蔡宝刚：腐败的发生病理与矫治法理——腐败征候群视域下的比较与启示
蔡宝刚摘要: 腐败征候群理论以“参与”和“制度”为观照轴心，从国际视野比较研究四种腐败类型的发生病理和矫治法理，有助于我们客观理性地看待和治理我国的腐败问题。面对我国丛生的腐败现象，唯有准确诊断腐败的发生病理，并在法治框架下迈向深度民主化、强化制度反腐价值、讲究反腐策略选择、加强反腐法理研究，才是当下急需端正的反腐理念和有效践行的治腐策略。
关键词: 腐败征候群 发生病理 矫治法理
腐败与反腐败是世界性难题，美国学者约翰斯顿提出的腐败征候群理论，从国际视野比较研究腐败的发生病理和矫治法理，启示我们客观理性地看待和治理我国的腐败问题。
一、腐败发生与矫治的观照轴心定位
研究腐败的发生与矫治问题首先必须依据一定的核心要素作为考量观照的轴心，由于腐败现象的复杂多样性使得不同学界和不同学者选取的观照轴心殊异较大，而轴心定位是否准确影响着研究结论的客观性和治腐对策的有效性，“观照腐败的视角是制定治理腐败方略的前提与基础”，〔1〕定位准确会收到“对症下药”和“治病救人”的良效，定位有误就可能导致“看错病”和“吃错药”的恶果。观照轴心的选取与采用的研究方法密切相关，不同的研究方法会选取不同的观照轴心。国际上比较腐败研究的传统方法主要是典型研究和个例研究，前者经常运用统计法和模型来解释不同国家单向度腐败指标上的得分变化，将腐败的差别性概括为腐败程度问题，后者通过对历史文化和社会环境的关注描述各种案例，对一个社会的腐败个案提供丰富的细节。这些单线选取数据统计、历史文化等因素作为观照轴心的研究虽有一定的价值，前者如对当今腐败问题研究具有较大影响力的透明国际组织，通过民意调查每年公布100多个国家的腐败感觉指数，对国际范围内腐败问题的认知和治理提供了一定的有益智识，但总体说来都有明显的缺漏。前者的局限性在于对所有腐败案例采用同一模型，这只能说明腐败程度的不同，而对各种不同性质的案例却无特殊反应和对策，过于强调同一性，忽视了不同国家的历史文化和千变万化的特殊性；后者一般不涉及超越时空的系统化比较，过分强调差异性和特殊性，不能形成系统的可以超越特殊案例和地域的深层比较。两者的共同缺陷在于将发生在世界各地的腐败看成是相同问题，不同社会中的腐败常被放到一起进行比较，注重腐败现象的量的差别，故难以从本质上把握腐败问题。而且鲜有系统分析比较不同社会的腐败现象到底有什么联系，更缺乏将腐败案例放在更为广阔扎实的学理框架中研究。为此，这两种传统方法依据的观照轴心都不能反映一国真实的腐败原因和现状，在此基础上开出的矫治药方通常是大同小异而殊有对症下药，不能为各国腐败的有效治理提供极具针对性和富有价值的对策，有些建议不仅无益甚至是有害的。
美国腐败研究领域的权威学者约翰斯顿认为，腐败是系统性或体制性的，需要挖掘其更为广泛深刻的含义，相对数量的腐败成为次要问题，长期的影响才是更重要的，过去那种用单一的标准将不同国家和社会的腐败分为不同程度的腐败并没有什么实质性意义，因为各自的情况并不相同。为了对腐败的多样性和复杂性作出更有力的比较回应，“需要了解腐败的根源及腐败根源的差异性。这些对比不只是为了理论兴趣：在瞬息万变的社会里，它们揭示了发展与腐败问题的质的区别而不仅是量的区别”，〔2〕22只有这样才能深入地洞悉腐败的本质，“腐败问题如果不与政治、经济、制度及其所发生的社会环境相联系，就无法真正地得到理解”。〔2〕24而要挖掘不同腐败现象背后的病理根源并寻求不同病理下的矫治方案，就需要在腐败研究的方法论方面予以革新。为此，约翰斯顿在承继比较腐败研究思路的基础上，找到了一种折衷的比较法，借鉴两者的研究经验且将两者结合起来，并互相验证以保持研究的客观性。他通过一系列的假设和选择并以笼统的措辞阐明各种概念和其内在关系，运用新颖的比较、有用的简化对腐败现象进行抽象和理想的类型学考察，“它们之所以被奉为理想类型，其目的是为了突出各种模式和联系以便作更细致的研究”，〔2〕40并用多学科、综合性的比较方法对腐败进行国别比较研究，把具有共性的相关国家编入相应的分类，从预计会形成社会腐败问题的各种条件中找出差别，提出四类反映普遍所经历的腐败征候群，采用国家层面的统计指标和组群分析法对四组预计对象进行论证，从而更加清晰客观地分析腐败问题。
基于方法论的转换，约翰斯顿认为“最有效的比较不要只强调腐败的可见数字，或只强调腐败的各种手段诸如收受贿赂、敲诈勒索、滥用官职任命权，或只强调文化多样性。相反，最重要的比较存在于更深的层层之中----政治和经济领域里的、并连接这两个领域的参与形式和制度强势”。〔2〕7为此，腐败征候群理论着重研究政治经济参与方式、制度设置与腐败的关系，揭示政治民主化、经济自由化和公共制度的强弱与腐败之间的内在逻辑关联性，“它们阐明在一个国家的腐败问题中，什么受到威胁，人们和集团如何追求、利用并交换财富与权力，以及这些程序是如何得到制度或竞争利益集团的支持或抑制的”。〔2〕59简言之，“参与”和“制度”是其观照腐败发生与矫治问题的轴心，是研究腐败发生与矫治问题的分析模式，也是各国腐败现象具有可比性并分类为不同征候群的基础。参与(participation)指政治经济领域民主参与的方式和程度，民主参与的不足是腐败发生的主要病理，而要有效地矫治腐败在很大程度上各国都要有一个具有公开、竞争、自由和有序参与的比较成熟的民主政治和市场经济。制度(institutions）是一种人们可以预期的行为准则架构，制度缺失与乏力是腐败发生的重要原因，强有力的制度是矫治腐败的根本措施，在现代社会中制度主要是以法律的形式出现的，强大的公共管理制度能够保护经济、政治和财产权，能够保证公平、正义和公正的程序，并能够保护社会免遭权势的侵害。参与和制度能以各种方式组合在一起，通过对参与和制度的统计指标的分析，将参与和制度指数基本相同的国家归类为一种腐败征候群，从而通过“对源于政治与经济参与基本模式----即源于人们追求、利用并交换财富和权力的方式----以及源于维持和约束那些各种社会活动的制度优缺点的主要腐败征候群进行认识和比较”，〔2〕36来分析不同腐败的发生病理和寻求矫治腐败的相应策略。总之，经济政治领域参与的民主化不足和制度制约的软弱是腐败发生的主要病理，而提高参与的民主化程度和厉行强有力的制度措施是矫治腐败的根本对策。腐败征候群的比较研究及其观照轴心具有以往比较方法所无法企及的优势，能够深入到腐败问题的深层病理层面，并在此基础上开具矫治不同症候腐败的特定药方，“这些发现不仅显示改革的强大机遇，而且有助于解释过去制约腐败的种种努力为何归于失败，或为何弊多利少”。〔2〕5
二、腐败的发生病理及腐败征候群类
约翰斯顿分析了近百个国家“参与”和“制度”强弱状况的数据组群，根据它们影响力的不同组合研究四种腐败征候群的发生病理，“这种征候群的理念是重要的：它不仅强调了腐败的不同模式，而且也突出了复杂的因果关系”。〔2〕195
第一，权势市场腐败征候群。这类腐败发生在具有成熟市场经济和民主政治、制度化程度比较高的美国、日本和德国等西方民主国家。这些国家能够给社会各种人提供广泛的政治和经济自由化机遇，并有强大、合法的制度，法治牢固确立，领导者面临着政治竞争和对其权力的制约，批评者能有效地提出责任要求，监管质量比较高，官员们不太可能滥用职权， “合理的宪法框架、政治竞争、自由新闻媒体、强大的公民社会和开放的经济确实有助于制约腐败”，〔2〕42这些法律和政治上的适应性调节已经遏制了最恶劣的腐败行为，而且“这些体制的长寿表明它们业已在财富与权力之间发展了一种有效平衡”，〔2〕56使得腐败大部分只是发生在“体制内部”，这种腐败征候群通常不对制度的可行性或较广的体制构成威胁，且已将财富与权力的关系合法化、私有化和分散化。但这些国家仍然存在着一定程度的腐败现象，且构成了别具特色的腐败征候群，此类腐败主要是围绕着如何接近业已确立的制度及其制度内的种种好处，而不是围绕着规避制度的交易和关系，表现为以权力为导向的腐败集中在赢得官位和影响那些身居要职的人，追求财富为导向的腐败把目标锁定在政府的承包合同、政策执行或立法的具体内容上。最明显的特点是有政治影响的富人利益集团主导着权势市场，腐败围绕着利用财富去寻求强大的政治结构中的权势，“金钱政治”被视为一种普遍的腐败现象，“财富利益集团在美国的政治中始终是强大的，它们所提供的捐款附带着一般老百姓不可能有的各种期望”，〔2〕73尤其是权势者通过合法的政治献金捐款的方式支持或输送自己的代理人买到通向政府的“接近权”或直接进入政府任职，从而影响政府的立法和执法活动，以便获得更多来自政府的利益输送，即使在美国，大多数人都认为政治捐款对选举和政府有着太大的影响，政治家们会给予那些向他们捐款的人和集团以特殊照顾，政治已变成了市场的延伸几乎成为共识，使得“本该向公民提供机遇和保障的整个体制已变成一个被财富和权力之间的通谋所腐蚀的权势市场”。〔2〕76
第二，精英卡特尔腐败征候群。这类腐败发生在经历着激烈的政治民主化过程、存在较多不确定性、制度化程度相对较弱的民主国家，如意大利、韩国等。它们的政权更迭频繁，政治权利、公民自由和法治缺乏保障，制度及其执行缺漏，“司法系统软弱，常常妥协，使得合同难以得到执行，也使得私人财产权难以得到保护”，〔2〕94存在缺乏竞争的政党和并不完备的选举制度，因此也缺乏对腐败的有效控制。这种腐败常常由精英们结成联盟并组成排他性网络，腐败的核心作用就是保护和壮大较高层次精英的网络，获取财富和权力的机会同社会中各种利益的竞争交融在一起，腐败交易不仅发生在政府官员和私有利益、政治领袖与广大支持者之间，而且还发生在政界、官僚机构和企业界掌握支配权的人物之间。强调政治与经济力量的结合，而不是一方对另一方的决定性优势，腐败的目的不是影响特定的政策，而是阻挠或笼络竞争者、积蓄足够的影响力去进行治理，以阻止竞争、回避责任、谋取控制力、和防止大权旁落。这种腐败形成一种对薄弱制度的非法取代，使得经济和政策优势不受选举和社会压力的影响，其腐败本质上不是“功能性”的，但它帮助精英们维持权力和获得超额利益，“相互勾结的重要政客、企业界人士、官僚、军方以及族群领袖分享靠腐败的来的利益，建立起同盟，巩固权力并击退反对派”。〔2〕93这种腐败不仅使得政界、官僚和企业的少数头面人物腰缠万贯，而且保护他们有时不稳定的支配权，腐败帮助他们在逐渐加剧的政治竞争中维持其垄断霸业，谋得的优势不仅在体制内也可能在体制外，“腐败把政治和企业的精英融入那些持久的、广泛的和互惠的网络中。那些予以合作的人可以赢得权力、可以变得富裕，也可以为自身及追随者或者企业减少政治和经济的不确定因素。那些不予合作的人会受到惩罚或被驱逐出该网络”〔2〕115
第三，寡头和帮派腐败征候群。这是一组在政治和经济上都处于转型期的国家，制度化程度比较低甚至软弱，如俄罗斯、墨西哥、菲律宾等国。这些国家的政治和经济机会被一些寡头人物或帮派势力所主宰，不同于精英卡特尔腐败的是他们大多各自为政，很少相互合作，而且即使有些合作，时间也不会很长。这些寡头背景复杂，经常公私两挂，既是公职官员又是私人企业家，或有相当数量的追随者、相当规模的实业，或占据官僚体系中的重要位置，或是组织严密的黑社会，或是某一政党的领袖等。其腐败的主要表现形式为“在精英之间爆发一场混乱的、有时是暴力的争夺，寻求利用人际关系资源（例如大批追随者、一个企业、官场、司法或犯罪组织中各种关系，或一个很有实力的家族）获取财富和权力”。〔2〕45国家官员和公民社会无力抵制或制约，这增强了诉诸暴力的动机以补充法律制度的不健全，使得警察和军队更加市场化，在缺乏强大制度的情况下，经济和政治的进一步自由化只会火上浇油，法治可能成为一种幻想，然而对腐败和暴力的预期却变成一种本身自会成为事实的预言。而且反腐败都是做给外界看的烟幕或者是迫害对手的工具，私有化成为他们合法掠夺分割国家资源和社会财富的过程，规范经济活动的法律制制度成为官员们收取贿赂的来源，
也是一些寡头反对另一些寡头的工具，国家税收变得零星而不规则，正式的权力制衡实际上成了权力的分裂，这为寡头们的腐败制造了切入点，“相对一小部分个人利用财富、政治权力，还时常使用暴力争夺重大利益并犒劳追随者，在这种环境里，制度的约束和法律的保证可能意义不大”。〔2〕127结果是显而易见的，在这种类型的国家里，腐败非常猖獗，而且是大面积的，常常与暴力联姻，严重影响政治和经济的发展，使得外部投资者望而却步，即使进去投资的也只是注重短期回报而不是长期发展。
第四，官僚权贵腐败征候群。此类腐败组群国家中，制度化程度非常薄弱，政治上仍然不民主且缺乏竞争，经济机遇正在过渡期且又以市场经济为取向，公民社会很弱或根本就不存在，如中国、肯尼亚、印度尼西亚等国。在这类腐败症状的国家里，私企老板用他们的财富来影响政治人物和他们的亲信，有权势的官员也可以轻易变成经济上的大人物，而这些经济大人物们仍需要官方的保护和支持，拥有最大影响力的企业家将成为顶尖政治人物或成为他们的受庇护人，一旦这种政治关系建立了，他们不太会面临来自国家机制或来自竞争者的约束，“政治精英们享有不受惩罚的权利，当政者面对较少的政治竞争、较少的政治约束并且对责任的有效要求远远低于其他任何地方”。〔2〕57虽然经济上致富的机会在增多，但政治过程中的参与机会相当有限，这使得权力可以不受惩罚的使用，“那些采取腐败手段寻求财富的、政治上有关系的个人不太可能遇到障碍”。[2]58 国家的公民自由和政治权利是最弱的，政府对经济的干预最频繁，干预的质量最差，政治和政权的稳定性最差，如“中国的经济改革和引人注目的发展是众所周知的……但其改革和发展伴随着普遍腐败，那些利用日趋分裂的党和国家机器中各个部门权力的官员常常助长了这些腐败”，〔2〕48腐败官员侵占公共土地和资源、拥有个人的企业、与受惠的商人组织走私和策划逃税等等，“在中国、肯尼亚、印度尼西亚等国家，腐败常常表现为强取豪夺，并且涉及单方面滥用政治权力而不是进行公共利益和私人利益之间的对等交换”。〔2〕163这种腐败具有双重意思，一方面官员们不同程度地通过腐败肆意敛财，有时能把国家机构转变为追求利润的企业，另一方面那些受到官员保护的商人和合伙人们在建立庞大企业时具有准官方的地位。不管哪种方式，权力都不真正在国家手里，而是在那些利用政治强势获得财富的官员手里，公共与私人领域之间的界限模糊不清甚至根本不存在，总之是国家权力过分集中且官员权力几乎不受限制，“在这类腐败征候群里，大权在握的国家官员和政治人物几乎随心所欲地对经济和社会进行掠夺”。〔2〕190
三、腐败的矫治法理及治腐策略选择
厘清不同腐败征候群的发生病理则是为了开具对症下药的矫治药方，这些药方虽然不是什么灵丹妙药，“研究的结果并不是解决腐败问题的‘工具箱’。然而，它们却有助于理解腐败问题在复杂环境中的不同表现，以及如何在分析和改革中对这些深层次的发展问题予以关注”。〔2〕4腐败征候群理论针对不同病理所提出的经济政治领域的深度民主化、制度反腐的价值以及矫治腐败的策略性方案，都具有独特的建设性意义。
作为观照轴心的“参与”和“制度”的完善对于矫治腐败的意义都很必要，“健全的制度化和充满竞争的政治和经济不太可能被腐败精英或被那些通过贿赂达到目的的人所掌控”， 〔2〕208尽管在这种体制中腐败现象不会彻底消失，但它们为公民和企业提供各项清廉的经济和政治选择并且让它们能够捍卫其利益，腐败也会以各种破坏力不大的方式表现出来。其中，提升民主参与的程度是矫治腐败的基本改革措施，不管怎样形式的反腐败最终必须通过经济和政治领域的民主化改革，这不仅要有成熟的市场经济、竞争选举或透明度机制，而且要求能够“深度民主化”。深度民主化是一件有关正义的大事，不仅要有选举而且要求对人们和集团中存在的问题进行积极的争论，使其有能力为自己的政治辩护，在其长期利益的支撑下有能力取得政治解决，要使公民自由地追求和捍卫其价值观和利益，还要使公民选定可接受的制度以及使用财富和权力的方法，要有一个能够对抗政府权力的强大的公民社会。“没有这种社会基础，即使再好的理念也无法生根”。〔2〕3尽管在深度民主化的社会中仍然还存在腐败，而且在朝向这一目标的改革进程中至少有一段时期可能不得不面临动乱，但最终会产生一种“不仅生根于惩处和行政程序而且来源于社会自身活力的能力”，〔2〕227从而大大减少腐败的几率和降低腐败的破坏力。腐败征候群分析框架更重要的贡献在于阐释了腐败矫治中制度对于理想参与模式的形成与运转的意义，更加推崇制度反腐的价值，这一价值的理论逻辑是，“政治自由化——民主自由化----并不仅仅是一种市场扩展的折射。这两种进程仅靠自身都无法成功：它们都需要一个扎实的制度基础——从诸多方面来看，众多发展中国家恰恰缺少这种制度基础”。〔2〕7因此，如果腐败社会不应当简单效仿市场民主或力争较好的腐败指数得分的话，那么它们理想的目标就是建立一种严密有效的制度，“在该体制中，政治和经济参与是公开的、充满活力的并且广泛均衡的——从某种意义上而言，政治行为者不应当控制经济，反之亦然----并且两个领域中的活动在凭借强大的国家、政治和社会制度持续开展的同时也受到制约”。〔2〕207好的制度不仅不会成为自由的政治与经济参与的绊脚石，相反会有助于这种参与，不仅有助于政治要求、表达心声，而且能够使得经济进程发生在一个完善的财产权、可实施的合同和公开确定的交易框架内，“低腐败率国家的制度和规范不仅塑造了政治参与和经济参与；而且，从长远来看，这些制度和规范也是参与的产物。它们批准并执行各种有关财富和权力的使用及限制的基本解决方法”。〔2〕23反之，“软弱的制度不仅放任公民和官员寻求非法利益、逍遥法外，而且当人们在一个不确定的环境中寻求保护时，这种制度刺激了更多的腐败”。〔2〕39因此，虽然深度民主化是治理腐败的根本措施，但其必须基于强有力的制度框架予以推进和保护，故而从解决腐败问题的关节点和治理的有效性适当性角度看，制度设置及其有效执行更是重中之重和可行对策。
制度的反腐价值不仅因为作为消减腐败重要基础的经济政治领域的民主化自由化需要制度的确认和保障，而且还因为这些民主化自由化还需要制度给予确定一个适当的限度。因为经济的彻底自由放任会导致贫富严重分化、政治上的过于民主化也不见得产生民主授权，参与要能够组织有序和安排得当也需要强有力的制度约束。维持具有活力而又平衡的参与制度是一件十分重要而又很复杂的事，即使是在相对发达的国家中也是如此。重要原因是自由政治与自由经济的进程在某些方面是不对称的，民主政治不仅取决于公开竞争，还取决于平等公正等观念，追求自身利益通常会推动政治民主化，利益之间的竞争需要维护但必须抑制过度行为，此过程中众多的“公共”方面不在市场的考量之内而只在政府的政策中得到重视，理想的做法是“民主化进程不仅表达不同的私人利益，而且也把它们汇入广泛认可的公共政策之中”。〔2〕8如法院既要执行公法又要实施私人合同，诚实选举和办事透明度等公平的标准要求有立法执法机制，国家与社会、公共角色和资源与个人角色和资源、个人利益与集体利益之间需要法律给予清晰的界限，“假如没有这些界限，大的经济利益集团可能会主导政治，强大的政客们可能会掠夺经济利益”，〔2〕9这就需要政治领域与经济领域之间的制度化路径和准入规则。为此，官员们需要足够的自主权，采取一种不妥协、权威的方式来开展工作，同时社会群体和经济不可能完全成为主要政客和官僚的工具。这些界限和准入路径在当代中国做得不够，从而成为腐败的重要诱因且形成各种各样的腐败现象，“市场改革所产生的新政治利益集团即使有合法表达的渠道，这些渠道也屈指可数，那些官僚们在经济中为各自划分地盘，人们将通过腐败来开辟准入路径”。〔2〕9因此，法律制度不仅要保障参与的民主和自由，而且要维护参与的适度平衡，“平衡的、持续的民主和市场发展既依赖于公开的、竞争的但组织有序的政治及经济参与，还依赖于保护并限制这些领域里活动、同时维持两者之间的界限和路径的合法而有效的制度”。〔2〕7虽然约翰斯顿所指的制度是广义的，但现代社会中的制度最重要的和主要的就是法律制度，其他制度尽管不是无足轻重但也是与法律制度的重要性无法比拟的，诚如庞德早就指出的那样，现代社会中的“法律秩序成为了一种最重要、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审察之下运作”。〔3〕37矫治腐败的制度当然也不例外，无论是民主制度、产权制度、限权制度以及利益调整等等反腐败制度，无不需要法律的明确安排和有效适用，没有足够有效的法律制度，经济政治领域的民主参与和适度平衡就无从谈起，反腐败必定成为镜花水月，“如果两个领域都没有强大的、负责任的制度，自由化将迅速变成少数强势群体的选择，然而对大多数人来说，自由化则导致无保障和贫困，并且还产生财富与权力之间的非法交易”。〔2〕204
通过强化法制矫治腐败已然是国际社会的通识，但不同征候群的腐败病理需要制度做出不同的矫治回应，不同国家以及同一国家的不同时期都应有不同的矫治策略。为此，理解其深层次的原因是非常重要的，主要是厘清腐败的表象与本质，表象是贪污受贿、滥用职权等等，而不同的权力与财富之间的联姻才是本质，只有理清权力对财富和财富对权力的影响方式和路径，在此基础上选择恰当的制度以提升参与度和控制公共权力，才能够有的放矢和对症下药，而非不究其根源地眉毛胡子一把抓，更不能盲目地效仿所谓发达的民主化国家的腐败治理方式。腐败征候群理论尤其注重研究权力与财富的具体联姻方式，因为参与的不足主要根源于权力与财富不同方式下的不当联姻，不同的联姻方式就会形成不同的腐败形式，宏观上表现为通过财富攫取权力的腐败或通过权力攫取财富的腐败，由于不同国家的具体联姻方式又有相似和不同之处，进而在中观上将相同或相似的联姻方式招致的腐败归类为一种腐败征候群，在微观上则进一步研究同一种腐败征候群中权力与财富的具体联姻方式与腐败发生之间的共生和互动关系。因此，不同的权力与财富的联姻方式导致的不同的政治与经济参与状况及其衍生的腐败现象，只有采取不同的方式治理才能对症下药，否则事半功倍甚至适得其反，“适合某个环境的反腐败措施在别的环境里可能失效或有害。在合法资源得到配置、高效的司法和政党体制得以确立之前，肯尼亚和印度尼西亚举行的竞选可能使得腐败越发严重。在一个可供支持的制度框架缺位、一个执行能力受到怀疑的政治体系下，对俄罗斯经济进行私有化不仅导致更多的腐败，而且产生极具破坏力的腐败形式。即使在一个拥有某些可信度的国家里，更多的法律和更大的惩罚可能仅仅把‘外行’逐出程序之外，把该程序留给那些令人敬畏的‘行家们’，并且可能为那些负责执行法律的人创造新的腐败机会。最糟糕的是，一场公众参与的改革运动可能成为继续滥用职权的烟幕”。〔2〕205为此，矫治腐败一定要讲究针对性、策略性，千篇一律或急于求成都是没有意义的，不同的腐败征候群要匹配有不同的矫治策略方能对症下药和有效管用。针对四种不同的腐败征候群就要有各自不同的矫治策略应对，具体方案是在参与和制度相对成熟的权势市场国家的主要任务是“应当重新审查有关选举和政党的法律，并且对其政治资金筹措体制予以特别关注”，〔2〕210通过日益增长的竞争和群众参与，使得个人的竞争具有竞争性，或通过向各个政党提供补贴，使得容易向现职者提出挑战，间接地有助于制约金钱政治的腐败。精英卡特尔国家要对在公共与私人部门来回转换的精英就业进行更好地控制，对游说进行有效地制约，通过立法公开参政党的管理与资金情况，遏制各种利益冲突，这样可以减少通谋的机会，增加具有决定性的政治竞争等。在寡头与帮派国家中，应该采取多步骤的治理策略，逐渐缓解不安全状况，减少最具威胁的腐败形式，保护财产权，从根本上改进司法和执法是头等大事，保护公民揭发腐败的权利等等。在官僚权贵国家中，首先必须推进经济与政治的自由化，并制止那些规避惩罚的做法，此后要划清国家与社会之间的界限，建立一个强大活跃的公民社会。
四、中国腐败的发生病理与矫治法理
温家宝总理最近指出当前我国最大的危险在于腐败。造成我国腐败蔓延的原因很多，但重要原因之一是没能全面客观地把握我国腐败的发生病理和优选理性可行的矫治策略。腐败征候群的比较研究对此为我们提供了一种新颖视野和国际眼光，虽然这些研究由于时空等因素的限制和不能穷尽各国腐败的复杂性，深度民主化等结论也不是包医百病的灵丹妙药，制度反腐的分析未能深入具体，对中国腐败问题的分析也有失偏颇，但其对腐败发生病理和矫治法理的研究仍然具有重要的反腐学理意义和实践价值，为我们思考和矫治中国的腐败问题提供了一个更为宏大的背景和更具比较意义的切入点。
一是反腐败要迈向深度民主化。我国经济和政治领域的民主化程度与形式明显不足及其而导致的权力集中是我国腐败现象丛生和蔓延的重要病理。从经济领域看，“我国当前权力商品化现象十分严重，形成所谓权力经济，即权力进入市场，因而表现为一种寻租现象”，〔4〕公职人员依然掌握着极多极大的权力，上至控制着政策制定、大型项目、银行信贷、土地资源、税收优惠、市场准入等权力的中高级政府官员，下至控制着中小私营企业发展条件的基层干部以及税务所、工商管理所、派出所等普通工作人员。从政治领域看，我国目前政治领域的民主化程度仍然不高，政治权力过于集中尤其是集中于“一把手”。矫治腐败的重要措施便是进一步推进市场经济和民主政治，减少政府的干预和寻租的可能性，“愈是市场化进行得迅速和顺利的国家，腐败现象就相对地不那么严重”。〔5〕权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败，故而通过法治化建设进行控权或限权依然是我国反腐败的重要目标和方法，“既然腐败是与公共权力相伴而生的，任何克服腐败的努力都必须从公共权力的分配、控制和监督开始”，〔6〕鉴于权力的法律控制方面已有诸多研究，这里不再赘述。
在我国仅有以上认知和措施明显还不够，笔者认为目前我国深度民主化急迫的措施应是在政治领域引入竞争性机制，因为我国只有一个执政党，缺乏必要竞争和有效监督使得腐败的几率相对较高，故在政治领域中无论是党内还是党外应适当输入竞争性机制是治本之策，也是权力真正得以有效控制和监督的逻辑前提。虽然这种竞争性政治也会增加腐败的机会，因为竞争性政治可能增强对竞选资金的需求，而这正是政治腐败的滋生地，以政党为基础的竞争、自由选举激发了肆无忌惮的政客购买选票和非法政治献金，更不必说利益集团游说之中的巨大腐败动机了，〔7〕但是有竞争性政治相比没有或极弱的竞争性政治对于反腐败而言，总体效应肯定是利远大于弊。从宏观方面看，“当一个政治体制中有着更充分的竞争和非暴力冲突之时，它将能在中长期内更好地提供对腐败的政治制约手段，同时设计和利用那种可以支配权力来达到‘政治垄断’也将变得更加困难”，〔8〕而且，“竞争性政治环境的制约性能够提高腐败的成本，从而降低腐败发生的可能性”。〔9〕164从微观方面看，“竞争性的政治体制将使得社会清除那些表现极差的人员。仅关心自己个人收入的官员会被选民清除出办公室。如果承诺的改善不大，来自反对派的候选人就能够轻易地抓住权力。有了竞争，人们能够比较容易地让现任者为他们的行为负责，并且投票者能够更好地确认和惩治利己主义行为。因此，竞争就像一只看不见的手在发挥作用”。〔10〕34为此，一方面要通过法律扩大和保障公民和社会团体实质性参政议政的机会和渠道，另一方面要在法律设置中防止竞争性政治带来的金钱政治等腐败后遗症。
面对中国目前的腐败现实和基本国情，更为重要的深度民主化改革措施是培植和保护市民社会的反腐力量。柏拉图认为，腐败的郁积源自政府专门化工作与社会中才能以及知识天生的、不变的等级制分配之间的失调，亚里士多德等人指出，大部分公民都有能力参与政治领域，而且也必须参与，以适当地获得品德防止腐败的侵蚀。〔11〕155腐败征候群理论认为，深化民主化的途径是让人们对本社会发展中真正的问题进行争论，并把各方的利益都考虑进去，真正做到社会治理机制的“共有”，才是能够使民主持久化的根本出路，“那种强调惩罚和预防的改革往往把腐败交易当作个别的、孤立的问题看待，并且把犯有腐败行为的人视为偏离正轨者。但是腐败问题是系统性的----深深扎根于社会以及伴随社会的发展----所以改革亦必须动员社会自身的各种利益集团和力量”。〔2〕205反腐败不仅只是公共部门的职责，也需要社会民众的积极参与，而且没有后者的力量前者的目的也无法实现，一方面，“试图通过掌握中央政权和采取自上而下的措施与腐败作斗争可能会暂时使腐败活动有所收敛；但是从长期来看这种努力抑制或阻止了政治竞争、围绕规则和规范展开的全面的和自利性的论战以及公开丑闻的意识等过程，而这一过程正是建立新的公共秩序系统并为其赢得合法性所必需的”。 〔8〕另一方面，“政治意志需要由不容忍官员腐败的警觉的公众力量经常不断地促使和推动，需要在捍卫公共正直和礼仪中保持警惕。为了做到这一点，公众应当知道什么构成了不能接受的公共行为，在反对这种行为时到哪里去寻找支持的力量”。〔12〕107因此，对抗公权力的市民社会力量的不断增长是阻止腐败现象发生和蔓延的重要源泉，其内聚的崇尚多元自由、公开开放、自治参与、民主法治等特质是反腐败的内在动力，必须充分发挥市民社会沟通市场与政府、表达意见监督政府权力、网络反腐败等功能，“民间组织可以在政策制定和廉政立法、举报和监督腐败行为、调查廉政指数、影响政治选举等领域起到十分重要的作用,从而有效地推动国家廉政体系的建设”。 〔13〕而民主参与意识不强、民主参与渠道不畅、民主参与保障措施不力等是我国腐败现象难以遏制的重要因素，“有限的合法政治参与途径限制了新的财富和权力阶层利益表达的机会，于是贿路成为他们政治参与的手段”，〔14〕404弱小的市民社会组织很难以独立的身份有效地参与到预防和反对腐败的斗争中来，“许多国家特别是在亚洲、非洲和中欧等变革中社会里，腐败间题长期以来是由于强国家与弱市民社会的非均衡所造成的”。〔8〕为此，转变反腐思路从而促进和保障社会参与是我国未来反腐败能否取得明显成效的最重要突破口，为此我国首先必须切实履行《联合国反腐败公约》中关于保障“社会参与”的法律义务，① 通过法治化建设来培育和保障市民社会的健康成长，从社会大结构的基础层面构筑反腐败的新的廉政工程，“使中国在21世纪实现反腐败斗争由加大惩处力度到扶持公民社会成长的战略大转移”。〔15〕
二是反腐败要强化制度价值。在腐败征候群理论看来，民主参与和制度约束对于腐败发生与矫治的意义来说，无疑后者是更为关键的因素，就如亨廷顿所说：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征”，〔16〕54制度反腐也早已成为各国成功反腐的通识和举措，“古今中外外的历史证明，寻求权力制约的法治途径是最有效、最权威、最持久的模式”，〔17〕无论哪个国家哪个时代运用法律制度预防和惩治腐败始终是首要选择，越是走向现代和文明就越是如此。我国对制度反腐价值的认识和重视程度还不够，总是过于强调和运用道德和文化等主观历史因素作为观照轴心和腐败病理，致使德治反腐或倡廉式反腐一直成为惯常的优选认知和举措，始终没有甚至无法将权力道德要求具体化为可操作的行为标准，制度创新不力且反腐效果甚微，“在对待公权力腐败这一人类永恒的政治法律命题上，中国传统社会主要是依靠伦理道德来制约的。由于中国政治法律史一再证明了这一方法的脆弱，今天的中国终于认识到了法治之途的重要性”。 〔18〕虽然近年来在制度反腐方面也有一定进步，但阙如明显，一方面表现为现有反腐败法律制度不系统不严密，另一方面表现为现有法律制度的执行力不够。
“法制的不完善或者缺陷往往构成了腐败现象滋生和蔓延的恶性生态因子，同时，腐败现象的滋生和蔓延又进一步加速了法制生态环境的恶化”，〔19〕我国反腐败制度中至今仍然没能构建出一整套严密完善的法律制度，相关制度不完善甚至空白较为普遍。因此，首先要建立健全促进和保障经济和政治领域民主参与方面的法律制度，如集中采购制度、独立审计制度、金融实名制度、政治透明制度、新闻监督制度、公民参与制度、检举举报制度等等，从而更好地保护公民权利和制约公共权力。其次要建立健全专门的反腐败法律制度，如世界各国公认和普遍实施的财产申报制度、反腐败法、政府道德法等极为重要的法律急需创制。总之，反腐败归根到底要靠制度创新，“制度的创新与建立将是中国真正走向强国的标志。舍此，没有捷径可言”。〔20〕制度的的严格执行是反腐败法治建设中的重要一环，而在我国即使是现有的一些不够健全的法律也得不到有效执行。腐败征候群理论对此进行了深入剖析，其所划分的包括中国在内的官僚权贵型腐败的明显特征就是法律作用和权力制约的缺漏，由于执行软弱无力使得诸多反腐败法律形同虚设，尽管有些论述有所偏颇，但也在很大程度上击中了要害。相对来说，在权势市场、精英卡特尔甚至寡头和帮派社会都往往通过改善立法的质量和执法的效率来治理腐败，但中国的法律在反腐败领域却起不到很好的作用，“几十年来，由于缺乏一个独立的司法体制，这使得法制政治化。执法，尤其对滥用职权的党员干部的处罚时紧时松，甚至与一般腐败交易所给予的收益相比，处罚是微不足道的。由于经济改革获得了契机，薄弱的法律和政治化的国家使得腐败更加容易，加深了人们对规范的困惑，导致在国家与社会之间出现一块经济活跃的‘灰色地带’，并且强化各级官员免受处罚的意识”。〔2〕175而且，党的反腐败机构和国家机构之间在功能性和司法管辖方面存在紧张关系，以及在法律的重要性方面领导层所传递的混乱信息和表现的不同行为，使得以法律为导向的改革努力受挫。执法不严、查处不力使得权贵腐败者几乎可以肆无忌惮大搞腐败，“国家精英们在一种制度非常薄弱、政治竞争缺乏和经济机遇正在扩大的环境下运作，那么就为不受惩罚的腐败创造了条件。那里的官僚权贵们----势力强大的政治人物与他们的宠儿----掌握着所有的牌”。〔2〕163腐败便常常表现为强取豪夺，并且涉及单方面滥用政治权力而不是进行公共利益与私人利益之间的对等交换，公共与私人领域之间的界限模糊不清甚至不存在，使得腐败的成本低而反腐败的成本高。有学者通过计算认为中国腐败的查处率只有1%，而那些99%的腐败分子逍遥法外，〔21〕我国除了有正常的执法司法机关可以反腐败外，还有纪委、监察等部门还行使反腐败的职权，相对国外往往只有一个反腐败权威机构我国的反腐成本极高。为此优化反腐败机制尤其是加大对腐败的查处和惩治的执行力度显得尤为迫切，唯此其他反腐败的任务和目标才会有可能和有意义。
三是反腐败要讲究策略性。我国矫治腐败的制度策略选择有待加强，党和国家机关近年来不断出台各种文件和法规，但腐败现象并未与这些规范的数量成正比反而，似乎陷入“越反越腐”的怪圈，原因之一在于忽视了反腐败的策略性，故而针对我国当下的腐败病理选择恰当的反腐策略是改进反腐成效的关键要素。
策略之一是反腐败的循序渐进。反腐败包括反腐败法治建设不仅是个漫长而艰辛的复杂过程，而且也是世界性的难题，即使是经济发达、民主和法治健全的国家也无不例外。腐败征候群理论认为要加强参与和各种制度并且取得平衡，需选择适合特定社会的对策并且遵循适当顺序和贯彻这些对策，或需要时间养精蓄锐，避免弊多益少的改革。在那些制度薄弱、腐败利益集团占统治地位的地方，要实施长期战略，“长期战略要求仔细考虑各种可能性，这些常常作为中间步骤。与旨在大刀阔斧得削减腐败相比，改革措施所要求的构建制度基础和政治拥护、使社会能承受其所经历的腐败并且把这种腐败逐步转变为各种破坏力不大的腐败，都是更为恰当的目标，从长期来看更具持续性”。〔2〕207而短期的策略就是要必须制止那种规避惩罚的做法，即是要能够执行好现有的反腐败法律制度，如果这点也做不到，其它的也就无从谈起，再多的法律也只能成为摆设，还会造成整个社会对法律的严重不信任的恶果。盲目效仿和急于求成都会适得其反，诸如认为发展中国家的治腐应仿效发达国家普适的法律和制度等等，而对哪些补救手段应急用、缓用或不用没有给予更多的策略指导，这样做的结果却往往引发更为严重的腐败，因为这些反腐措施即使在技术上扎实，但由于缺乏关键资源、社会力量和价值观中合法性的支持，
结果会弊大于利，如20世纪90年代肯尼亚和印度尼西亚早熟的自由竞选反而招致了更为猖獗的腐败。为此，我们要走出目前口诛笔伐式的激情反腐和斩草除根式的天真反腐的误区，客观理性地审视和把握我国当下腐败的发生病理和矫治法理，在提高我国反腐败法律刚性执行力的基础上，循序渐进地建立和完善相关法律制度。
策略之二是反腐败的有效管用。现代社会中反腐败的根本之策固然是法治，但是运用什么程度和限度的法律则是一门学问，在不同的国家和同一国家的不同时期都有一个反腐败法律的适当性和有用性问题，即胡锦涛总书记近来强调的要建立“有效管用”的反腐倡廉的法律制度体系。我们“应带着复杂的眼光来认识和筹划反腐败的法律对策，致力于理性而实有成效的持久努力，避免那种骤起骤落的法律运动。这是因为，法律的变迁，相对于其他社会变迁而言，是较为缓慢而平稳的，有时甚至是悄无声息的”。〔22〕57并不是法律越多法律越多或越严酷就越有效果，甚至可能“在一个腐败滋生的社会中，实施严厉的反腐败法律只能徒增腐败发生的机会”，〔23〕 “零容忍”的反腐态度和“严打”的反腐措施在不适当的时空区域和社会环境下并不能达致良好的反腐效果，反而可能不管用、没效果。中国古代严惩腐败分子的诸如剥皮食草式的严刑峻法并没有取得多大成效，如果贪污五十两银子就杀头问斩的话其何必不继续贪个五百两甚至五千两。目前特别要重视反腐法律的严格性而非严酷性，做到轻刑必罚，严而不厉，“刑罚的威慑作用主要不在于刑罚的严厉性，而在于刑罚的可能性，即违法者被捉并受到处罚的概率。如果在100个贪官中有99人被捉，即使每人只判几年徒刑，那刑罚的威慑作用也将是非常巨大的。‘伸手必被捉’，自然就没有多少人敢于‘伸手’了”。 〔24〕因此，制度设置的科学性、严密性和执行的严格性、有效性成为十分关键的问题。
策略之三是反腐败的对症下药。反腐败必须考虑整个社会的诸多复杂问题，与政治、经济和文化等环境相适应才是理性之策、才能事半功倍，“尽管行为必须与法律相一致，但是法律必须与社会实际情况相适应，正如权势市场社会所做的那样。当得到社会一致支持时，并且当人们在政治和经济上有了取代腐败惯例和掌权者的真正选择时，侦查和惩罚才是最有效的”。〔2〕206任何国家不会也不能为其他国家提供成功的反腐败复制模板，各国要有适合国情的反腐败策略，即使是参与和制度完善的国家且相对有效控制了腐败，“然而，不能由此认为缺乏这些就能解释一些国家的腐败为何滋生蔓延，也不能由此认为让这些要素到位了就能控制腐败问题”。〔2〕22诚如有学者认为：“权力腐败不仅历史悠久，而且还是一个跨制度的国际问题，它存在于当代世界上封建主义、资本主义和社会主义等各种类型的政治制度之中，可以说，在权力腐败问题上，几乎没有一个国家有足够的资格批评其他国家”。〔25〕139如此认知并不是要人们容忍腐败现象或听之任之，或认为我国的反腐措施和效果已经足够好了，而是要能够针对我国目前腐败现象发生的病理特点，对症下药地选择适合我国国情的反腐败策略，在制度科学设置和提高执行力方面下足功夫，在法治为指导的框架下综合运用各种手段方法预防和惩治腐败，能够做到药到病除。转型时期我国腐败行为呈现出绝对权力失控条件下绝对腐败猖獗、从滥用公共权力向滥用公共资源转变、腐败手段更加复杂和隐蔽、“灰色腐败”危险倾向日益显现等新特征，为此要理性客观地权衡腐败“零容忍”、全面反腐、权力反腐的利弊，综合使用经济处罚、道德教育与法律惩处手段，保持监督制度与权力格局的动态平衡，加强对监督人权益的保护，构建网络监督反腐新平台等反腐策略措施。〔26〕
四是反腐败要加强法理研究。与党和国家的高度重视相比，我国学界的研究热情却显得明显冷漠许多，即使现有的研究也更多限于政治学、经济学、社会学、文化学等领域，存在着各学科之间相互隔绝、轻视实证研究、缺乏理论创新精神、对现实的解释力不足等缺陷。〔27〕尤其是作为反腐败最为重要阵地的法学界对此重大问题很少予以关注更谈不上深入研究，至多限于诸如行政法、刑法等部门法领域个别学者的关注，缺乏能够从宏观的法理视野或法治框架的深入研究，从而提出的只能是头痛医头脚痛医脚的矫治之策，显得零星而又散乱。诚如有学者批评说：“近此年对腐败问题的理论研究也存在一此偏差：一是研究的视点侧重于腐败‘现象’而不是腐败‘行为’，且局限于对腐败现象表现形式、存在特点和蔓延趋势的空泛议论，缺乏对腐败进行行为学意义上的深入研究。二是对腐败行为纳入法律控制这一重大问题，尚未在理论研究上得到应有的重视，理论成果更是寥寥”。〔28〕由于腐败问题涉及诸多方面的内容，诚如腐败征候群理论所研究的那样，腐败问题的发生与矫治的观照轴心包括政治、经济、制度及其所发生的社会环境等各个方面，腐败是一个社会的综合症，故而系统的腐败要系统地应对，反腐败是体制性、系统性的综合治理工程，但根本之策无疑在于法治，“从法学家立场看，中国法制现代化所要面对的腐败问题绝不仅仅是一个一单方面的社会疾病，而是一个波及范围广泛、交织问题复杂的社会经济政治现象”，〔22〕这就需要法理学从宏观视角予以学理分析和深入研究。诚如胡锦涛同志指出，“要及时总结各地区各部门创造的好做法、好经验，并努力作出理论概括和提炼，同时要注意研究国外在反腐倡廉方面的有益做法，并结合我国国情加以借鉴”。〔29〕607
反腐败问题长期以来尤其是近年来没能引起我国法理学界应有和足够的关注和重视，更缺乏借鉴和吸收其他学科的有益智识和广阔的国际视野进行比较研究，研究成果的数量十分阙如、质量明显不高，无论是相关项目的指南和立项还是研究的著作和论文都是寥寥无几，研究的内容主要集中于权力腐败的法律控制方面，一直没有形成具有法理学独特品格意蕴的学理框架、逻辑路径和分析视角。笔者从中国期刊网上“法律理论”和“各国法律”栏目用“腐败”关键词查阅到的论文十分稀缺，从1990年至2011年在所有相关刊物上发表的文章只有百篇左右，在法学类重要核心刊物上发表的相关文章更是只有区区10篇左右，而这其中的大部分还是言说具体制度的设置或介绍国外的法律制度，较为纯粹的法理研究几乎不见经传，著作方面只有林喆教授的《权力腐败与权力制约》、王勇飞等教授主编的《反腐法治论》、刘海年教授主编的《依法治国与廉政建设》等寥寥几本，研究的内容主要限于权力腐败的法律控制等相对固定的领域，缺乏像腐败征候群这种国际视野的比较研究，专注该域研究的学者更是微乎其微，而且是诚如何增科学者所说的“大部分是‘路过’，只有很少一部分人最终留了下来”，使得许多成果也只能是即兴应景之作而无多少学术涵养和价值。这种忽视甚至漠视如此重大的理论与现实问题不能不说是法理学界的无助和遗憾，也与创设实践法理学的学科目标和价值指向相去甚远，远远落后实践和时代的诉求。而缺乏法学理论的深度支持和宏观指导，反腐败法治建设方面无论是具体制度的设置还是实践操作的运行都显得“失魂落魄”。基于我国腐败现象的具体样态和特征状况，在善于汲取其他国家和学科研究成果基础上加强反腐败问题的法理研究已势在必行。为此，我们不仅要能够超越权力腐败与法律控制的传统公理性认知结构和研究内容，游离于财富影响之外对权力腐败的静态描述和控制无法真实解释和治理腐败问题，需要沿袭并深化权力腐败与法律控制的法理学研究进路，认真考察和分析我国权力和财富联姻的特点和形式，针对权力运行的各个环节和期间提出法律制约和监督方案，② 而且要能够梳理和研究国内外法学经典作家们反腐败的法学思想，借鉴和构建反腐败方面的法理体系和治理框架，还要从法理层面关注和破解现实生活中腐败的新情况和、新问题和新对策，使得腐败和反腐败成为法理学学科中重要的研究内容和方向，甚至应该创设反腐败法理学这样的新型部门法理学学科。
注释:
①《联合国反腐败公约》第13条明确规定了各缔约国必须保障“社会参与”的法律义务：各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。这种参与应当通过下列措施予以加强：㈠提高决策过程的透明度，并促进公众在决策过程中发挥作用；㈡确保公众有获得信息的有效渠道；㈢开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，以及包括中小学和大学课程在内的公共教育方案；㈣尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由。
②笔者近年来针对权力运行的各个环节和期间提出了相应的宏观法理分析框架和微观法律控制措施，详见蔡宝刚：《“旋转门”调控与法治化反腐》，《法学》2010年第1期；蔡宝刚：《经由政府道德法反腐败的法理求解》，《政法论坛》2011年第4期；蔡宝刚：《竖立人情与腐败之间的法律界碑》，《求是学刊》2011年第4期；蔡宝刚：《“过期”权力腐败与法律矫治对策》，《江苏社会科学》2011年第2期。
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作者简介：扬州大学法学院教授，法学博士，博士生导师。
文章来源：《法律科学》2013年第2期。引用请以正式发表版本为准。
