郭亮：土地征收中的利益主体及其权利配置——对当前征地冲突的法社会学探析
郭亮【摘要】在当前学界对土地征收的研究范式中，地方政府、村委会与被征地农民之间总是被视为利益对立的两端，然而基于实践发现，他们在土地征收中事实上还存在着利益一致性的一面。当前土地征收冲突的产生不只是“权力”对“权利”的单方面压制所造成，而且源于利益主体对土地增值收益——级差地租分配共识的未达成，每一方都想尽可能多地获取土地的利益分配。为此，为了从根本解决这一问题，地方政府、村委会、农民之间需要重新进行合法的、有效的权利配置，以压缩利益主体在实践中进行博弈的制度空间。
【关键词】土地征收；利益主体；权利配置；级差地租
引言
随着中国城市化速度的加快，因土地征收所引发的社会冲突不断加剧，尤其是最近几年，因土地征收、房屋拆迁等问题引发的激烈社会矛盾更是经常见诸报端。对此问题，社会媒体和主流社会舆论的一个基本判断是： 土地征收或者房屋拆迁引发矛盾的根源在于地方政府对民众权利的严重侵害。由此出发，当前法学界、经济学界对土地征收问题的研究关注了两个焦点问题： 一是如何界定土地征收前提——“公共利益”，二是如何完善土地征收的补偿标准。按照《宪法》和《中华人民共和国土地管理法》第5条的规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是相关法律对何为公共利益却一直缺少明确的规定，以致在现实中基于商业开发目的的土地征收或征用大行其道[1][2][3]；此外，当前的土地补偿标准过低，其往往不足以使失地农民保持同等质量和标准的生活水平，土地补偿应该考虑到农民的生存保障权和发展权[4][5][6]。作为基本的事实，本文在一定程度上同意以上的判断，并认为当前的土地征收中的“公共利益”以及提高农民的土地补偿标准的确是急待解决的法律问题，但并不认为其对当前的征地冲突具有完全的解释力。仅仅将问题的症结归结为地方政府的权力过大或者肆意妄为，进而将被征地一方推论为一个利益总是受侵害的弱者形象，这在一定程度上遮蔽了问题的复杂性。
当从“书本上法律”转向对“行动中法律”的考察时，我们发现，土地征收不仅牵涉不同层级的利益主体———国家、地方政府、村委会以及农民，而且各利益主体都有自己独立的行动逻辑及支撑这种行动的正当性言说，征地的冲突更多的是在这种关系的互动和博弈中产生和加剧的。因此，本文采取的是一种对各利益主体“同情式理解”的立场，探讨在特定的社会、政治和法律条件下土地征收冲突得以发生的深层次原因。本文将尝试从以下几方面展开论述。
一、当前土地征收中的利益主体分析
土地是财富之母，无论是在农业生产时代，还是处于或者已经完成工业化和城市化的现代社会，附着在土地之上的农业生产作为人类生存根基的作用永恒不变。但是，在工业社会中，土地的功能却不只限于农业生产，还存在变为建筑用地的可能，用途的转变将导致土地“级差地租”，即增值收益的出现。对于将土地用做“农用”还是“商用”，相关各利益主体的态度究竟如何，以下是本文的分析。
1. 中央政府
对于一个正在实现现代化的国家，中央政府具有多重的考虑：既要保持土地的农用，又要具有足够的建设用地，二者的比重则视国家不同阶段的发展任务而定。当前，中央政府实施了最严格的耕地保护政策，坚持18 亿亩基本耕地的红线不动摇，以保障中国的粮食安全问题。作为一个13 亿人口的大国，粮食生产问题历来是中国高层领导人最为关注的问题之一，尤其是一段遭受过粮食贫乏的历史更让领导人对任何导致粮食生产不安全的行为保持警惕。对于一些地方政府因发展地方经济而大肆侵占土地的做法，国土资源部历来给予严厉的管制，从常州的“铁本案”到对郑州“龙子湖”高校建设园区违规征收土地的高调处理②，中央保护耕地的决心可见一斑。为了防止地方政府非法征地， 2004 年的《中华人民共和国土地管理法》明确规定以下三种情况必须经国务院批准：（1）基本农田；（2） 基本农田之外的耕地超过35 公顷的；（3） 其他土地超过70 公顷的。
通过将土地征收的权力上收，中央政府力图实现对耕地的严格保护。但是，如果没有农用土地到建筑用地的用途转变，经济的发展就无法实现。改革开放以来，中国经济保持着快速的GDP 增长，这在很大程度上正是建立在土地的征收基础之上。尽管当前中央政府已经有意地降低了经济的增长速度，但在粗放型经济没有根本改变的条件下，经济增长仍然要依赖新增加建设用地指标。因此，在保护基本耕地面积的前提下，在符合土地总体规划的前提下，中央政府必须允许每年有一定数量的土地用途转变。
总体而言，在土地征收的问题上，中央政府希望的是一种和缓的、有序的、适当规模的土地征收，从而达到既能保护基本耕地，又能保证经济的适度发展的目标。
2. 地方政府
相关的政治学研究和实践经验早已经表明，国家本身不是一个同质性的实体，其内部存在着巨大的利益分野，这种分野有时甚至大于国家与社会之间的差异。正因为此，在土地征收问题上，尽管中央“三令五申”，地方政府基于自身利益而违规用地的案件仍然大量发生。
首先，作为一个关系长远和稳定的国家战略问题，粮食安全问题无法进入到地方政府的决策考虑范围。在当前的“压力型体制”下，地方政府最为看重的是当地经济的增长速度，以致在层层的考核体系下，经济的增长已经具体化为招商引资的数量、新投产的产业规模、新增加的财政收入等可以量化的标准。与之相比，粮食安全作为一个抽象的概念，在没有量化为一系列具体指标的前提下，其并不构成上级政府对下级政府的考核内容。而且，在保护粮食安全的问题上，地方政府的付出与收益具有高度的不确定性，一个将工作重心放置于此的地方政府无法独享这种努力所带来的良好社会后果。因此，虽然意识到粮食安全对于一个国家的重要性，但这种“一人打水、众人喝水”的局面导致地方政府不愿意采取实际的行动。
其次，土地征收中用地单位所要支付的土地出让金已经成为市县政府的重要财政来源，即所谓的“土地财政”[7][8]。据媒体公布，2010年全国土地出让金为2.7 万亿，土地出让金占地方财政收入的比例高达为76.6%。在1994年的分税制改革之后，由于稳定的税源上收中央，地方税收急剧下降，而随着城市化和工业化的推进，用地单位向政府支付的土地出让金不断攀高，这成为了地方政府可支配的重要税收来源。20 世纪90 年代以来，在中央财政投入有限的情况下，大量的城市基础设施建设仍然得以大规模地展开，很大程度上正是得益于“土地财政”的支持。
在土地征收中，地方政府有着强烈的土地征收冲动，一旦放任这种冲动而不加约束，土地征收势必更加激烈和更大规模地发生。
3. 村民委员会
尽管继承了人民公社体制下“三级所有、队为基础”的产权构造，但是随着基层治理体制的变革，尤其是随着村民自治的推行，村委会在农村集体土地管理中的法律地位逐渐建立。《中华人民共和国村民委员会组织法》第13 条规定： 村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。因此，作为当前农村的村民自治组织和村庄集体所有财产的管理者，村委会在土地征收中扮演着关键性的角色。或者说，由于村委会是集体土地的所有权行使者，一切改变土地用途、消灭土地原所有权的征地行为必须征得村民委员会的同意。在这种条件下，村民委员的行动逻辑和利益诉求便对土地征收与否以及土地征收后的补偿分配产生重要的作用。进一步而言，村委会具有以下的行动逻辑。
第一，服从地方政府土地征收的行政命令。由于在现有的政治体制下，村庄一级的主要资源仍然来源于上级政府的拨付，在法律上标榜自治的村委会很难在实践中实现真正意义上的自治。在上级政府和村党支部的领导下，村民委员会很大程度上仍然是地方政府权力的延伸，成为地方政府土地征收的具体执行者和协助者。第二，希望通过土地征收来分享土地补偿。在当前农村土地集体所有的性质下，村委会将土地征收的补偿款保留在集体层面具有足够的正当性理由。而且，土地征收补偿能够为村庄公益事业发展提供巨大的资金支持，提升村委会在村庄中的地位，并且也为个别干部的寻租行为提供可能。第三，代表村民集体利益，与政府进行博弈和谈判。尽管存在着现有制度的制约，但村民自治毕竟在一定程度上实现了民主选举，一部分民选产生的村干部能够真正代表村民集体的利益与政府谈判。在沿海发达地区的农村，由于村庄内的土地价值较高，一些村委会干部为了扞卫村庄利益与当地政府发生冲突，乡村矛盾较为激烈。在很大程度，村委会的利益是与土地征收的实现相伴随，他们不具有反对土地征收的制度理由。即使是在第三种情况下，与地方政府进行谈判的村委会也并非反对土地征收本身，因为农民对于土地征收的态度本身就是复杂的。
4. 农民
在市场经济的影响下，当前的农民已经不是一个利益诉求高度一致的群体。从地理位置上看，农民可以分为沿海发达地区的农民和中西部欠发达地区的农民；从城市化的程度上看，农民分为城郊农民和纯农业农民；从职业类型上看，农民又分为外出打工农民和留守农民。由于生活方式的不同，农民与土地的关系、农民对土地的态度也就不同，单纯地以土地为惟一生存依靠和收入来源的农民只是其中一部分。由于与经济发展水平有关，土地征收一般发生在沿海或者城郊、镇郊农村，当地农民的职业类型和收入来源的多元化程度更高，依靠土地为生的农民已经不占据主流。征收土地并不直接威胁到他们的生存，后者所面临的问题往往就不是土地能否征收，而是如何征收、怎么征收的问题。
2011 年南京江宁郊区农民“盼征收”的消息见诸报端，引起舆论一片哗然。其实，这个现象并不稀奇，几乎在每一个城市的周围，期盼通过土地征收过上好日子的农民不在少数。为了得到更多的地面附着物补偿，不少农民在土地上违规建造房屋，“种房子”成为城郊农村的一种普遍现象。在“权力—权利”的研究范式中，农民总是被当然地认为是一个权利受侵害的客体，这种有悖于理论设想的经验事实自然无法在相应的理论框架中归位，以致理论框架反而遮蔽了现实的复杂性。不可否认的是，在农民分化的背景下，有相当部分农民是愿意土地被征收的。
如果土地用做农用，按照当前的市场行情，一亩种植粮食作物的土地年纯收益在400 ～500 元，而如果将土地征收，根据当前不同省份的补偿标准，农民一亩土地所能得到的补偿在2 万～5 万元。尽管以永远丧失土地为代价，但这笔收入对于不少农民来说仍然有着诱惑力，他们希望以此作为进城创业的“第一桶金”。
基于以上分析，笔者认为，对于土地征收与否，中央政府、地方政府、村委会以及农民的诉求并非截然对立，尤其是地方政府、村委会与被征地农民在土地征收的态度上还存在一致性的一面。但是，为什么这种利益的一致性没有导致土地征收中各方矛盾的减缓，反而使其日益激烈？ 对土地征收引发的社会冲突需要一个新的解释视角。
二、制度性博弈： 当前的土地征收冲突
由于中央政府更多的是基于国家经济发展和社会安全的战略考虑，其并不处在土地财富分配的具体环节之中，当前的土地征收冲突主要发生在被征地农户、村委会以及地方政府三者之间。具体而言，当前的土地征收冲突主要分为两种类型：一是被征地农民与村委会之间的冲突，一是被征地农民与地方（县乡） 政府之间的冲突，以下分别介绍之。
（一） 村民和村委会（村集体） 之间的矛盾
由于中国农村目前实行的是土地所有权和承包经营权相分离的产权制度，土地的所有者为“集体经济组织”，农民只享有土地的承包权。在当前，土地征收的补偿主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿、地上附着物补偿等内容。从法理的角度来看，土地的补偿费应该是对土地所有权的补偿，安置补助费则是对安置农民的单位或组织的补偿，属于实际耕种者所有的只是青苗补偿和地上附着物的补偿。关于这一点，《土地管理法实施条例》第26 条明确规定：土地的补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。由于“集体经济组织”是一个模糊概念，且在大部分村庄并不存在所谓“集体经济组织”的现实条件下，村民委员会便成为了实际上享受土地补偿费的合法组织。
但是，农民的土地承包权并非一种临时性的合同关系，随着土地承包关系被宣称为“30年不变”以及《物权法》的出台，
承包权已经成为一种新型物权。土地征用意味着农民将永远地丧失该土地的承包权，如果村组集体不能够重新分配给农民相应的土地，仅仅补偿农民一季农作物的青苗损失费，农民是很难接受这种补偿标准。从实践来看，在当前的大部分农村地区，由于村组两级不再像以前那样能调整土地分配给失地农民，村委会只好将土地补偿费的一部分甚至大部分分配给农民，但即使如此，仍然不能从根本上平息农民的不满。
案例1 湖北J 市下属的叶村临近一家大型化工企业，该企业连续多年在叶村的两个村民小组征地，导致这两个小组的人均土地面积不及全村人均面积的一半。为了补偿被征地的村民，叶村村委会将70% 的土地补偿费分配给他们。按照当地2008 年的土地补偿标准，一亩土地征收补偿总共为1 万8 千元左右，村委会从中提取30%，以用于全村的公益事业建设。但是，农民不愿意村委会将属于自己的土地征收补偿提走，坚持将30%的土地提成保留在村民小组一级。至今，村民和村委会之间就土地补偿费的分配问题达不成一致，村民以不断的上访来表达自己的利益诉求，该村成为当地秩序最为混乱的村庄之一。在本身就有限的土地补偿面前，农民力图尽可能多地将补偿保留在自己手中，不希望村委会还从中“分得一杯羹”，进而侵犯自己的“权利”。但是，作为土地集体产权的管理者和行使者，村委会要求得到相应的土地补偿却有着法律和政策依据，如今将它排挤出利益分配的格局之中，它自然心有不甘，更何况，土地征收的提成是用于村庄范围内的公益事业。从村委会的立场来看，它拒绝将土地补偿全部发放到户的要求不仅不是损害农户的权利的表现，反而在维持一种良好的法律和乡村秩序。农民和村委会陷入了一个各自言说自己正当性的对立关系之中，这极大地增大了双方对话和协商的制度成本。
（二） 农民与地方政府之间的矛盾
按照《土地管理法》第43 条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。因此，当前农村土地的一级市场基本上是由地方政府所代表的国家所垄断，村委会和农户都无权改变土地的用途，进而进行市场交易。
由于地方政府垄断了建设土地的交易权，在通过对农村集体经济组织和农民的适当补偿、消灭原土地的所有权之后，他们以高于这种补偿数倍甚至数十倍的价格出让给用地单位，中间的巨大差额成为了地方政府“土地财政”的主要来源。在湖北J 市，在2009 年，某企业为了获得239.29 亩土地的使用权，共支付了453 万元左右的费用，以下是该金额在农民、村集体经济组织以及政府之间的分配名目表。
在这块土地增值收益的分配中，相比于地方政府，农民及农村“集体经济组织”得到的分配有限。对于这种情况，被征地的农民往往表示出强烈的不满，他们对于现有的土地收益分配格局并不认可。由于无法在法律上获得明确支持，为了能够得到更多的补偿，一些地区的农民诉诸上访、游行、群体抗议等手段，农民和地方政府之间的冲突成为了当前土地征收中较为严重的社会矛盾。从冲突的发生来看，农民所能得到的土地补偿费用偏低是一个重要原因，对农民尤其是广大中西部农村地区农民的土地补偿标准仍然要大幅度地提高。但是，仅仅单方面提高农民的土地补偿标准并不足以解决类似的问题，因为在农民那里，农地补偿的标准不仅是一个绝对的概念，而且是一个相对概念。也就是说，他们看重的不仅是自己得到了多少补偿，而且在于自己所得补偿与整个土地出让价格的比较。正如我们在调研中发现，一些发达地区在提高土地的补偿标准之后，类似的冲突并没有避免。
案例2 广东Z 市下属的崖口村拥有数万亩的集体海滩，2008 年，市政府决定在这片海滩中开发近万亩海滩用于房地产项目的建设。为了顺利地将海滩征收，市政府参照当地土地征收的较高标准——每亩5 万元对崖口村的村民进行补偿。由于人均征收的海滩面积达到2.8 亩，每个村民都能得到14 万左右的补偿收入，这在征地之初极大地刺激了全村村民的征地热情。在一次就土地是否征收的全体村民投票中，赞成土地征收的人数比例占到总人数的98%。然而，在市政府将征收土地以每亩高达36 万的价格出售给房地产开发商时，原有被征地的农民纷纷后悔，认为自己亏了，扬言以后不能再以这么低的价格征地，并开始到镇政府反映问题。
农户大幅度提高土地补偿标准的诉求能够得到社会大众的舆论支持，但地方政府却基于自身利益给予强有力的反驳。在法律上，由于国家对土地建设市场的垄断，农民以及村集体不能直接进行土地的市场交易，其在得到相应的补偿之后，土地的出让收入已经与农民和村集体无关； 在理论上，土地出让价格的高低是与一个地方的经济发展水平和城市化程度、公共设施的完善程度等因素密切相关，而这些因素并非农民个人努力的结果。从当前农村的现实情况来看，一块用于农用的土地价值是不高的，当前许多农村地区的土地经营权正在以极其低廉的价格流转，只有地方政府将该区域纳入到城市开放和建设的规划之中，土地才有可能出现大幅度的升值。这些理论和经验事实为地方政府占有土地出让收入提供了有效的支持，他们愿意适当地提高农民的补偿标准，但却无法接受现有分配格局的结构性改变。
就土地征收所形成的级差地租分配问题，农民、村委会、地方政府三者之间缺少一个基本的共识。在现实中，每一方都认为自己应该得到更多的分配，自己的行为是正当的，并将对方的行动视为对自己“权利”的侵害，进而挤压对方的分配空间。由于土地财富的调整直接涉及各自的利益，一种公正的、合理的土地财富分配新格局无法在基层社会自发生产，而需要中央国家的有力推动。然而，我国目前还没有出台一个明确的、内在逻辑一致的土地法律体系，以致无法为基层各利益主体提供清晰的权利配置。于是，在征地中，相关法律规定的模糊、法律与实践的脱节等使得现有法律明显地滞后于征地的实践，无法为现实提供指导和规范作用。
在基本的权利配置及其合法性基础未能完成的条件下，利益主体主要诉诸各种博弈手段来为自己争取更多的利益，而一旦这种博弈脱离了制度性的渠道，冲突就难以控制并往往最终以社会对抗和暴力的形式表现出来。在这个意义上，当前征地拆迁冲突的发生具有制度建设缺位的重要诱因。
三、土地增值收益的权利配置：一项基础性工作
在这个意义上，当前土地征收冲突的实质是各利益主体对土地从农业用地转为建设用地之后土地的增值收益的争夺。为此，相关法律和制度必须为这笔巨大财富的分配提供理论依据与说明，对土地增值收益的权利配置是减少和杜绝征地冲突的一项基础性工作。
（一） 土地的增值收益分配与土地所有权
根据《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍； 每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍； 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定（第47 条） 。这种补偿基本上是按照土地的农业用途价值计算得出的，与土地征收后的市场价格相差甚远。考虑到农民的发展权、社会保障权等依附在土地之上的一系列权利随着土地征收而一并丧失，当前大部分农村地区对农民的补偿价格仍然偏低。在某种程度上，城市对农村的剥夺仍然以隐性的方式存在，农民没有分享到城市化和工业化的成果。
为此，关于农村土地制度的研究中一种主导性的意见是通过赋予农户完整的土地产权来解决土地征收的冲突问题，代表性的观点是土地的“私有化”或“准私有化”观点。从目前我国的法律体系上看，农村土地的产权所有者为“集体经济组织”，这种产权主体的不清晰为政府权力进入土地财富的分配提供了便利与可能。在这个意义上，通过完整产权的制度建设能够抵御外部权力的入侵，保护农户的土地耕种权。然而，赋予农户更大土地权利的解决思路却忽视了土地征收中的关键性问题——土地增值收益的分配。进一步而言，当前土地征收中急待解决的并非土地的产权形态本身，而是土地增值收益的权利配置。因为，后者尽管与土地的产权相关，但并非全部由土地的产权身份所决定。理由有二：第一，土地增值收益的产生机制具有较强的多元性。作为土地的所有者和经营者，一旦土地增值，他们理所当然地要从中获益，如果将他们排除在土地增值收益的分配之外，法律和制度的建设都将面临运行的巨大困境。但是，如上所述，与农业用地的价值主要来源于耕种者个人的劳动不同，土地增值收益的出现与土地所有者和经营者个人的努力无关，而是公共资金投入和社会规划的直接结果。在我国，由于实行了土地用途管制的严厉政策，建设用地的指标有限，这使得政府的公共资金投入大量集中在某个区域，从而提高了土地的增值收益。因此，地方政府坚持此种理由不仅是出于自身利益，而是有着强有力的理论依据。正因为此，在有学者看来，土地的发展权并非是土地所有权的派生权，而是一项独立权利。第二，从其他实行土地私有的国家来看，如何进行土地增值收益分配的问题仍然存在。在英国，尽管实行土地的私有制度，但1947 年的《城乡规划法》却设立了土地发展权制度，规定私有土地的发展权由国家所有。由于具体实施中的问题，该制度在之后的法律实践中历经调整与变动，但土地增值由国家适当享有的基本制度未变； 在日本、德国城市化发展的阶段，土地的市场价值不断上升，为了防止土地所有人过多的享有由此带来的土地的增值收益，该国的相关法律严格限制了土地补偿的基准日期。这意味着，在得到土地征收的补偿之后，土地的再次涨价所带来的收益归政府所代表的公共财政享有。
因此，土地产权建设思路便不足以为土地增值收益分配提供理论基础。在现有关于土地征收的理论研究中，土地增值收益的权利到底如何在土地的所有者、承包者以及地方政府所代表的社会公共利益之间进行配置仍然是一个混沌不清的问题。
（二） 土地权利配置的合法（律） 性与可行性
在本文看来，一个有效的关于土地增值收益的权利配置需要解决合法（律） 性与可行性两个维度的问题。
第一，从合法性的角度看，相关的法律体系必须正视土地增值财富的存在，为其分配提供明确的法律依据。
当前在许多地方，土地征收中出现了法律与实践的严重背离，现有的由国家垄断土地增值收益的法律规定已经在实践中不断被突破。事实上，如果采取土地管理法中关于土地征收的补偿标准，由于遭受农民的强烈反对，现实中的征地便无法推行，一些地方在征地中只好提高土地补偿的标准。此外，为了让农民分享到土地增值收益，一些地方在土地征收之后给村集体保留部分土地，并赋予村集体土地开发的权利，以分享土地的开发收益。然而，对于现实中的种种变革，相关的国家层面立法并没有跟进，让农民分享土地增值收益的做法仍然处在“非法”或者局部地方实验的范畴。
即使就现有的土地补偿规定而言，相关法律对土地征收补偿主体和标准的界定仍然是高度不确定的。在当前中国农村，到底谁享有中国农村土地的所有权？ 现有的法律没有给出一个明确的回答，利益主体利用这种法律体系的内在张力来为自己的行为寻找依据和辩护吗？这表现为村民小组和村委会的土地所有权冲突不断加剧[9][10]。而且，现有土地补偿标准规定的弹性空间过大，为了照顾到不同地方经济社会发展不平衡的现状，相关的法律只规定了土地补偿和安置补偿费的范围以及两项相加不得超过土地前三年平均产值30 倍的上限，到底按照何种标准补偿却取决于地方政府的“自由裁量权”。常常是，农民闹得越大，政府为了平息事端，土地补偿的标准越高，“同地不同价”、“按人下菜”成为一种较普遍的征地补偿规则，进而严重透支了法律和政府本身的信用。
解决土地增值收益的分配分歧前提在于相关法律逻辑的自洽、规则的统一和论述的严密，然而，我国关于土地征收的规定仅仅散落于《宪法》、《土地管理法》以及《物权法》中，一个严密的关于土地征收的法律体系尚未建立起来。在这个意义上，一个有效的权利配置必须从整体上修补现有法律体系与现实以及法律体系之间的内在张力，以减少和杜绝利益主体在现实中博弈的空间。
第二，土地增值收益的权利配置必须考虑现有治理结构的制约，在国家、集体和农户三者间寻求财富分配的平衡点，
使得法律条文具有现实的可操作性。从大部分地区的实践来看，农民在当前的土地增值收益有限，相关的法律和政策仍然要大幅度提高农户的失地补偿标准。作为失地农民，他们当然希望能够将尽可能多的土地收益归自己所有，一些现实中的土地征收冲突正与农民的这种预期无法实现有关。然而，考虑到当下中国的治理现实，土地增值收益的权利配置在目前还只能是一个地方政府、“村集体”、被征地农民共享的基本格局。
首先，在当前，村集体和地方政府分享土地增值收益仍然具有正当性和功能性。一方面，在农村土地集体所有性质未改变的前提下，相比于只拥有土地承包权的农户，“村集体”作为土地产权的所有者在法理上更应该获得土地的补偿及相应的增值收益； 另一方面，由于土地“涨价归公”理论的存在，作为社会公共利益的代表者，地方政府分享土地增值收益也无可厚非。而且，大量的土地财政已经成为支撑当前城市和经济发展的结构性力量之一，在其他制度改变未能跟进的前提下，单一制度的激进变革将有可能引发一系列问题。因此，如果说在理论上村集体和地方政府分享土地收益并不存在任何障碍的话，那么真正的问题在于，这种理论上的合法性却无法在现实中得到农民的认可。尤其是由于政府信息的不透明和公共财政制度的缺乏，农民并不了解土地出让金的真正用途，无法建立起土地增值收益“公用”的认知观念。此外，现实中官员权力寻租、腐败等现象的大量存在表明土地出让金的确存在并不一定被用于社会事业的可能，这更加强化了被征地农民的这种印象。然而，村委会和地方政府在现实中存在的腐败问题并不否认他们分享土地收益的正当性，因为前者是政治体制弊端所带来的问题，凸显的是基层民主建设和政府公共财政制度建设的必要，而无法对土地增值收益的分配格局形成根本的理论挑战。
其次，在三者共享土地增值收益的基本格局下，土地增值财富的分配必须形成一个有效规则与合理边界。由于中国农村经济发展的不平衡型，笔者无法提供一个明确的分配比例和方案，但却认为其中存在着两个基本原则： （1）考虑到农户以后的生存权和发展权，土地增值收益的分配必须能保证他们能过上高于原有土地耕种状态下的生活。这意味着立法者要改变现有土地管理法中由政府垄断收益的法律规定，并从法律上认可农户的土地增值权利。（2） 把握土地增值收益分配的度，改变部分失地农户通过土地征收和房屋拆迁“一夜暴富”的预期，通过土地增值收益的适当“公有”来兼顾公共基础设施建设和社会公平的实现。作为一个处于现代化和城市化起步阶段的发展中国家，国家掌握大量的土地财富资金对于社会的整体发展和建设具有关键作用。在遭遇全国性的大旱之后， 2011 年中央1 号文件决定从土地出让金中提取10% 用于农田水利建设，以为当前普遍瘫痪的农田水利设施提供建设的资金支持。这在某种程度上正体现出土地增值收益具有的社会调配功能。因此，在现实中，少部分人依靠自己土地和房屋所处位置的特殊性而要求得到全部土地增值收益，甚至漫天要价的行为便不可能得到支持与鼓励，这是将本应用于社会发展和公平的部分资金占为己有。这种权利主张无视了个人利益与集体、社会公益之间的平衡。
基于以上的原则，土地增值收益的权利配置才有可能是有效的、可行的。在由国家制定的法律规则中，包括地方政府、村集体、农民在内的每一个利益主体对自己能得到多少土地收益将形成一个明确的预期，每一方的利益都能得到其他各方的尊重。当然，这种权利配置的完成并不意味着没有任何的纠纷产生，而是意味着任何僭越权利边界的行为都能得到有效地纠正。对于地方政府和村委会而言，如果过渡地行使权力并分享超过法律规定的利益分配，这理所当然地被视为对农民土地权利的侵犯；对于农民而言，如果过渡地伸张个体权利，则被视为对公共利益的侵犯。在这里，尽管仍然会有分歧，但作为底线的共识是存在的；在这里，没有一个抽象的权利，权利是在特定社会条件下被界定的。由此，现实利益主体博弈的制度空间被极大地压缩，个体的权利与社会的整体利益、社会秩序的维护与经济的发展有可能得到同步的实现。
四、结语
在对当前中国土地征收制度乃至整个土地制度的研究中，弥漫着一股强大的权利话语。研究者习惯以“权利被侵害”为研究问题的起点，又以“权利的建设”作为研究的终点，从而形成了一个封闭的自我循环。不可否认，由于制度建设的不当和缺位，侵犯公民权利的事件时有发生，这种思维方式无疑有着强大的社会心理基础。但是，“从权利到权利”的考察方式则往往脱离了权利实现所要嵌入的社会政治环境，缺少对当前社会治理状况和制度延续性的考量，进而将一个社会的现实问题变成了一个抽象的纯粹法律问题。本文认为，土地征收的制度设置与变革牵扯到各种利益主体之间的复杂关系，在没有弄清这种关系以及土地征收背后的制度性因素之前，一味地宣扬对农户土地权利的保护不仅不能解决问题，有时反而可能会推动问题向另一个方向发展。因此，土地征收中急待解决的不是保护农民权利的问题，而是保护农民的什么权利、如何保护农民权利的权利配置问题。在这项基础性工作完成之后，对农户的权利倡言才可能具有社会建设性的功能，否则其只是一个空洞的口号，它所导致的只能是社会的进一步对立和分裂。
郭亮，单位为华中科技大学法学院。
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[7]罗必良：《分税制、财政压力与政府的土地财政偏好》，载《学术研究》2010年第10期。
[8]周飞舟：《生财有道： 土地开发和转让中的政府和农民》，载《社会学研究》2007 年第1 期。
[9]何·皮特( Peter Ho) ：《谁是中国土地的所有者——制度变迁、产权与社会冲突》，北京： 社科文献出版社2009年版。
[10]郭亮：《地根政治———制度转型期的湖北S镇地权冲突》，武汉： 华中科技大学博士论文2010年版。
