调地方特色的同时，也夹杂着诸如限制流通、差别待遇、指定服务等割裂市场，阻碍竞争的行为。这些行地方保护之实的“小动作”在地方特色的旗号下大行其道，给本应捍卫正义与公平的地方立法镌刻下地方保护主义的烙印。
其次，限量放权后的立法质量问题。此次地方立法权城市“扩容”，主要是为了发挥地方立法的主动性和创造性，满足“设区的市”对地方立法的需求。这种限量放权的模式，尽管已经尽可能从规定立法权限和规范立法程序两方面，力图保证地方性法规不“任性”。但是，考虑到立法的复杂性和挑战性，地方立法质量依然让人心怀忧虑。
1.地方立法力量短时期难以显著改变。立法是一门充满智慧和艺术的复杂工作，具有较强的专业性和技术性。限量下放的地方立法权正常运行，必须以大批立法人才和健全立法机构为基础。按照相关安排，获得立法权的设区的市需要成立法制委员会和法制工作委员会，以保障立法工作的高效高质开展。这既是对立法权限量下放之后的一种平衡机制，也是对立法质量提升的敦促机制。但是，即使在各地初步开启限量下放地方立法权大门之时，许多地方的立法机构和立法队伍依然存在难以及时克服的困难，尤其是中西部地区还普遍存在机构设置不全、工作职能交错、人员编制短缺等问题。[18]甚至，承担法制工作任务的部门名称就五花八门。有的称为政法民族工作委员会或是政治法律工作委员会，有的称为内务司法体制工作委员会或是法制与民族侨务工作委员会，有的直接称作内务司法工作委员会，名称各异的部门的职能划分也不尽明确。设区的市立法人员编制短缺问题也颇为严重，而且不会很快得以完满解决，尽管现有人员对于地方性立法工作开展的积极性和热情高涨，但也因缺乏专门立法知识和经验而有心无力，疲于应对。
2.限量下放后的地方立法照抄上位法的现象会进一步加剧。地方性法规的特点应该是符合本地实际，具有本地特色，致力于解决地方特殊问题，其定位是对上位法的“拾遗补缺”。因此，必须注重立法的精细化，避免“大而全”的结构形式。然而，实践中地方立法在立项选择上普遍缺乏特色和新意，没有突出地方性法规的针对性、可行性，适合于区域管理与发展的创制性立法非常罕见。不少地方在起草法规时大量照搬上位法，造成不必要的资源浪费和法律数量的膨胀。究其原因，或是由于立法知识的匮乏，或是基于立法技术能力的欠缺，或是出于对地方特色立法的行为怠惰。从既往经验看，一些地方还出现了相互攀比的现象，立法大搞形式主义，大干快上、急功近利的心态非常明显。[19]结果由于地方立法需求与上位法脱节严重，不仅导致了地方性法规落后于行政的被动局面，也造成了立法的原则性和执法的具体性之间的矛盾突出，给地方政府执法带来了一定难度。在普惠式的限量放权之后，这种照抄照搬上位法的现象以及由此带来的不良后果，有可能会进一步加剧。
3.利益驱动下的地方立法越权现象会进一步增加。良法善政，良法是前提，只有良法才有善治。立法质量的逐步提升，是依法行政的重要保障。但是，“在地方立法工作中，部门利益倾向已成为制约地方立法质量的突出障碍。”[20] “有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶”的现象让立法者一直都感到非常苦恼。[21]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也严肃坦陈：“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象依然较为突出”。不难理解，由具备丰富管理经验的政府部门起草地方性法规有其合理性。但是，立法权力本身的诱惑力及其背后隐含的巨大利益，也会导致起草立法项目的主管部门把关注的重点放在涉及部门权力、利益的“核心”条款、“干货”条款上，它们往往试图以立法的形式将本部门的利益加以固定，而忽视了地方性法规的必要性、可行性。更让人不安的是，这种对部门利益的渴求也是地方立法权被强烈要求下放的基层内驱力之一。其结果就是不仅方向跑偏，解决不了原本想解决的问题，反而使得某些畸形的利益格局或权力关系被越权立法、腐败立法给合法化，某些垄断性的政策在部门利益驱动下通过立法程序变为冠冕堂皇的法规，与设想的立法宗旨和立法目的背道而驰。这一利益驱使下的隐性腐败立法，在全面推开的限量放权模式下也会有增多的空间。
4.全面铺开的限量放权会加剧地方法治碎片化。十八届四中全会公报特别强调，要注重发挥立法的引领和推动作用。所谓的引领，就是要实现立法与改革的协调衔接，做好立法先行。就立法先行而言，“形成完备的法律规范体系”既是中国特色社会主义法治体系的核心内容，也是国家治理体系和治理能力现代化的前提和基础。法治建设是一个复杂的系统工程，各子系统内容存在着不可分割、相互作用的分工合作关系。值得注意的是，“近几年‘法治地方化’、‘法治部门化’、‘法治工具化’、‘法治人治化’有所体现，国家法治的‘碎片化’正割裂着国家法治精神的命脉。”[22]这里的“碎片化”一词应当是描述当前中国法治建设过程中曾经有过或者已经显现的法治系统各要素网络链接撕裂的形象说法，包括事域的切分和地域的分割。普惠制限量放权模式在打破全国“一刀切”的立法格局，以及赋予“设区的市”更多自决自治权的同时，也可能推进以地域为中心的法治分割现象。如果地方立法过多考虑地域差异的特殊性，就很容易形成“各自为阵”的局面，导致立法上法治体系的藩镇割据、行政上的地方保护和司法上的地方依附，甚至使民众产生一种地方优于全国、本地高于外地的狭隘观念，在法律认知上只识地方法规无视国家法律，在遵纪守法上很可能就是“上有政策下有对策”，从而最终破坏统一法治的社会根基。[23]
第三，省级人大常委会的审批难题。立法质量是立法的灵魂，提高地方立法质量是地方人大立法工作永恒的课题。十八大以来，习近平总书记在一系列讲话中阐述了推进全面依法治国进程中科学立法的重要性，指出“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”在地方立法权限量下放之后，根据《立法法》的有关规定，为了维护国家体制和法制的统一，防止地方分裂，设区的市制定的地方性法规应当在报省、自治区人大常委会批准后施行。限量下放地方立法权使地方立法工作站在了新的历史起点上，给省级人大常委会带来的机遇和挑战也是前所未有的。
1.适应繁重的审批新常态是省级人大常委会面临的极大考验。应当认为，赋予设区的市立法权不仅仅是加强地方立法工作的重大举措，也是全面推动省级人大工作与时俱进的重要契机。坚持问题导向，加强省级人大常委会对设区市的地方性法规审批能力建设，是当前和今后一个时期改革、推进人大工作的重要内容。但是，地方立法权主体猛增，甚至普遍开花的形势，不仅会对一省范围内的法制统一带来新挑战，而且迅速加大省级人大常委会的审批压力。一方面，地方立法主体增多、立法主体初次立法增多、地方特色立法增多，而相关主体由于立法经验的不足、技艺不高，或者过于强调地方的特色和立法创新，导致“法律利益化，利益法律化”的问题难以避免。地方性法规突破上位法的规定的现象必然比较普遍，或扩大了处罚范围，或超出了处罚幅度，或保留了国务院已经明令废止的许可事项等，与法律、行政法规的立法宗旨、原则和精神相违背。另一方面，面对新形势、新要求，省级人大常委会的审批工作本应在新的起点“更上一层楼”。但是，面对这种激进式扩容会，省级人大常委会也恐由于工作准备不足，认识尚未完全到位，编制调剂滞后，人员配备不到位等原因，无法顺利完成地方立法合法性审查的艰巨任务，以致于在面对“地方割据”的政治风险时，却疲于应对，力不从心。
2.省级人大常委会批准设区的市地方性法规程序的权力边界模糊。上已述及，依据《立法法》规定，设区的市制定的地方性法规应当在报省级人大常委会批准后施行。而且，事实上省级人大常委会的批准程序在各地已经执行多年。但是，这种省级人大常委会批准程序的性质和权力边界依然不够清晰，无论是理论界还是实务界都有不同的认识和理解。一种观点认为，省级人大的批准监督，是实质意义上的审查监督，不仅有“批与不批”的权力，而且还有“改与不改”的权力。这种“半个立法权”的观点反映了当前不少地方的立法实际，特别是代表了相当多的立法实务部门的认识；另一种观点则认为，省级人大的批准只是“不相抵触”原则的合法性审查，而不得改变其具体内容。至于其是否符合地方立法的具体情况和实际需要，以及立法的形式是否适当、立法的技术是否规范等，原则上应当予以尊重。[24]那种以“批准权”的方式将设区的市地方性法规制定权退回到“拟定权”的“明放暗收”，并不符合《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的立法精神。[25]正如1986年时任全国人大常委会法工委主任的王汉斌在修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的说明中指出的：“建议省、自治区简化审批程序，只要不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的，原则上应尽快批准。”[26]此外，对于作为批准考量前置性要素的“不抵触”的内涵，在理论界和实践中也有不同的理解。
最后，地方性法规的司法适用遭遇难解困局。
1.限量放权的立法改革与司法权上收的趋势背道而驰。司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线。为了更好的维护社会公正，当前的司法体制改革正在挺进“深水区”。本轮司法改革最大的亮点就是敢向司法体制的“痼疾”开刀，敢碰行政化与地方化的“硬骨头”。无论是完善司法责任制，推行省以下地方法院检察院人财物统一管理，还是设立最高人民法院巡回法庭、成立跨行政区划的法院和检察院，使得改革可以突破省级层面，都意味着“司法去地方化”的努力在加大，“去地方化”的体系更加系统、更加完善。但是，在限量放权的立法改革推开之后，一些原本属于“红头文件”的规范文本，甚至与上位法律法规相悖的地方性决定，也许在政府和人大的联合作用下，经过一番乔装改扮披上了地方性法规这样的保护伞，成为人民法院行政审判必须适用的重要法律依据。更让人担心的是，诸如此类的规范文本在合法的规避人民法院的司法审查之后，会大摇大摆、堂而皇之的与民争利，甚至变本加厉，肆无忌惮。从这一角度看，地方立法权的限量下放与司法改革的去地方化之间存在着严重的逻辑悖论，不仅助长了立法权滥用，也偏离、破坏了司法改革的立场和方向。
2.省市两级地方性法规的司法适用缺乏确切的指引。如上所述，依据《立法法》规定，设区的市的地方性法规，需要报省级人大常委会批准后施行。所谓“批准”究竟是何种性质，理论界众说纷纭。[26]按照权威解释，这里的“批准”本身即暗含着上下级之间的监督审查的关系，是“上级对下级组织或个人的要求正式表示同意”的意思[28]。然而，当设区的市制定的地方性法规经省级人大常委会批准以后，其与省级地方性法规之间的效力位阶关系始终悬而未决，无论在理论学说还是规范层面都远未达成共识。[29]有学者认为，设区的市的地方性法规其效力低于省级地方性法规，前者与后者相违背的，前者无效。[30]也有学者认为，考虑到设区的市制定的地方性法规是经过省级人大常委会批准的，因此其效力应当等同于省级人大的地方性法规。[30]尽管，由于设区的市的地方性法规依据《立法法》的要求经过设区的市和省级两级人大审查后，理论上应当几乎不存在彼此冲突的可能。但是，事实更多显示的是设区市的地方性法规与省级地方性法规的冲突和抵触似乎无法避免。因为，要求设区市的地方性法规都经过省级人大常委会的审查批准，在实践中似乎也难以操作。最后出现的结果很可能形同备案，而不是审查。因此，《立法法》通过“批准制度”和“不相抵触”原则所构筑的乌托邦式的完美位阶关系，不仅无法直接回应两级法规之间的位阶效力关系，
也没有做到给人民法院的行政审判活动提供选择适用的确切指引。
三、地方立法权平稳承接机制的合理构建
毋庸置疑，赋予设区的市以地方立法权具有历史的时代必然性，也符合国家治理现代化的发展趋势。但是，依法享有地方立法权的城市若要真正发挥好地方立法的积极功能，扬长避短，实现地方良法之治，依然任重道远。必须努力构建起地方立法权的平稳承接机制，高瞻远瞩、循序渐进地逐步解决好地方立法实践中遇到的各种潜在隐忧与突出问题。
首先，实现监督制约与限量放权同步，防止越权立法。普惠式限量放权，意味着在拆除地方立法权的门槛之后，地方立法主体更加开放，由此放大地方自治的权力，调动地方治理的积极性和主动性。不过，限量放权并不是取消对地方立法主体及其行为的监管，更不是消极放任。根据权责一致的法治原理，在地方立法权普惠式限量下放的同时，授权与受权主体也会因此而承担不可推卸的责任，权力的监督和制约机制需要同步相随。
1.地方立法的立项启动标准必须尽可能细化。科学、细化的地方立法立项启动标准是实现科学立法、保障立法质量的前置性关照。修改后的《立法法》虽然将推进设区的市、自治州地方立法权的具体步骤和时间交由省级人大常委会综合考虑各方面因素予以确定。但是，对于立法的立项启动标准却并未予以明确。我们认为，省级人大常委会有必要结合地方自治水平高低进一步细化启动标准。可以在综合考虑各地的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等因素的同时，重点观察立项启动的核心要素：立法需求和立法能力。立法需求，即地方发展速度以及在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规的需求程度；立法能力。即设区的市人大是否设立了负责地方性法规统一审议的法制委员会，或者已准备设立该机构，设区的市人大常委会是否设立了负责立法工作的法制工作委员会和相关内设机构，立法队伍建设能否适应工作需要；设区的市人民政府及其相关部门是否设立了专门的法制工作机构并配备了必要的立法工作人员；是否已经组建有较好的法学研究或良好的法律实务技能的人力资源来为地方立法提供智力支持。省级人大常委会要结合设区的市的申请材料，在综合考虑立法能力、立法需求以及立法意愿等因素后，审慎作出是否确定给予其地方立法权资格的综合性评估。
2.明确界定地方立法的权限范围。“立法权限划分是立法体制的核心，也是《立法法》制定与修改中的重点和难点所在。”[32]对于本次地方立法权下放的权限范围，尽管《立法法》作出了列举式规定，但是由于立法技术的原因，地方立法权下放的权限范围依然比较宽泛，不够明确、细致。比如对于“城乡建设与管理”具体包括哪些事项以及在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项后的“等”字是“等内”还是“等外”，理论上与实务中均有不同的认识和理解。尽管，2015年9月全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上对一些模糊焦点做了解释说明，强调指出《立法法》中的“城乡建设”既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。法条中的的“城乡管理”除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项后的“等”，从立法原意讲，应该是等内，不宜再做更加宽泛的理解。[33]但是，这一学术研讨会上的个人言论更多是官方立场的学理性表达，对于法律规定的用语模糊和规范认识的分歧，应当以法律解释的方式对此进一步予以权威表述，甚至可以考虑放宽法律解释的口径，给地方探索留下充足的自治空间。
3.积极鼓励“第三方”参与立法的模式探索。“立法是对‘权力资源’和‘权利资源’进行制度化配置的过程，隐藏其后的是利益争夺的汹涌暗流。”[34]防止地方保护和部门利益法制化，一直都是地方立法的难点焦点问题。由于立法技术和管理经验的原因，现有许多地方性法规大都是由相关主管部门设计起草的，这种传统地方立法往往带有浓郁“部门立法”色彩，在言之凿凿的法规条文背后，实则汇聚着多元利益主体逐利纷争的刀光剑影。因此，很难保证地方立法是法治要求之良法。正如卢梭的感慨：“要为人类制定法律，简直是需要神明。”[35]鉴于普惠式的地方立法受制于地域范围的影响，势必与地方利益密切相连，地方局部利益的阻断与切割也攸关立法的公平公正与根本宗旨。因此，地方立法在地方人大的主导下，必须注重社会多元主体和立法资源的积极参与，积极探索推进开门立法、科学立法、民主立法的新路子。尝试委托“第三方”参与立法的模式变革，让专业“第三方”参与立法前评估、立法起草和立法后评估工作，借助“第三方”参与立法的主体中立地位和职业操守，应对传统立法实践中的“公权私用”和“部门利益法制化”的难解之题，对于破除“部门利益法制化”和“打擦边球”式的地方利益保护主义都具有重要的积极价值。
4.建立严格的地方立法责任追究制度。无责任不权利。行使地方立法权,既是设区的市人大及其常委会的权力，更是责任。遏制地方立法中的“部门利益法制化”、“冲动式立法”、“打擦边球”式的地方保护主义等不良动因的立法活动，不仅需要积极探索委托立法的新路子，更为关键的是要构建起严格的地方立法责任追究制度。从现状看，由于制度架构和操作技术的原因，“没有任何一部法律规定立法机关的立法行为要承担立法责任”[36]。盖其原因有三：一则，由于制度的相互借鉴模仿性，即使在英国和美国也都存在立法特免制度，即“立法人员对其执行职务范围内的行为不受追诉,是普通法的传统”[37]。在中国，各级立法主体不承担立法责任是历史传统,从而“使中国的立法工作成为随便怎么做、做好做坏都无所谓的一项不存在责任、不需要负责的‘最幸福’的工作。”[38]二则，地方立法往往表现为立法主体的集体行为和集体智慧，是集体选择的结果。而这种集体责任在法律上面临的问题就是法不责众。三则，地方立法的实际效果并不取决于立法本身，更多需要时间和实践的检验，这种立法成效的事后验证,导致立法责任确定的严重迟滞,必然给责任追究带来了时空上的三维阻隔。[39]尽管，地方立法责任追究及责任倒查机制的建立，确实存在不少的困难和实践的阻力，但是，“立法责任制度绝对是保证各位阶立法质量的有效预防机制”[40]。为增强有关部门立法责任意识，规范地方立法行为, 提高地方立法质量，防止“部门利益法制化”、“冲动式立法”、“打擦边球”式的地方保护主义立法，更好地发挥地方立法的积极功能,必须建立有效的、可操作的责任追究制度，明确立法机构、法规起草单位、起草人和其他有关方面在立法过程中的具体任务和职责。严防为立法而立法，制定出可有可无的法规，甚至出台不科学、难执行的法规或者是限制竞争、利益输送等不得人心的“恶法”。
其次，充实立法专门人才队伍，提升地方立法质量。质量是地方立法的生命线。在全面推进依法治国和国家治理现代化的时代背景下，地方各级人大需要在“四个全面”战略布局中更好地把握、谋划，切实加强人大立法工作。对于获得普惠式授权的设区的市而言，最为根本的就是顺势而为做好立法承接，因地制宜地开展好地方立法工作。
1.加强地方立法的组织机构和人才资源保障。做好地方立法工作，需要专门的工作机构和专业的人才队伍。首先，针对部分地方立法机构不健全的现状，应当统筹规划，妥善调配。根据《立法法》和地方组织法的规定精神，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会，作为依法统一审议法规案的专门委员会。并根据需要和工作实际，设区的市人大及其常委会还应当设立法制工作委员会，法制工作委员会人员编制应在7至9人之间。其次，人才是决定工作和事业成败的关键因素，加强地方立法的专门、复合型人才队伍建设既是当务之急，更是长期任务。地方各相关人大可以整合国内法学领域和其他相关领域的高层次人才资源，组建本级立法咨询专家库，为地方立法工作提供有力的智力支持；第三，完善地方立法职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的便捷通道，探索建立地方立法机构和政法部门、法学院校、法学研究机构人员双向交流机制；第四，联手有关高校、各立法研究评估与咨询服务基地，共同构筑地方特色的立法高层次人才培养体系；同时，在努力提高人大代表和常委会组成人员参与立法活动的能力和水平的基础上，制定立法人才规划和培训安排，进一步加大对立法队伍的培训力度，建设一支适应新形势、新要求、高效精干的地方立法专门人才队伍。
2.注重地方立法的本地特色化趋向引导。“地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。”[41]地方立法必须结合本地的实际情况，贯彻落实“维护法制统一、突出地方特色”的基本原则。也就是说，地方性法规不能照抄照搬上位法的有关条款，避免地方立法过多、过滥和重复立法问题。地方立法在关注百姓需求、回应民生发展的前提下，应当更加注重法规的针对性、实用性和可操作性。诚然，“随着国家立法的不断完善，地方立法特色空间的呈现形式已经发生了很大的转变，其形式已经不再以‘面’的形式呈现，很少以‘线’的形式呈现，越来越多的是以‘点’的形式出现。”[42]因此，地方立法特色的有限性和分散性将日趋明显。这给地方立法的必要性、可行性和实效性提出了更高的要求，需要在地方立法权限和地方立法需求的交错中进行深入挖掘。首先，要注重立法理念的转向创新。立法是法治的基础和前提，不仅具有很强的专业性，而且具有鲜明的时代诱致特征。“我国一度在重视地方立法数量、规模的理念导引下,全国各地制定了数量惊人的地方法规。”[43]由于“拿来主义”和“水土不服”的原因，这些“大而空、多而杂”的地方立法也大都被长期搁置，成为了门面摆设。推进设区的市的地方立法的工作，尤其需要地方立法理念的特色化转向。从国家权力结构顶层设计的高度认识地方立法的价值所在，树立“有所为而有所不为”的立法理念，积极探索地方立法中的逐条表决制度，实现特色化、精简化立法。其次，强化对地方立法的针对性和实效性评估论证。在抓住地方特色立法关键改革设计的同时，深入推进地方特色立法的必要性、可行性、实效性论证，积极推进自主性立法、创制性立法，切实解决区域改革发展稳定的实际问题。
第三，强化省级人大常委会的审查职能，维护法制统一。社会主义法治体系只有保持内在统一和精神饱满，才会更富有正义和尊严。强化省级人大常委会的指导监督也是化解权力下放“后遗症”的关键。《立法法》第72条第二款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”该条款明确了省级人大对设区的市的立法工作进行监督的方式、内容、期限等方面的法律规定，也对省级人大工作能力提出了更高要求和严峻挑战。
1.强化地方立法的事后审查备案机制功能。依据《立法法》第72条的规定，省级人大常委会对设区的市的地方性法规的审查仅限于合法性审查，而不涉及其合理性。但是，由于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》均未对省级人大常委会的批准制度做更多的解释说明，实践中省级人大常委会对设区的市的地方性法规的审查处理，结合部分区域的既有惯例，也会呈现不同的方式：批准；不予批准；搁置；附修改意见批准；省级人大常委会无条件地通过批准决定，由设区的市人大常委会按照省级人大法制工作委员会审查报告中的意见修改后公布施行；省级人大法制委员会在审议结果报告中提出修改意见，并提出修改后的批准文本草案，由省级人大常委会表决通过。[44]上述6种不同处理方式中除第一种直接予以肯定之外，
其余5种都是针对有较大问题地方性法规的否定处理，实际上限制了地方立法权的自主行使，将地方立法权退回到“半个立法权”的位置上。事实上，给予省级人大常委会地方性法规的审查批准权，从实践统计数据看也并不乐观。不但延长了立法周期，也会由于省市之间可能存在的利益冲突，导致地方真正需要的地方性法规无法及时出台。[45]另一方面，试图寄望于省级人大常委会的审查批准，解决地方性法规的合法性问题，效果并不会理想。除了潜在的地方立法数量与审批力量相差较大，省级人大常委会力不从心之外，事先审查的固有弊端依然较为明显，就是“法律规范冲突的很多问题只有在具体案件中才会暴露出来，在立法时很难发现。”[46]因此，在事先审批难以保障监督效果的前提下，最大限度的加强备案审查制度和能力建设，探索增强备案审查实效的新机制，建立引入“第三方”参与备案审查机制，可谓是保障地方立法质量的优先选择。
2.积极提升省级人大常委会指导监督技能。从理论看来，立法力量与立法需求之间只具有相对性，由于人口数量、地域面积等立法需求以及立法能力的差异，我们无法准确给出省级人大常委会专事审批监督人员数量构成。但是，可以想见，普惠式限量下放立法权之后，随着立法主体的增多，越权立法、越位立法、法规规章之间矛盾抵触的现象也会增多。面对地方立法的新形势、新任务，准确把握地方立法的核心要义，继续秉持“不抵触、有特色、可操作”的审查原则，指导监督设区的市做好地方性法规制定是省级人大常委会较长时期的工作重心。做好这项任务，首先，要统一内部主管部门名称，增设法规审批处、立法指导协调处及增加人事编制，设立专门委员会专职委员。如果仅凭现有的立法力量，省人大常委会法工委对于承担这一项富有挑战性的任务将会勉为其难。其次，对于绝大多数设区的市人大常委会而言，立法是个全新的课题，无论常委会组成人员还是工作人员都缺乏必要的经验和专业的知识。尤其是在涉及范围较广的“城乡建设与规划、环境保护和历史文化保护等方面的事项”，初次制定实施性立法、自主性立法和先行先试立法等三类地方性法规的情况下，特别需要得到省级人大常委会对地方立法工作和组织建设的指导和帮助。因此，在推进设区的市人大行使立法权的同时，也必须同步加强省级人大常委会立法工作机构的指导和审查批准能力建设，增加必要的编制和职数，加强督促指导，强化业务培训。第三，鉴于地方性法规大多还是依赖于政府部门提供的草案进行设计完善，政府立法队伍的水平和能力在一定程度上也影响到地方性法规的质量。因此，省级人大常委会要做好地方立法授权的前期评估和跟踪指导，并积极创造条件，更好地保障设区的市行使好地方立法权。
最后，树立改革的系统思维方式，破解地方性法规适用困境。不谋全局者，不足谋一域。“全面深化改革涉及因素繁多、关系复杂、问题艰难、矛盾尖锐，必须运用战略思维进行科学分析和处理。”[47]应对承接普惠式限量下放的地方立法权所带来的矛盾、风险和挑战，也要坚持战略思维，注重从“四个全面”的政治高度和宏观视角观察分析、科学处理。
1.把握“一体化”与“碎片化”之间的张力与平衡。地方立法的主要功能是促进上位法在地方的实施与执行。依据《立法法》的规定，地方立法与上位法不抵触既是不可逾越的红线，也是基本的政治规矩。然而，限量放权模式下的地方立法，可能会加剧本已严重的地方治理碎片化倾向。正如研究者发现，尽管中国是一个威权国家，遵行单一制国家治理结构，但是其行政体系却并非浑然一体，从1950年开始的非制度性或法律性的行政性分权一直被沿用至今。[48]正是由于中央和地方权力范围和利益出发点的不同，导致了地方治理的碎片化。中央希望通过立法权的限量下放赋予地方更多的自治权力，而实际结果却可能会事与愿违，“涉及经济发展或地方获利的政策，地方政府积极争取；但是在涉及到权利维护、公平正义的政策方面，地方政府则竭力抵制，”[49]几乎是一个司空见惯的政治场景。这种现象不仅诱致了权力寻租与政治腐败，也会诱发地方割据倾向和公共治理的危机。面对一体化与碎片化之间的矛盾，我们必须从系统论的观点出发，树立依法治国的全局观念和战略思维，在整体推进的基础上处理好“法治中国”与“法治地方”的关系，在保持法治统一的前提下实行地方法制的具体化，实现法治体系及其运行机制的“一体化”与“碎片化”之间的动态平衡。
2.保持推进司法改革内部结构要素的协同共振。司法改革是一项极其复杂的系统工程，是牵一发动千钧的工作，既需要立足全局的顶层设计，也需要关照细节的积极探索。从司法改革的全局观察，普惠式的限量下放地方立法权已经在全国各地逐步推进，在尚未赋予人民法院“参照”“设区的市”的地方性法规权力之前，人民法院或许会在“地方立法权下放”与“司法去地方化”的交错、博弈之间纠结、困惑，而且这种无所适从的感触甚至会在地方立法权遍地开花之后，更为复杂和频繁。或许，限量放权模式下人民法院的应对策略与化解机制，可以作为司法改革发现问题、解决问题的切入点。当然，无论这种关乎司法全局的改革，获取的是经验的累积，还是教训的警戒，都值得我们认真思考。我们期待受权地方与人民法院适应全面深化司法改革的新要求，以改革的思路回应实践中的问题，保持推进司法改革内部结构诸要素之间的协同共振，努力推动司法改革取得实质性进展和关键性突破。我们也相信，通过全国法官的积极探索，可以为限量下放地方立法权的全面铺开和司法改革的全面推进，汇聚更多的融合点和共生空间，为增强地方立法的及时性、系统性、针对性、有效性，着力维护法制统一，突出地方特色，确保司法机关依法独立行使审判权的制度改革开辟新的有效途径。
修改后的《立法法》明确了我国地方法治建设的重大战略布局，也指引着未来法治地方建设的新进程。当前，利益多元、诉求各异，是地方治理与深化改革面临的最大挑战。赋予设区的市地方立法权，不仅是立法权配置的简单调整，更是依法授予改革者的“尚方宝剑”。在推进地方治理现代化的新起点上，深刻认识和协调推进普惠式限量放权与有效承接，可能是一个艰难曲折的历史过程。我们相信，只要以法治思维和全局眼光透视限量放权的目的和动向，把握好放权改革的时代节奏，控制好放权改革的潜在风险，就能协调好“法治地方”与“放权改革”的双轮驱动作用，确保我们一直在正确的道路上前进，蹄疾而步稳！
注释:
* 本课题是国家社科基金重点项目《依法治国的中国道路研究》（项目编号：14AZD132）、山东省法学会重点项目《新〈行政诉讼法〉实施与政府依法行政法律问题研究》（项目编号：SLS（2015）E9）、山东省人文社会科学课题《公共政策在行政诉讼中的适用研究》（项目编号：15-ZZ-FX-03）的阶段性成果。本论文得到山东省高等学校青年骨干教师国内访问学者项目经费资助。
[1] 付子堂、陈建华.运用法治思维和法治方式推动全面深化改革[J].红旗文稿,2013(23): 17-19.
[2]李步云.法治国家的十条标准[J].中共中央党校学报,2008(1):78-83.
[3]马岭.地方立法权的范围[J].中国延安干部学院学报,2012(5):48-58.
[4]阿计.地方立法权扩容：放与限的博弈[J].公民导刊,2014(11):42-44.
[5]王春业.论赋予设区市的地方立法权[J].北京行政学院学报,2015(3):109-116.
[6]沈关成.对地方立法权的再认识[J].中国法学,1996(1):17-22.
[7]焦洪昌、马骁.地方立法权扩容与国家治理现代化[J].中共中央党校学报,2014(5):41-46.
[8]涂缦缦.“较大的市”完整立法权探论[J].交大法学,2014(3):40-50.
[9]周松玉.27年追梦地方立法权[J].浙江人大,2015(6):67-70.
[10]蔡功文.地方立法权扩容背后的隐忧[J].法治与社会,2015(6):47-49.
[11]鲁超.浅议授予设区的市地方立法权的评价体系[J].人大研究,2015(5):33.
[12]胡旭东.地方立法权在中国法治中的双重角色[J].中国党政干部论坛,2008(9):27-29.
[13]张宁生.地方性法规立项论证问题探讨[J].中国人大,2005(9):24-28.
[14]向立力.依法治国背景下地方立法权的收放之度[J].上海人大,2014(12):49.
[15]焦洪昌、马骁.地方立法权扩容与国家治理现代化[J].中共中央党校学报,2014(5):41-46.
[16]张诚.法律冲突域守法困境[N].学习时报,2006-07-31(005).
[17]向立力.地方立法发展的权限困境与出路试探[J].政治与法律,2015(1):68-78.
[18]高勇、王锡明.立法权扩围，你准备好了吗？——甘肃省人大常委会调研设区市地方立法权工作纪实[N].人民之声报,2015-07-28(02).
[19]张群.审查批准较大的市地方性法规遇到的主要问题及对策[J].中国人大,2004(20):28-30.
[20]何慧娟.地方立法中部门利益倾向的成因及对策[J].人大研究,2013(3):32-35.
[21]丘栋辉、陈丽平.地方立法消除利益“割据”路漫漫[N].法制日报,2007-07-18(008).
[22]韩大元、汪仲启.法治中国的根本要义在于树立宪法权威[N].社会科学报,2014-10-30(001).
[23]杨解君.法治建设中的碎片化现象及其碎片整理[J].江海学刊,2005(4):107-111.
[24]李小平.地方立法批准权有关问题探讨[J].人大工作通讯,1995(19):22-25.
[25]王林.谈地方立法批准权的性质[J].法学杂志,1994(5):23.
[26]赖祖胜.对《地方立法批准权性质之我见》一文的异议[J].人民政坛,1995(4):27-28.
[27]敖俊德.地方立法批准权属于地方立法权的组成部分——兼评王林《地方立法批准权不是立法权的组成部分》[J].人大工作通讯,1995(8):34-35.
[28]朱景松.标准汉语词典[C]汉语大词典出版社,2005:423.
[29]尹婷婷.行政审判中的“较大的市地方性法规”[J].公法研究,2006(2):82-123.
[30]姜明安.行政法与行政诉讼法（第五版）[M].北京大学出版社,2011:511.
[31]乔晓阳.立法法讲话[M].中国民主法制出版社,2000:252.
[32]苗连营.立法法重心的位移：从权限划分到立法监督[J].学术交流,2015(4):77-82.
[33]全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上的小结[EB/OL].http://www.rd.gd.cn/rdzt/dflfyth/dhfy/201509/t20150909_147481.html.
[34]王仰文.地方人大委托“第三方”参与立法的理论诠释与实践思考[J].河北法学,2014(10):37-46.
[35] [法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译，商务印书馆,1982:82.
[36]张勇.论立法责任[J].福建法学,2007(3):39-43.
[37]王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社,1995:797.
[38]周旺生.论立法法与其历史环境：关于立法法研究的一个方法论问题[J].法学论坛,2001(5):5-16.
[39]温晋锋.行政立法责任略论[J].中国法学,2005(3):73-79.
[40]杨福忠.立法责任引入我国宪政制度建设之思考[J].法制与社会发展,2005(6):120-127.
[41]唐莹莹、陈星言.北京市地方立法特色及实现路径[J].新视野,2012(5):77-80.
[42]谢天放、宋菁、崔凯.地方立法特色研究（主报告）[C].政府法制研究,2006:46-50.
[43]王斐弘.地方立法特色论[J].人大研究,2005(5):27-30.
[44]朱振进.对较大市地方性法规审查批准的思考[J].观察与思考,2012(4):42-45.
[45]宓雪军.半个立法权辨析[J].现代法学,1991(6):40-42.
[46]张国香、宁杰.法院取证违宪吗？——对电信条例“拒绝”法院取证的不同认识[N].人民法院报,2004-05-26(05).
[47]李志昌.运用战略思维谋划全面深化改革[N].学习时报,2015-09-14(04).
[48]李芝兰、刘承礼.当代中国的中央与地方关系:趋势、过程及其对政策执行的影响[J].国外理论动态,2013(4):52-61.
[49]王向民.碎片化政府是公共事件发生的重要因素[J].探索与争鸣,2013(12):57-60.
作者简介：王仰文（1974-），男，山东聊城人，苏州大学法学博士，复旦大学政治学博士后。聊城大学法学院院长助理，副教授，法学硕士研究生导师。主要研究方向：行政法学、公共政策。
文章来源：《时代法学》2016年第2期。
