邓思清：检察权内部配置与检察机关内设机构改革

    【摘要】检察权内部配置与检察机关内设机构改革是检察改革的重要内容，也是优化检察权配置的必然要求。当前，检察权内部配置不完善，检察机关内设机构存在设置不规范、名称不统一、派出机构混乱等问题。检察机关内设机构改革应当坚持保证检察权全面公正高效行使、优化检察权内部配置、统一分级设置的原则，对内设业务机构进行合理调整、充实和完善，对内设非业务机构进行全面整合，减少不必要的机构设置和人员编制，同时改革相应的领导机构，全面建立符合检察权运行特点的内设机构体系。
    【关键词】检察权；优化；内部配置；内设机构；改革完善
    检察权内部配置与检察机关内设机构改革是检察改革的重要内容，也是优化检察权配置的必然要求。检察机关的内设机构是检察权运行的组织载体，也是检察权内部配置和管理的表现形式，因而对检察职能的发挥起着十分重要的作用。检察机关应当将检察权内部优化配置与内设机构改革作为一个重要问题，下力气予以解决，以保证我国检察权得到全面公正高效正确的行使。
    一、检察机关内设机构存在的主要问题及其成因
    检察权内部配置是检察机关内设机构的基础，而检察机关内设机构是检察权内部配置的形式和载体，二者合为一体，密不可分。检察机关内设机构的状况不仅可以体现检察权的变化，而且可以反映检察权内部配置是否已经优化。我国检察机关内设机构的设置伴随着我国检察制度的发展而不断发展变化，经历了建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整以及2000年至今不断改革完善等四个发展阶段。从检察机关内设机构改革的整个发展过程看，1979年强调上下相对一致，1983年则突出灵活性，2000年以后进行改革调整。[1]目前，我国检察机关的内设机构可分为领导机构、业务机构和非业务机构，地方各级人民检察院的内设机构大体上与此对应。从目前的情况看，检察机关内设机构在设置上主要存在设置不规范、名称不统一和派出机构混乱等三方面的问题。这些问题是多方面因素造成的，也给检察工作带来了一些消极影响。
    （一）存在的问题
    第一，设置不规范。从目前全国各地的情况看，检察机关内设机构存在的一个突出问题是设置上缺乏规范性，主要表现在以下三个方面：一是缺乏科学统一的设置标准。检察机关内设机构设置标准的统一性是内设机构具有系统整体性的保证，也是发挥系统功能的基础，然而目前检察机关内设机构的设置标准却缺乏科学统一性，如有的以法律监督职能作为设置标准，如侦查监督部门、监所检察部门、铁路运输检察部门等；有的以刑事诉讼的程序阶段作为设置标准，如公诉部门、控告申诉检察部门等；也有的以管辖案件的性质作为设置标准，如反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、民事行政检察部门等；还有的以行使的具体检察职能作为设置标准，如法律政策研究室、职务犯罪预防部门等。二是内设机构的数量缺乏一致性。内设机构设置数量的一致性是系统具有等级结构性的体现，也是发挥系统功能的保证，然而目前全国同级检察机关的内设机构数量缺乏一致性，如同一级别的检察院，有的设有十多个处级机构，有的设置二十多个处级机构。基层检察院有的设置十多个科级部门，有的只设几个科级部门，甚至同一基层地区的不同检察机关内设机构的数量也不相同。三是内设机构的设置缺乏统一模式。统一设置模式是一个系统的标志，也是系统关联性的必然要求，然而目前各地检察机关内设机构缺乏统一设置模式，如有的检察院将渎职侵权检察部门与反贪污贿赂部门合并成立职务犯罪侦查局，而大部分检察院则将两者分别设立；一些地方检察院设立了案件管理部门，另一些地方检察院则没有设立类似的机构；有的基层检察院设有职务犯罪预防科，有的则把职务犯罪预防放在职务犯罪侦查科内；有的设有法律政策研究室，有的则把法律政策研究工作放在办公室内。
    第二，名称不统一。名称不仅是个称谓问题，更是一个事物特性和本质的集中反映。检察机关内设机构的名称也应当反映检察机关的本质和内设机构的特性，然而目前检察机关内设机构的名称不统一，难以准确反映检察机关作为法律监督机关的本质和各个内设机构的特性。这主要表现在以下两个方面：一是同一检察院内设机构的名称不统一。如最高人民检察院的内设业务机构有的称“厅”，有的称“局”，还有的称“室”；有的有“检察”二字，有的则没有，如公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、民事行政检察厅等。各省级检察院、省辖市检察院和基层检察院的情况也基本如此。二是不同检察院内设机构的名称不统一。从目前检察机关的内设机构看，职能基本相同的内设机构，在不同的检察院则有不同的名称，有的差别还相当大。例如，对渎职侵权检察部门，有的检察院称“渎职侵权检察局”，有的检察院则称“反渎职侵权局”；对公诉部门，有的检察院称“公诉一处”、“公诉二处”和“公诉三处”，有的检察院则称“公诉处”、“刑事审判监督处”和“二审监督处”，还有的检察院称“公诉办公室”（下设三个公诉处）；对检察教育宣传部门，有的检察院称“宣传处”，有的检察院称“宣教处”，有的检察院则称为“组宣处”，还有的检察院称“新闻处”等。
    第三，派出机构设置混乱。根据现行《人民检察院组织法》的规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。可见，派出机构是检察机关的一个重要内设机构。但是，目前检察机关派出机构的设置比较混乱，主要表现在以下几个方面：一是派出机构的主体比较混乱。虽然法律规定派出机构的设置主体为省一级检察院和县一级检察院，但目前的派出机构除了由省级检察院和县级检察院设置外，还可以由最高人民检察院和市级检察院设置。二是派出机构的级别比较混乱。有的派出机构是厅级，有的是处级，还有的是科级，还有的甚至连科级也算不上（如乡镇检察室）。三是派出机构的数量比较混乱。从目前派出机构的地域分布上看，有的地方设置了大量的派出机构，有的地方设置很少的派出机构，有的地方则没有派出机构。四是派出机构的名称比较混乱。从各地派出机构的名称上看，有的称“派出人民检察院”，有的则称“派驻检察室”，还有的称“乡镇检察室”等。五是派出机构的领导归属比较混乱。从目前派出机构的领导关系上看，有的派出机构由派出的检察院直接领导，有的派出机构则由派出检察院的一个内设机构领导，如有的派驻监狱的检察室由省级检察院的监所检察处来领导等。
    （二）问题的成因
    检察机关内设机构的设置之所以出现上述问题，其原因是多方面的，归纳起来主要如下：
    第一，缺乏明确的法律规定。检察机关内部组织机构设置的问题，应当由检察机关的组织法来规定，但我国现行《人民检察院组织法》对此只作了原则性的规定，即第20条规定，“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”这一方面是因为我国检察机关除承担公诉职能外还具有职务犯罪侦查、诉讼监督等多项职能，其内设机构必然需要适应这种职能设置而变得较为复杂，法律不便作出明确的列举规定；另一方面是因为原则性的规定也可以适应以后形势发展变化的需要，有助于保持法律的稳定性和连续性。但是，这在客观上却导致检察机关内设机构设置的随意性。
    第二，缺乏对检察权的科学分类。检察机关内设机构的设置与检察权的分类密切相连。检察机关内设机构设置的是否科学、合理，直接反映了检察机关对检察权的认识是否科学和分类是否合理。例如，行使审判监督权的部门，是设在公诉部门还是专门设立一个审判监督部门，就直接反映着检察机关对公诉权的认识，即公诉权是否包括对审判活动进行监督的职权。又如，职务犯罪预防机构是独立设置，还是与职务犯罪侦查部门合为一体，也反映了检察机关对职务犯罪预防权的不同观念，即检察机关进行职务犯罪预防与查办职务犯罪案件是不是各自独立的两个权能。再如，目前一些地方检察院正在大力推行的乡镇检察室制度，直接涉及到检察职能延伸的空间问题，也涉及到对检察权性质功能的理解问题。因此，目前检察机关内部机构设置存在的问题，从一定程度上讲是检察机关对自身职权缺乏科学、统一的认识和分类造成的。
    第三，行政化管理模式的影响。尽管我国将检察机关定位为司法机关，检察权也是司法权，但检察机关的管理和内部机构的设置仍然存在明显的行政化现象，检察机关内部往往也存在以官职的有无和高低为标准评价检察人员成功与否的现象。在这种情况下，为了解决检察官的待遇等问题，检察机关在内设机构的设置上就会宁多勿少，可设可不设的设，可分可不分的分。由于各地检察机关领导的活动能力和影响力的不同，使得各地检察机关内设机构的设置情况各异，出现不规范、不统一等现象。
    （三）造成的影响
    内设机构是检察机关内部的功能单元，是检察权内部配置与运行的组织载体。目前检察机关内设机构存在的问题，对检察机关的影响是多方面的。首先，内设机构设置的不科学，直接影响检察职能的充分发挥。机构设置是权力行使的组织保障，法律赋予检察机关的职责，只有通过一定的机构设置，落实为具体职能部门的职责，才能保证其得到忠实履行。例如，法律规定检察机关对刑罚执行活动是否合法进行法律监督，但由于检察机关的内设机构只有“监所检察厅（处、科）”，而监所检察部门的监督对象仅限于在监狱、看守所内实施的刑罚执行活动，难以对法院财产刑的执行、派出所缓刑的执行等活动进行监督。这就必然导致检察机关的法律监督职能难以得到全面实现。其次，内设机构不规范、职责划分不清晰，直接影响检察权的有效行使。近年来，检察机关特别重视对诉讼活动的法律监督，而在检察机关内部，侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门、控告申诉部门等都可以行使诉讼监督职权，但对于这些部门之间的职能分工和界限划分却没有明确的法律规定，容易形成“哪个部门都可以管、哪个部门都不管”的状况，影响了诉讼监督权的充分行使。再次，内设机构设置的不科学，影响了检察资源的充分利用。目前，检察机关的非业务部门设置过多，一些业务骨干会因提拔到非业务部门的领导岗位而不再从事检察业务活动，使得检察机关大量的物质资源和人力资源被用于检察职能以外的服务性活动，浪费了有限的检察资源，难以保证检察职能的有效发挥。最后，内设机构的混乱影响了检察管理水平的提高，使执法规范化建设难以实现。检察机关执法规范化建设，是检察机关依法独立公正行使检察权的重要保障。但是，执法规范化的基本前提是组织机构的规范化。如果检察机关内设机构本身就不规范，各地检察机关各有各的机构设置，就很难形成全国统一的组织体系，执法规范化自然也就无法实现。因为机构设置与职权划分是密不可分的，机构设置不同，职权的划分、制约以及对行使职权的考核就无法相同，执法规范也就难以做到统一。[2]总之，检察机关内设机构不科学，直接影响着检察权的内部配置、行使和检察职能的发挥，制约着检察工作的科学发展，必须进行改革和完善。
    二、检察机关内设机构改革的原则
    关于检察机关内设机构改革应当坚持的原则，学者们提出了许多不同的观点。有的学者认为应当坚持四项原则，即全面履行法律监督职能原则、保障检察官相对独立行使检察权原则、依检察院的层级区别设置内设机构原则、精简高效和优化检察人员结构原则；[3]有的学者则认为应当坚持五项原则，即系统性原则、统一性原则、发展性原则、高效性原则和法治性原则；[4]还有的学者认为应当坚持六项原则，即全面履行法律监督职能原则、检察一体原则、检察官相对独立原则、内部制约原则、加强业务部门和精简非业务机构原则、地县两级人民检察院内部机构设置因地制宜原则。[5]笔者认为，这些观点都具有一定的合理性，但都不尽完善，存在各自的问题。鉴于检察机关内设机构是检察权运行的载体和组织保障，改革检察机关内设机构就应当从保证检察权依法行使的角度出发，坚持以下三项原则。
    （一）保证检察权全面公正高效行使原则
    历史经验告诉我们，检察机关内设机构的改革不是简单地增设或撤并机构，而是为了更好地保证检察权的全面公正高效行使，否则，这种改革就会成为下一次改革的对象，甚至会导致改革出现恶性循环。因此，检察机关内设机构的改革必须坚持保证检察权全面公正高效行使的原则。
    “全面”就是检察机关设置的内设机构要能够保证法律赋予检察机关的各项职权都得到行使，
    也就是说，检察机关的各项权能都有相应的内设机构（或人员）来承担，不能出现遗漏，也尽量避免重复。但是，要保证检察权能够得到全面地行使，就应当对法律赋予检察机关的各项职权进行全面的总结并进行科学合理的分类，为此就必须确定检察权能的科学分类标准。只有这样，才能实现检察机关内设机构改革的合理性，避免盲目性和随意性，也才能有效保证检察权的全面行使。“公正”就是检察机关设置的内设机构要能够保证检察权公平合理地行使。检察权作为国家的司法权，必须得到公正行使，以实现司法公正。这是依法治国的要求，也是司法作为社会最后一道屏障的要求。检察机关内设机构作为检察权运行的组织载体，要保证检察权的公正行使，就必须按照权力制约的要求，对检察权进行合理地分解，保证各个内设机构之间能够通过科学分权达到内部监督和制约的作用，实现机构之间各司其职、相互配合、相互制约，确保检察权的公正行使。“高效”就是检察机关的内设机构要能够保证检察权在有效节约司法资源的情况下行使。司法效率旨在解决司法资源如何配置的问题，司法效率的核心应当被理解为司法资源的节约或对司法资源有效利用的程度。[6]可见，“高效”就是最大程度地节约和有效利用司法资源并获得最大的司法效益，也就是以最低的司法成本获取最大的司法收益。因此，在改革检察机关内设机构时，应当使内设机构具有合理的规模和数量，合理适当地配备司法人员，即内设机构的设置和人员配置要符合其日常所要解决的法律事务的客观要求，既要避免内设机构数量过多，忙闲不均，也要避免内设机构人浮于事，出现资源浪费、司法效率低下甚至无效率的现象。此外，为了保证各项检察职权能够公正、高效行使，有必要对各项检察职权的行使情况进行监督和管理，为此设置相应的监督和管理机构也是十分必要的。
    （二）优化检察权内部配置原则
    要保证法律规定的各项检察职权都能够得到公正高效的行使，在对检察机关内设机构进行改革时，必须坚持优化检察权内部配置的原则。所谓“优化配置”，就是通过检察机关内部机构的设置改革，合理分解检察权，并通过不同的内设机构行使不同的检察职权，通过不同机构之间的互相配合、互相制约实现各项检察职权公正高效行使的目标。我们认为，优化检察权内部配置原则应当包括以下三个方面的基本内涵：一是必须根据各项检察职权的法律特性、价值目标和运行特征，将整体的检察职权进行合理的分解，并将具有相同法律属性、价值目标和运行特征的检察职权归为一类，设置相对应的内部机构行使具有同一法律属性和特征的检察职权。例如，民事行政检察职权与刑事检察职权具有不同的法律属性、价值目标和运行特征，因而应当将它们归为不同的检察职权种类，由不同的内设机构来行使。二是根据诉讼规律来分解和配置各项检察职权。检察机关是诉讼活动的重要主体，我国法律赋予其的各项职权也主要是诉讼职权，因而在分解和配置检察职权时，就必须按照诉讼规律的要求进行。例如，刑事诉讼活动分为立案侦查、批准逮捕、审查起诉、审判和刑罚执行等诉讼阶段，各个诉讼阶段的职权之间不仅要互相配合，更重要的是要互相制约和监督，这是权力制约理论在刑事诉讼活动中的规律反映，因而在对检察职权进行分解和配置时，就必须按照诉讼规律的要求进行。如果检察机关在内设机构改革中不顾诉讼规律的要求，随意对内设机构进行合并或分立，尽管会取得某一方面的效果，但会因为违反诉讼规律而带来更大的危害。例如，有的地方检察机关在改革内设机构时搞捕诉合一，[7]这虽然可以加强公诉对侦查的引导、加快办案速度，但却损害了公诉对批捕的监督和制约，不符合诉讼规律的内在要求，因而可能导致权力滥用而侵犯公民人身权利的严重后果。三是一个内设机构只能承担或行使一项检察职权。检察职权分解后还必须得到分离，由不同的内设机构行使。不同的检察职权由不同的内设机构来行使，各项检察职权才能得到真正的分离，这样一个内设机构就只能承担或行使一项检察职权。只有如此，才能保证各项检察职权得到合理分解并相互分离、互相监督和制约，有效保证各项检察职权的公正合理行使。
    （三）统一分级设置原则
    统一是一个系统的灵魂和核心，也是一个系统发挥一致功能的根本保障。检察机关的内设机构只有统一，才能发挥检察机关的法律监督功能。同时，层级分明是一个系统复杂性和完备性的要求，也是一个系统能够发挥比单个个体总和更大功能的基础。因此，在对检察机关内设机构进行改革时，必须坚持统一分级设置的原则。“统一”就是要求检察机关在内部机构的设置上，坚持统一的标准、统一的名称、统一的级别和统一的模式。具体来说，统一包括以下四方面的内涵：一是统一的设置标准，即检察机关应当以统一的标准来设置内设机构，以体现检察机关的特色和法律监督性质。这是对检察机关职能统一认识的必然要求，也是形成完整统一、相互协调、各司其职的法律监督体系的必要保证。二是统一的机构名称，即检察机关内设机构的名称应当上下一致，行使相同检察职权的机构应当具有相同的名称。这不仅是检察机关整体性的要求，而且也是对外展示检察机关职能的客观需要。三是统一的机构级别，即检察机关各个内设机构的级别应当相同，不应当有高低之别。这是检察机关组织体系明晰的要求，也是同等重视和全面发挥检察职能的必然要求。四是统一的设置模式，即同一地区和级别的检察机关，其内设机构的规模和数量等应当保持统一。此外，为了保证检察机关内设机构的统一性，从内设机构改革的角度讲，设置检察机关内部机构的权力应当统一到最高人民检察院，由最高人民检察院统一规划机构设置方案，统一制定改革步骤，统一推进改革进程。
    “分级设置”就是区分不同级别的检察院，根据其职责、管辖区域和工作量的大小，分别设置数量不同的内设机构。检察机关的内设机构是承担检察职能和检察工作的载体，不同级别和地区的检察机关，其职责、管辖区域和工作量大小不同，其内设机构的多少也应当有所区别，因而在内部机构改革中，除坚持统一原则外，还应当坚持分级设置原则，即应当坚持检察机关的内设机构与其职责和工作量相一致原则。具体来说，最高人民检察院和省级人民检察院的检察工作侧重于对下领导、指导和监督管理，为了加强对检察业务工作的分类指导和有效监督管理，其内设机构应当全面并保持一致；分州市院和基层院的检察工作侧重于具体行使检察权，其内设机构的多少应当充分考虑其工作量的大小，分州市院只要主要业务部门与省级院保持一致就可，非业务部门可以根据实际情况自行设置，而基层院则可以根据业务工作量和人员编制规模来设置业务机构，只要与分州市院的主要业务机构保持一致即可，非业务部门可以根据实际情况合理设置。但应当注意的是，即使没有设置与上级相对应的内设机构，其相应的职责也必须设有专门的人员来负责，以保持检察工作上下的一致性和统一性。
    三、检察权内部配置与检察机关内设机构改革的设想
    为了进一步推进检察改革，优化检察职权的内部配置，充分发挥检察机关内设机构在实现检察职能方面的重要作用，我们应当针对目前检察机关内设机构存在的问题，对我国检察权内部配置和检察机关内设机构进行改革。按照上述改革原则的要求，我们认为，改革的基本思路是：首先，对法律赋予检察机关的各项职权进行系统地概括和梳理，按照检察机关各项职权的性质、特点和要求，对检察权进行科学合理的分类和配置。其次，按照检察职权的不同类型划分内设机构设置的基本框架，确定内设机构设置的标准、名称等，并使检察机关内设机构的设置与检察权的分解与配置成正比关系，即职能多，则内设机构多，职能少，则内设机构少。再次，本着全面行使检察职权、优化检察职权的内部配置、整合资源的开发利用、有利于职能的充分发挥等原则，并适当考虑不同级别检察机关的工作需要和人员编制等情况，具体确定检察机关的内设业务机构和非业务机构。
    （一）检察权的分解与配置
    检察机关内设机构作为行使检察职权的组织形式，其设置是否科学合理直接决定于对检察权的分解和配置是否科学、是否合理。例如，检察权是否分解出独立的职务犯罪预防权，或者职务犯罪预防权是否与职务犯罪侦查权配置在一起，决定了职务犯罪预防机构是独立设置，还是与职务犯罪侦查机构合为一体。再如，检察权是否分解出独立的刑事审判监督权，也决定了刑事审判监督机构是独立设置，还是与公诉机构合为一体。由于检察权是一种复合性的权力，包括许多具体的权能，因此，对检察权进行合理分解与配置，是检察机关内设机构改革的必然要求和前提条件。
    关于我国检察权的分解与配置，理论界存在不同观点。有的学者从诉讼职能的角度出发，将检察权分为侦查方面的检察权（或称检察侦查权）、公诉方面的检察权（即公诉权）和诉讼活动监督方面的检察权（即诉讼监督权）三大类。[8]有的学者则将检察权分为四大类，即调查权、追诉权、建议权（纠错建议权、整改建议权、处置建议权）、法律话语权（立法建议权、法律解释权、法律文件提请审查权）。[9]有的学者将检察权分为五大类职权，如最高人民检察院朱孝清副检察长主编的《检察学》将检察权分为检察侦查权（专门调查权、采取强制措施权）、批准和决定逮捕权（批准逮捕权、决定逮捕权）、公诉权（起诉权、支持公诉权、公诉变更权、量刑建议权、不起诉权、抗诉权）、诉讼监督权（刑事诉讼监督权、民事审判监督权、行政诉讼监督权）、其他职权（包括司法解释权、检察建议权、参与社会治安综合治理和预防职务犯罪的职责）；[10]最高人民检察院孙谦副检察长主编的《中国特色社会主义检察制度》将检察权分为职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、对刑事诉讼的法律监督权（刑事立案监督权、侦查活动监督权、刑事审判活动监督权、刑罚执行监督权）、对民事审判和行政诉讼活动的法律监督权、其他职权（特种案件检察权、司法解释权、参与社会综合治理和预防犯罪权）；[11]石少侠教授将检察权分为公诉权、侦查权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权。[12]还有的学者将检察权分为职务犯罪侦查权、审查逮捕权、刑事公诉权、刑事诉讼监督权、民事审判监督权、行政公诉与行政诉讼监督权、法律话语权七大类职权。[13]
    上述有关检察权分解与配置的各种观点都具有一定的合理性，但是比较而言，将检察权分解并归为五大类职权的观点更为合理。因为这种分类不仅具有法律依据，而且符合检察权主要是程序性权力的本质要求。但是，上述观点都是针对检察机关业务方面的职权进行的，没有包括检察机关其他方面的职权，如检察领导权、检察非业务职权（检察人事管理权、检察财务管理权、检察装备管理权）等，因而是不全面的。我们认为，只有对检察权进行全面合理的分解与配置，检察机关内设机构的改革才能更加有的放矢。根据目前我国的法律规定，我们可以对检察权进行四级分解与配置，具体见下图：
    在上图中，检察领导权、检察业务职权、检察非业务职权为一级分解与配置，以下分别为二级、三级和四级分解与配置。这些被分解的各项检察职权既有联系又有区别，共同组成了完整的检察权。由于上述各级对检察权的分解程度不同，因而它们对检察机关内设机构设置的影响也不相同。第一级检察职权属于检察权的类权力，不是具体的检察职权，因而不能设置独立的内设机构来行使；第二级、第三级检察职权是检察权的具体权力，且权能大小适中，因而可以设置独立的内设机构来行使；第四级检察职权虽然属于检察权的具体权力，但权能较小，一般不能设置独立的内设机构来行使。
    （二）内设业务机构的改革
    检察机关的内设业务机构是行使检察职权的主要机构，目前存在较多问题，也是改革的重点。我们认为，应当从以下三个方面对其进行改革。
    1.统一名称
    检察机关内设业务机构的名称与其行使的具体检察职权及其属性有密切的关系。内设业务机构的名称是否科学、合理，直接反映了对检察权的认识。例如，是称“公诉处”还是称“审判监督处”，直接反映着对公诉权的认识，即公诉权是否包括对审判活动进行监督的职权。因此，统一内设业务机构的名称是检察机关内设机构改革的一项重要内容。
    关于检察机关内设业务机构的名称，学者们提出了许多不同的观点。例如，有的学者提出检察机关内设业务机构的名称应当统一为“署”，如职务犯罪检察署、公诉署、诉讼监督署等。[14]有的学者认为，在内设业务机构的称谓上，应当上下保持统一，可以考虑两种方案：一种是各级检察机关的业务机构一律称“厅”，
    正好与人民法院的“庭”相对应；另一种是参照现在反贪污贿赂局的称谓，各级检察机关的业务机构一律称“局”，高检院的业务机构称“总局”。[15]还有的学者提出基层检察院内设机构实行“大部制”构想，名称统一为“庭”，如职务犯罪案件侦查庭、刑事犯罪案件审查庭、检务监督庭、检务管理庭和检务保障庭。[16]在最高人民检察院组织的有关修改《人民检察院组织法》的讨论中，统一内设业务机构名称的呼声很高，但在“署”、“部”、“厅”、“局”、“室”、“司”等具体称谓上难以达成共识。最高人民检察院关于《人民检察院组织法》修改的历次草拟稿主要提出了以下四个方案：方案一，最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅、局和其他业务机构，省级检察院设立相应的检察局和其他业务机构，省辖市级检察院设立相应的检察处、局和其他业务机构，县级检察院设立相应的检察科、局和其他业务机构。方案二，检察院根据工作需要，在内部设立若干检察业务部门和其他业务机构。各级检察院内设机构设主任检察官一人，副主任检察官若干人。方案三，检察院根据工作需要，在内部设立若干检察业务局和其他工作机构。各级检察院内设机构设局长一人，副局长若干人，局长负责召集、主持检察官会议和处理相关行政事务，副局长协助局长工作。方案四，从最高人民检察院到基层检察院，分别使用“厅”、“局”、“处”、“科”的称谓。[17]
    我们认为，检察机关内设机构的名称应当上下统一，体现检察机关法律监督的本质特征及其承担的职能，非业务机构的名称应当反映其基本功能。因此，各级检察院内设机构的名称，从最高人民检察院到基层检察院，可以分别使用“厅”、“处”、“科”的称谓。由于“检察”是法律监督的体现，因而检察机关业务机构的名称应当有“检察”二字，为此应当对检察机关内设业务机构的名称进行以下改革：将“侦查监督厅（处、科）”改为“侦查检察厅（处、科）”、“公诉厅（处、科）”改为“刑事公诉检察厅（处、科）”、“监所检察厅（处、科）”改为“刑罚执行检察厅（处、科）”等。这里应当说明的是，“反贪污贿赂局”虽然可改为“贪污贿赂检察厅”，但是最好不改，因为“反贪污贿赂局”中的“反”字具有“反对”、“打击”、“监督”等含义，也能体现检察机关法律监督的本质特征。同时，经过多年来新闻媒体和影视文艺作品的宣传，“反贪局”已被社会各界和广大人民群众所熟知，具有很高的知名度。这是检察机关一笔十分宝贵的无形资产，弃之而改用人们不大熟悉的其他名称十分可惜，最好予以保留。
    2.机构调整
    根据上述对检察权的分解，笔者认为，应当对现有的内设业务机构进行调整，统一按照各类检察职权运行的要求设置内部机构，确保各个业务机构的设置不仅能够体现检察机关法律监督的本质特征，而且能够优化检察职权的内部配置，保证各项检察职权的高效运行，实现检察机关的职能作用。据此，应当对检察机关内设业务机构进行以下改革：
    一是整合反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门和职务犯罪预防部门，即撤销职务犯罪预防部门，将其职能融入反贪污贿赂部门和渎职侵权检察部门，保留反贪污贿赂局、渎职侵权检察厅（处、科）。由于目前法律对职务犯罪预防权及其行使程序、手段等缺乏明确的规定，近几年来预防职务犯罪工作的有效开展主要依赖于职务犯罪侦查工作。虽然目前许多人民检察院设立了独立的职务犯罪预防机构，希望通过机构的分离和专业化，深化和加强职务犯罪预防工作，但预防职务犯罪工作对职务犯罪侦查有着天然的依赖性，职务犯罪预防权的分离必将严重影响预防职务犯罪工作的开展和预防效果的实现，也不利于实现“打防结合”。因此，借鉴香港特区廉政公署的成功经验，有必要撤销职务犯罪预防部门，将职务犯罪预防职能融入职务犯罪侦查工作中。而对于反贪污贿赂部门和渎职侵权检察部门的设置问题，有学者以反贪污贿赂部门和渎职侵权检察部门都行使检察侦查权为由，主张将二部门合并成立职务犯罪侦查局，下设贪污贿赂侦查处、渎职侵权侦查处等。[18]我们认为，这种观点在理论上可能是成立的，但是不符合我国的现实情况和客观需要。这是因为，虽然贪污贿赂案件和渎职侵权案件都是职务犯罪案件，检察机关查处这两类案件都是行使检察侦查权，但是，这两类案件的特点不同，其侦查难度有很大差别，设立两个部门有利于深入研究和总结这两类案件的侦查技巧和规律，可以有效提高侦查效率。更为重要的是，从目前情况看，渎职侵权现象还较为严重，人民群众对此反映十分强烈，这就要进一步加大查办渎职侵权案件的力度；而法治理念也要求对国家工作人员的权力行使行为进行有效的监督，及时查办渎职侵权行为，在我国法治建设的初期，这项工作不仅不应当削弱，而且需要进一步加强。目前实践中查办渎职侵权案件的数量较少，这不是因为渎职侵权现象少，而是因为查办力度不够，如果将两个部门合并，就会因贪污贿赂案件多而冲淡渎职侵权案件的侦查，使查办渎职侵权案件的数量进一步减少。这不符合人民群众的要求，更不符合法治的精神。同时，根据我国《刑事诉讼法》第18条的规定，人民检察院负责贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪的侦查，即检察侦查权可分为贪污贿赂案件侦查权和渎职侵权案件侦查权，因而将检察机关的自侦部门分设为反贪污贿赂部门和渎职侵权检察部门两个机构也是合理的。此外，由于职务犯罪案件较为复杂，侦查工作需要较多的人力和物力，因而各级检察机关都为职务犯罪侦查工作配备了较多的检察人员和物质装备，如果将两个部门合并，就会显得机构庞大，与其他部门也不协调。
    二是分解刑事公诉检察部门，即将刑事公诉检察部门分解为若干个部门，分别承担不同类型案件的公诉职能和刑事审判监督职能。一直以来，检察机关的公诉机构承担着行使公诉权和审判监督权的双重职责。1996年《刑事诉讼法》修改后，许多学者从当事人主义诉讼结构的要求出发，认为检察机关在诉讼中不仅是一方当事人，更是凌驾于被告人、法官之上的监督者，其行使审判监督权会影响审判的公正性，因而主张将公诉职能与审判监督职能分立，单设一个刑事审判监督机构。[19]我们认为，这种主张在逻辑上预设了检察机关是视控诉为唯一立场，且高高在上并拥有可以左右裁判权的监督者，然后通过纯粹的理论推理得出了上述结论。事实上，只要通过法律和制度的合理设计和约束，以上担心完全可以消除。其一，典型的三角形诉讼结构只限法庭审理，在法庭上当然要保证法官的绝对权威，由法官主导和控制诉讼进程，为此，六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条、《人民检察院刑事诉讼规则》第394条特意限制了公诉人员的庭上监督权，规定只能在庭审之后以检察机关的名义提出纠正意见，因而审判监督权不至于影响审判和破坏诉讼结构的平衡。其次，审判监督权是一项程序性权力，而非实体裁决权，它对法官没有实质影响，更不会影响法官的独立思考与公正判决。其三，即使在未明确赋予检察机关以法律监督权的大陆法系国家，公诉人在法庭上既是依法履行各项法定职能的检察机关的代表，也可以对审判活动进行监督。[20]其四，如果公诉机构和审判监督机构分设，审判监督者以何种形式介人审判活动就值得考虑，而一旦脱离了审查起诉和出庭公诉的诉讼过程，审判监督的力度和效能就会大大削弱，导致审判监督名存实亡。最后，当前这种主要以事后监督形式实施的审判监督往往要取得检察机关领导、检察委员会的同意，才可以提出纠正违法意见或提起抗诉，本身已具备严密的审查程序，即使分设审判监督机构，也须经过相同的程序。显然，这样的分设不符合效能原则，是不必要的。虽然我们不主张独立设立刑事审判监督部门，但认为应当对目前的刑事公诉检察部门进行分解，按照审查公诉的案件类型分为若干个刑事公诉检察部门，如可以按照普通刑事案件、死刑犯罪案件、职务犯罪案件、青少年犯罪案件等类型，设立刑事公诉检察一厅（处、科）、刑事公诉检察二厅（处、科）、刑事公诉检察三厅（处、科）等，分别行使该类刑事案件的审查起诉和审判监督职能。这样分解刑事公诉检察部门，不仅可以与法院的各个刑庭相对应，而且还可以解决目前刑事公诉检察部门办案压力大和人员多的问题，有效协调检察机关各内设业务机构的人员比例。
    三是分解民事行政检察部门，即将现行的民事行政检察部门一分为二，成立民事检察厅（处、科）和行政检察厅（处、科）。民事检察厅（处、科）负责民事审判监督和民事执行监督；行政检察厅（处、科）则承担行政诉讼监督和行政执法监督职能。这样改革的理由是，民事案件和行政案件具有较大的区别，检察机关进行审判监督的对象也不相同，考虑到目前法院大量民事诉讼行为需要监督，将民事检察权交由独立机构行使有利于加强对法院民事审判和执行的监督，从而有效维护当事人的合法权利和社会稳定。同时，设立行政检察机构，行使对法院行政诉讼的监督权和行政机关行政执法的监督权。目前虽然行政案件较少，对法院行政诉讼进行监督的任务不重，但是，实践中却有大量的行政违法行为需要监督。将这项工作纳入行政检察机构的职能范围，不仅可以增加行政检察机构的任务，协调各内设机构的业务工作量，而且可以明确监督责任，加强对行政执法的监督力度，提高我国的行政执法水平。
    四是合并刑事申诉检察部门和控告检察部门，即将刑事申诉检察部门和控告检察部门合二为一，成立控告申诉检察厅（处、科），负责有关刑事申诉和控告的审查职能。从司法实践看，刑事申诉检察和控告检察工作具有许多相似性和相通性，而且这两个方面的工作任务也不太重，设立两个部门不仅不利于工作，而且与其他内设机构的业务工作量也不协调。因此，从有效提高工作效率和精简机构两方面考虑，有必要将这两个部门合并。
    五是设立案件管理部门，即各级检察机关应当设立案件管理办公室。实践中，为了强化检察机关的内部监督，许多检察机关都设立了案件管理部门，但名称尚不统一，有的称“案件管理中心”，有的称“案件管理办公室”。我们认为，统一称“案件管理办公室”较为合适，因为“室”是检察机关内设机构常用的名称，如办公室、研究室等。为了加强内部监督，提高办案质量，有必要改革检察机关现行的“纵强横弱、分散管理”的案件管理模式，建立统一同步的案件管理模式。设立案件管理办公室，可以通过统一案件的“进口”与“出口”、规范管理流程，同步监督每一起案件和每一个办案环节，及时发现、督促和纠正违规违法行为，促进执法办案活动的规范化。同时，案件管理办公室还可以通过对不批捕、不起诉、撤回起诉的案件以及检察长批示交办、督办的案件等进行审查、督查、评查等方式，有效加强内部监督。因此，设立案件管理办公室，可以起到办案流程管理、办案质量监督、交办督办案件、业务运行分析指导、检察业务综合考评等作用，有效提高检察机关的办案质量和执法水平。
    六是规范派出机构，即法律应当明确规定哪些检察院可以派出检察院或检察室，以及具体的审批程序等。从目前实践看，检察机关的派出机构包括派出检察院和派出检察室两类。现行检察院组织法规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院经本级人大常委会批准，可以在特定区域设置人民检察院。这一规定打破了检察机关四级设置的基本体系，而且县一级人民检察院派出的人民检察院的规格无法确定，也没有同级人大可以报告工作，因而存在的问题较多。为此建议修改为：“省一级人民检察院和自治州、省辖市人民检察院，根据工作需要，经最高人民检察院批准并提请本级人民代表大会常务委员会决定，可以在工矿区、农垦区、林区等区域和监狱等场所设置人民检察院，作为派出机构。”关于派出检察室，现行检察院组织法没有规定，但实践中各级检察院都有派出检察室。目前派出检察室主要有两类，即派驻监所的检察室和派驻农村乡镇的检察室。为了使派出检察室于法有据，建议法律增加规定：“各级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在监狱、看守所、乡镇等设置检察室，作为派出机构。”
    此外，保留现行的侦查检察厅（处、科）、刑罚执行检察厅（处、科）、法律政策研究室等部门，并调整其职能。侦查检察厅（处、科）行使刑事立案侦查监督权、批捕和决定逮捕权；刑罚执行检察厅（处、科）行使对所有刑罚执行和变更执行的监督权；法律政策研究室行使司法解释权、立法建议权、法规提请审查权[21]等。
    3.分级设置
    目前检察机关分为四级，各级检察机关的职能、任务大小不尽相同，
    因而其内设机构多少也应当有所区别。具体来说，在检察业务机构的设置上，应当体现原则性与灵活性相结合的原则，各级检察机关可以根据职能多少和业务量的大小，决定业务机构的具体设置，没必要实行严格的上下对应，这样可以节省司法资源。最高人民检察院和省级人民检察院除了办案外，还要承担检察政策和工作思路的确定、对下指导和监督、司法解释和规范性文件的制定等职能；同时，省级人民检察院承担着传达最高人民检察院各项政策和指令的任务，因而在业务机构的设置上应当做到齐全对应。自治州和省辖市人民检察院和县级人民检察院的主要任务是办理案件，同时各地业务量大小有很大区别，因而没有必要与上级院实行严格的对应，可以根据本地区案件种类和数量的多寡，将具有相似职能的机构进行整合或减少同一职能的机构设置等，以避免出现一至二人科、处、室的现象，使有限的人力资源发挥更大的作用。但是，“有些机构可以不设，但必须有专人负责该项工作，”[22]以保证各项检察职能的有效实现。因此，结合目前的检察实践，为了体现职能任务与内设业务机构设置相一致的原则，各级检察机关在以下几个内设业务机构设置上可以有所不同。
    一是刑事公诉检察部门。从目前实践看，各级检察机关刑事公诉检察部门的职能和业务量有较大差距，因而可以分级设置不同数量的机构。具体来说，最高人民检察院和省一级人民检察院可以设置一至四个刑事公诉检察厅（处）；自治州和省辖市人民检察院可以根据业务量设置一至二个刑事公诉检察处，如果设置二个刑事公诉检察处，可以分别负责青少年犯罪案件、其他刑事案件的审查起诉工作，或者一般刑事案件、重大刑事案件的审查起诉工作；县一级人民检察院一般设置一个刑事公诉检察科（处），案件特别多的区县检察院也可以设置二个刑事公诉检察科（处）。
    二是民事行政检察部门。从实践看，各地检察机关民事检察部门的业务量存在很大不同，一些支持、督促民事当事人起诉工作开展的较好的检察机关，其民事检察业务量较大，反之则较小。在将行政执法监督工作并人民行检察工作之后，民行检察的业务量将有所增加。根据这种状况，各级检察机关民事行政检察部门的设置可以有所不同。最高人民检察院和省一级人民检察院应当设置民事检察厅（处）和行政检察厅（处）；自治州和省辖市人民检察院根据业务量大小，可以分设民事检察处和行政检察处，也可以合并设置民事行政检察处；县一级人民检察院一般应当合并设置民事行政检察科（处），特别必要的，也可以分别设置民事检察科（处）和行政检察科（处）。
    三是法律政策研究部门。法律政策研究是检察机关的一项综合性业务工作，与检察机关的各项业务工作都具有密切的联系，应当给予高度重视。但是，由于各级检察机关需要进行法律政策制定、研究的工作任务存在很大差距，因而可以对法律政策研究部门进行分级设置。最高人民检察院和省一级人民检察院应当设置法律政策研究室；自治州和省辖市人民检察院也应当设置法律政策研究室；县一级人民检察院一般也应当设置法律政策研究室，但法律政策研究任务较少的检察院也可以不设置法律政策研究室，可以将相关的任务放在办公室，由专人负责。
    （三）内设非业务机构改革
    由于检察权分为检察领导权、检察业务职权和检察非业务职权三大类，因而检察机关的内设机构总体上可分为内部领导（决策）机构、内设业务机构和非业务机构（综合管理机构）。关于检察机关内部领导机构的改革，主要是对检察委员会的人员组成、议决程序和办事机构的改革。[23]对于政治部、办公室、纪检监察部门、计划财务部门、后勤装备部门、直属事业单位等内设非业务机构，最高人民检察院和省一级人民检察院可以独立设置，但是自治州和省辖市人民检察院、县一级人民检察院则可以根据各地的实际情况，进行以下精简改革。
    一是将纪检监察部门与政治部合并，设置政治部，主要负责政治党务工作和人事工作等，包括政治思想教育、政治学习、教育培训等党务工作，以及检察机关内部机构的设置、人员编制、人事任免、检察人员的监督、考核等人事工作。
    二是将财务部门、后勤装备部门与办公室合并，设置办公室，主要负责检察机关文电的起草与处理、会议组织、内外联络、财务管理、行政装备建设、宣传报道工作、一般性调研、数据信息统计、档案管理、外事接待以及其他非办案性质的工作等。
    通过上述改革，可以有效减少检察机关内设非业务机构的设置和人员编制，提高非业务机构的综合服务能力和工作效率，同时可以将有限的人力资源用在检察办案业务上，增强检察机关的办案能力，切实有效地提高办案质量和水平。
    邓思清，单位为最高人民检察院检察理论研究所。
    【注释】
    [1]徐鹤喃、张步洪：《检察机关内设机构设置的改革与立法完善》[J]，《西南政法大学学报》2007年第1期。
    [2]参见张智辉：《应当重视检察机关内设机构改革》[N] ，《检察日报》，2011 -08-19。
    [3]参见前注[1]。
    [4]参见冯中华：《我国检察机关内部机构设置改革研究》[J]，《青海师范大学学报》2005年第3期。
    [5]参见谢鹏程：《论检察机关内部机构的设置》[J]，《人民检察》2003年第3期。
    [6]钱弘道：《论司法效率》[J]，《中国法学》2002年第4期。
    [7]许永俊、王宏伟：《捕诉合一办案机制研究》[J]，《国家检察官学院学报》2002年第1期。
    [8]参见邓思清：《检察权研究》[M]，北京大学出版社2007年版，第47页。
    [9]参见张智辉：《检察权研究》[M]，中国检察出版社2007年版，第111-113页。
    [10]参见朱孝清等：《检察学》[M]，中国检察出版社2010年版，第325页。
    [11]参见孙谦：《中国特色社会主义检察制度》[M]，中国检察出版社2009年版，第152页。
    [12]参见石少侠：《检察权要论》[M]，中国检察出版社2006年版，第112页。
    [13]参见向泽选：《检察职权的内部配置与检察机关内设机构改革》[J]，《河南社会科学》2011年第3期。
    [14]参见张宪平：《检察机关内设机构设置的构想及论证》[J]，《法制经纬》2010年第2期（下）。
    [15]参见前注[4]。
    [16]参见徐安怀、包晓勇：《大部制检察机关内设机构运作的新理念》[J]，《中国检察官》2008年第11期。
    [17]参见张步洪：《检察院组织法修改的基本问题与主要观点评介》[J]，《国家检察官学院学报》2011年第6期。
    [18]参见前注[13]、[16]及熊发南：《对检察机关内设机构设置问题的思考》[J]，《中国检察官》2009年第11期。
    [19]参见前注[1]、[13]及但伟、姜涛：《侦查监督制度研究—兼论检察引导侦查的基本理论问题》[J]，《中国法学》2003年第2期。
    [20]陈吉生：《论公诉权与法律监督权的独立行使》[J]，《政法论坛》1998年第1期；赵子良：《试论公诉权与审判监督权的分离》[J]，《人民检察》1999年第11期。
    [21]法规提请审查权，是指检察机关发现行政法规与宪法和法律相冲突时，提请国家最高立法机关就其合法性进行审查的一项权力。这是我国《立法法》赋予检察机关的一项权力，即《立法法》第90条第1款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”
    [22]孙谦：《检察理论研究综述》[M]，中国检察出版社2000年版，第142页。
    [23]参见邓思清：《论我国检察委员会制度改革》[J] ，《法学》2010年第1期；邓思清：《再论我国检察委员会制度改革》[J]，《人民检察》2010年第11期。