韩大元：实现社会管理法治化的路径

    以宪法理念为基础推动社会管理创新要坚持法治发展内在规律,不能以“法治”的名义突破法治的界限。社会管理的创新过程中能否突破现行宪法和法律法规?对此要明确,创新不是刻意突破现有宪法和法律的界限,而是更好地维护宪法、执行法律。社会管理创新必须在尊重宪法、法律的前提之下进行,不能违反有效的法律规定。
    宪法是国家法律秩序的基础,为创新而进行的违反法律的任何措施会破坏国家的法律秩序。如果出现法律、法规滞后的情况,应该以宪法为依据,由有权机关按照法定程序进行修改、解释或废止。在此之前,社会管理创新不应以违法为代价而贸然进行。违法的创新行为也许能获得短期的效应,却腐蚀着法治大厦的基石,将损害整个法治建设事业。
    处理问题要有宪法意识
    在法治理念中,要突出宪法理念,切实维护宪法至上的地位。宪法体现了尊严、规则、法治等社会共同体的基本价值,是实现科学决策、民主决策的规范基础。
    在现代社会中,宪法一方面是国家基本法律秩序的基础,而另一方面又是公民的基本生活规范。宪法的核心精神是规范公共权力运行以保障公民基本权利的实现。宪法确认的公民基本权利是一种客观的价值体系,是整个法律秩序的价值判断的原则性规范,是公共权力所应追求的基本目标。
    处理社会现实问题要有宪法意识。宪法意识是人们对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感。在现实生活中,存在着一些违反宪法、不尊重宪法的现象,在有些地方这种现象比较严重。有人在实际生活中感受不到宪法的社会价值与功能,认为宪法是可有可无的。这是错误的看法。
    我国社会正处于转型时期,政治、经济、文化体制等诸多方面都面临改革,改革意味着对各种利益关系进行调整,会产生各种矛盾和冲突。面对社会现实与宪法价值的冲突,符合法治精神的做法是,在通过法定途径做出调整之前,决策者不能以现实的合理性为由随意突破现行宪法体制的框架,否则就会破坏既有的宪法秩序,损害宪法的权威,最终不利于维护人民的根本利益。
    在社会管理活动中维护法治,集中体现在对一系列法治基础观念的认同,主要是公权力边界和私权利保护,即对政府等公权力机关而言,“法无明文规定即禁止”,公权力要受到法律制度的规范和制约；对民众的权利而言,“法无限制即享有”,尊重与保障人权。
    尊重与保障人权,一个基本要求是尊重人的尊严,树立人人平等的理念。如果公权力的行使者不依法作为,侵犯人的尊严,不但会破坏民众对法治的信仰,严重瓦解和破坏法治,而且会瓦解执政的合法性和正当性,甚至会导致社会崩溃。
    全面树立尊重规则意识
    严格遵守宪法和法律,是政法机关社会管理创新的根本方式。通过司法机关的个案裁判,公正地化解当事人纠纷,实现个案正义的法律效果,进而实现社会正义的社会效果。
    推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,其基础和前提是严格公正执法,树立社会主义司法的权威。在化解社会矛盾的路径上,目前全社会还没有完全形成“法制轨道内解决矛盾冲突”的共识,要做到让民众“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”,还需深化司法改革,以宪法为根本,约束公权力,一方面将政府所有权力行使都纳入宪法的轨道,保障人民的基本权利,并由此赋予政治权力的正当性；另一方面要尊重和维护司法权威,保障司法机关依法独立行使司法权。
    宪法第126条明确规定,“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第131条规定,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这两条宪法原则强调司法机关依法独立行使职权,体现了司法的本质和规律。司法是一种判断,独立行使司法权是由宪法和法律思维的逻辑决定的,司法机关要遵循司法原则和原理。当然,尊重司法的独立,并不是不对其进行监督。根据宪法的规定,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。因此,要理清和完善人民代表大会与行政机关及司法机关之间的制约关系。
    合理调整“法检公”关系
    我国现行宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”现行刑事诉讼法第7条作了相同规定。宪法第135条不仅涉及法院、检察院和公安机关之间的权限界定问题,在实践中,该条的运作状况对三机关的职权和职能进而对公民权利保障产生了实质影响。
    “分工负责,互相配合,互相制约”原则是一个完整的逻辑和规范体系,“分工负责”体现的是它们的宪法地位,表明地位的独立性和权力的有限性；“互相配合”体现的是工作程序上的衔接关系；“互相制约”是三机关相互关系的核心价值要求。“分工负责,互相配合,互相制约”不是一种内部循环结构,也不是三机关权力的平分秋色,而是突出三机关各自职权的独特性,体现出两种服从关系:在价值理念上,效率服从于公平,配合服从于制约；在工作程序上,侦查服从于起诉,起诉服从于审判。
    改善刑事司法结构、优化司法职权配置,应着力改变公安机关过于强大的“超职权主义”,建立以法院为核心、保障人权的“法检公”司法体制。在新中国宪法发展史上,法院的地位长期弱于公安机关,这既不符合理论逻辑,也不符合党的政策,更不符合宪法的规定。法院是国家审判机关,在保障人权方面具有不可替代的地位。构建符合宪政理念的“法检公”关系,强化法院的宪法地位,强化司法对侦查行为的审查,具有现实的必要性和紧迫性。
    法院、检察院和公安机关的关系是我国宪政体制中的基本问题,涉及到司法职权配置、司法程序运行和司法独立等基本制度,对于维护人民根本权益、保障社会和谐具有重要意义。宪法第135条对三机关关系作出明确规范,既是对新中国成立后长期实践经验的总结,也是对宪政发展规律的客观反映。当前,司法体制改革的目标是规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,其核心在于调整司法职权配置,加强权力监督制约,促进司法独立。司法改革应当在宪法框架内进行,解决司法的体制性、机制性、保障性障碍,并在宪法这一共同价值观基础上稳步推进,以合宪、依法的方式解决司法体制中的问题。