马凯：加快建设中国特色社会主义法治政府

    党中央、国务院对于推进依法行政、建设法治政府高度重视。党的十六大提出了“推进依法行政”的重要任务。国务院于2004年3月发布《全面推进依法行政实施纲要》，第一次明确提出了“建设法治政府”的奋斗目标。我们要深刻认识加快法治政府建设的重大意义，不断把这项战略任务推向深入。
    一、深刻理解中国特色社会主义法治政府的本质要求及其重大意义
    法治政府，是相对于人治政府的一种政府形态，它是人类社会几千年文明发展的重要成果；作为一种上层建筑，由于不同国家有着不同的经济基础、政治制度和历史文化传统，从而有着不同的特点。中国特色社会主义法治政府，是法治政府一般与法治政府特殊的统一体。
    作为法治政府一般，中国特色社会主义法治政府具有法治政府所具有的共性。法治政府的本质要求是：一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行，从而保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益并防止行政权力的扩张和滥用，实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益。这一本质要求明确规定了政府与法律、政府与公民之间的关系。在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上；在政府与公民的关系上，公民为重，法治政府只能实现和保障而不能违背和侵犯公民的合法权益。可见，作为法治政府，首先是要求政府守法，而非仅要求公众守法。法治政府的本质要求具体表现为五个基本特征。一是行政机构依法设立，这是法治政府的前提。它要求行政机构的设置、编制等必须事先依法做出规定，政府不得擅自设立行政机构、扩大人员规模。二是行政权力依法取得，这是法治政府的关键。它要求一切行政权力必须有法律的授予或权力机关的授权，“无法律授权，即无行政权力”。三是行政程序依法确定，这是法治政府的条件。它不仅要求行政权力的取得和运用符合法律规定，做到实体合法；同时要求行政权力的行使和行政行为的实施符合法定程序，做到程序合法。它要求行政机关实施行政行为必须严格遵循依法事先规定的方式、步骤、顺序、时限等程序要求，坚持信息公开和阳光行政，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权。四是行政行为依法作出，这是法治政府的核心。它要求行政机关及其工作人员，必须严格依照法律确定的职权职责和法定程序办事，依法决策，依法履责，严格执法，自觉运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的矛盾和问题。五是行政责任依法承担，这是法治政府的保障。它要求行政机关必须对法律负责，承担因自身行政行为引起的各种法律责任。对不当行使权力、滥用权力的行为，必须依法追究行政机关和有关人员的法律责任；对法律赋予的权力不作为、不尽职以及失职、渎职行为，也要承担相应的法律责任。有权必有责，有权要尽责，不允许存在无责任的权力；用权受监督，监督要全面，不允许存在不受监督的权力；违法要纠正，人员要问责，有健全有效的行政纠错机制和责任追究机制。这三者相互衔接，构成法治政府的监督和责任保障机制。可见，法治政府是依法治理和运行的政府，是一种合法政府、有限政府、规范政府、守法政府和责任政府。这一本质要求及其基本特征使法治政府与个人权力至高无上、政府行为不受法律约束而受个人意志支配的人治政府区别开来。
    作为法治政府特殊，中国特色社会主义法治政府又具有区别于其他国家特别是西方资本主义国家法治政府的特点。宪法是国家的根本大法，是法治政府的根本准绳。有什么样的宪法，就有什么样的法治政府。由于宪法基础不同，中国特色社会主义法治政府与其他国家的法治政府相比，至少有以下特点：一是根本宗旨不同。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这决定了中国特色社会主义法治政府本质上是人民政府，其根本宗旨是为人民服务。法律授权，说到底是人民授权；依法行政，说到底是依照人民的意志和利益要求行政。政府的权力来自人民、为了人民、对人民负责并受人民监督。一些西方国家政府虽然也讲“民有、民治、民享”，但由于其经济基础和政治制度的局限性，实际上不过是一部分阶级和阶层、一部分政党的狭隘利益的代表，决不可能成为真正的人民政府。二是基本制度不同。宪法规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，实行人民代表大会的根本政治制度，实行社会主义市场经济体制。这决定了我们建设的法治政府必须以社会主义制度为基础，反映和实现而不能离开和违背社会主义经济基础和民主政治的要求，有利于巩固和发展社会主义制度。资本主义法治政府建立在资本主义制度之上，反映和维护的是以私有制为基本经济制度的经济关系和少数人的利益，以及形式上平等而事实上不平等的政治制度。三是指导原则不同。贯穿于我国宪法的社会主义民主政治的根本原则是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，这也是建设法治政府的根本指导原则。坚持党的领导，才能坚持正确的政治方向，依法治国和人民当家作主才能有可靠的政治保证；坚持人民当家作主，党的领导和依法治国才能有坚实的群众基础和根本归属；坚持依法治国，党的领导和人民当家作主才能有法治保障。任何资本主义法治政府都不可能将政党、人民、法治有机统一于政府建设之中。四是形成途径不同。资本主义国家的法治政府是资产阶级革命胜利之后，适应资本主义经济和政治的发展需要，通过上百年自然演进的过程逐步发展形成的。中国特色社会主义法治政府则是在中国共产党领导人民夺取政权、建立社会主义国家和人民政府之后，为适应发展社会主义经济和民主政治需要而开启建设进程的，并且需要在短短的几十年里走完西方国家一二百年走过的法治政府建设历程，形成适合我国国情的法治政府。我们党的先进性、政府的人民性和建设时间的紧迫性，决定了建设中国特色社会主义法治政府必须也只能走在党的领导下，自上而下政府主动推进与自下而上人民广泛参与相结合的道路。
    综上所述，作为法治政府一般与法治政府特殊统一体的中国特色社会主义法治政府，就是在中国共产党依法执政领导下，以人民民主为根基，以法律为准绳，以权力制约为条件，以依法行政为核心的人民政府。
    建设中国特色社会主义法治政府，是我们党治国理政方式的根本性变革，具有重大战略意义。一是发展社会主义市场经济的内在要求。市场经济是自主经济、契约经济、竞争经济。发展市场经济必然要求用法律来明确市场主体的产权关系、交换关系和竞争关系，从而也必然要求依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，以法律确保政府维护市场主体的合法权益，依法对各类市场主体进行管理和服务，创造公平竞争的良好环境，并制约政府对经济主体的不正当干预，这是发挥市场在资源配置中的基础作用的重要条件。没有健全的法治政府，就不会有完善的社会主义市场经济。二是推进社会主义政治文明的重要内容。加强和改善党的领导、坚持和完善社会主义民主制度、实行社会主义法治，构成了建设社会主义政治文明的三大支柱。其中，共产党依法执政，相当大部分是通过党领导下的政府依法行政实现的；发展社会主义民主，本质上要维护人民当家作主的地位和各项权利，而建设法治政府是实现和保障人民权利的重要条件；实行社会主义法治，需要有完善的法律制度、公正的司法、守法的公民，但更需要有尊法、执法、守法的政府。没有法治政府，推进社会主义政治文明就会缺少坚实的基础。三是建设社会主义和谐社会的根本保障。通过建设法治政府，推动形成整体、全面、合理的制度安排，有利于政府和社会成员依法享有权利、行使权利、维护权利、履行义务、承担责任，促使行政权力规范运行，各种利益关系依法调节，各种利益矛盾依法解决，社会管理依法进行，从源头上预防和减少社会矛盾纠纷，从根本上维护社会和谐稳定。四是加强政府自身建设的根本举措。建设法治政府就是要依法规范和约束行政权力，只有将行政权力纳入法治轨道，做到用法律管权、依法律办事、靠制度管人，才能从根本上保证行政机关及其工作人员真正为人民谋利益，有效预防和惩治腐败，从而巩固党的执政地位，实现国家长治久安。
    二、正确认识建设中国特色社会主义法治政府取得的重大成就和面临的突出问题
    改革开放30多年来，特别是《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，我国推进依法行政、建设法治政府取得了重大成就。一是法治政府制度体系总体上已经形成。目前，以行政组织与人员法、行政行为与程序法、行政监督与救济法为框架，规范经济、政治、文化、社会生活以及政府自身活动为主要内容的依法行政和法治政府制度体系初步形成，行政管理各个方面总体上实现了有法可依。二是行政程序建设加快。从立法看，法律、法规和规章中关于加强行政程序的规定增多，行政程序制度逐步健全。从执法看，各级政府及其部门在执法中更加注重遵守程序，按程序办事的理念逐步深入人心。三是行政权力运行逐步规范。科学、民主、依法决策成为各级政府的基本准则。通过深化行政执法体制改革，有效规范了执法行为。不断完善行政管理体制，机构设置和人员编制管理逐步规范。贯彻实施行政许可法，积极推进行政审批制度改革，推动了政府职能转变和管理方式创新。突发事件应对制度、体制、机制不断完善。四是行政权力监督和行政问责力度明显加强。各级政府自觉接受同级人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院监督，审计、监察等专门监督的作用以及新闻媒体和社会舆论监督的作用不断加强。大力推行政务公开和信息公开，加大行政问责力度，得到了人民群众的广泛支持和拥护。五是政府工作人员依法行政意识和能力不断提高。各地区、各部门学法、尊法、守法、用法的氛围逐渐形成，政府工作人员特别是各级领导干部越来越重视运用法律手段管理国家和社会事务，行政机关依法行政逐渐从外在要求转化为内在行动，建设中国特色社会主义法治政府获得了强大的动力。
    在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，当前我国推进依法行政、建设法治政府工作中还存在不少突出问题和薄弱环节。主要表现在以下几个方面：一是，行政法律制度有待进一步完善，立法质量需进一步提高。虽然随着中国特色社会主义法律体系的形成，行政法律制度已基本完备，但立、改、废的任务依然很重。有的领域无法可依，有些领域法规未能适时修订，有的领域配套法规制定没有及时跟上，有些法规之间衔接不够，有些法规可操作性不够强，有些行政立法和规则制定尚未完全消除“部门利益”。二是，政府职能转变还不到位，体制性障碍尚未彻底消除。我国行政管理体制取得很大成就，但目前政企、政资、政事、政社关系仍未完全理顺，政府越位、缺位和错位的问题依然存在，仍然管了一些不该管、管不了、管不好的事情。一些部门职能权限不清、权责失衡，一些中介机构和行业协会定性不准，一些事业单位履行行政职能的问题仍未能得到解决。三是，行政程序有待进一步健全，一些行政决策不讲程序甚至违反法律。行政程序制度还需完善，统一的行政程序法尚待制定。有的程序流于形式，有的规定不够严谨，难以发挥保障实体公正的作用。重实体、轻程序，有程序、不遵守，随意决策等问题依然存在。四是，行政执法问题仍然突出，乱作为、不作为甚至滥用权力的现象仍然存在。有的执法人员乱执法、滥执法、粗暴执法，甚至知法犯法、执法寻租。一些违法行为得不到及时制止与严厉惩处，执法中的地方保护主义、部门保护主义问题依然存在；有的方面执法自由裁量权过大。五是，行政监督和问责力度不够，一些行政违法行为得不到及时纠正和惩处。有些地方和部门行政权力运行不透明，人民群众监督没有落到实处；对行政权力的监督制约和问责失之于宽，有案不查、有错不纠、有过不惩的问题还相当程度上存在；有的行政机关干预法院依法受理、审理行政诉讼案件，不积极出庭应诉，甚至拒不执行法院的判决和裁定。六是，一些政府工作人员权为民所用的理念尚未树立，依法行政的意识和能力不强。有的政府工作人员没有真正确立权力来源于人民的观念，缺乏对法律的尊崇和敬畏；有些领导干部把依法行政与改革发展对立起来，认为依法行政束缚改革、妨碍发展；有的政府工作人员包括领导干部对群众的正当利益诉求不重视，对损害群众利益的违法行为熟视无睹，而一旦小问题拖成大问题，又不善于运用法律手段正确应对和化解。
    总之，法治政府建设与社会主义现代化建设事业的要求和人民群众的期待还存在很大差距。我们要增强紧迫感、责任感，不断推动法治政府建设取得新成效。
    三、准确把握新形势下加快建设中国特色社会主义法治政府的重点任务
    要以贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》为重点，按照中国特色社会主义法治政府的本质要求，着力抓好六个方面的工作：
    1.牢固树立执政为民的根本宗旨，是加快建设法治政府的思想基础。要牢记国家一切权力属于人民这个国家制度的核心内容和根本准则，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点；要把人民群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意作为根本标准，使法治政府建设始终尊重人民主体地位，从人民群众的发展要求中获取动力，在各个环节、各个层面吸收人民群众广泛参与；要正确处理权力与权利、权力与责任的关系，自觉接受人民群众的监督，对行政权力加以规范和约束，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平正义，实现社会和谐稳定。只有如此，才能激发和凝聚各方面建设法治社会的积极性，始终保证中国特色社会主义法治政府的正确方向。
    2.进一步完善有关法律制度，是加快建设法治政府的基本前提。一是着力完善行政法规制度体系。要突出重点，区分轻重缓急，着力在解决法治政府建设的深层次矛盾、推动科学发展、促进社会和谐方面加快取得更大进展，努力使法律规范覆盖政府活动的各个方面。二是全面提高政府立法质量。坚持科学立法，一切从实际出发，使法律法规在理论上站得住，实践中行得通，切实解决实际问题。坚持民主立法，改进政府立法方式，健全专家咨询论证制度，积极拓宽公众参与政府立法的渠道，坚决克服地方保护主义和部门利益的干扰。三是切实维护法制统一。依法享有立法权的行政机关必须严格遵守法定权限和程序，防止越权立法。定期清理法规、规章和规范性文件，对不适应新形势的及时修订或废止，消除法规、规章不协调的现象。加大对制定、发布规范性文件的监督和管理力度，将公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定作为必经程序。
    3.继续深化行政体制改革，是加快建设法治政府的必要条件。科学界定政府职能，推动政府职能进一步转变，使政府不再管那些不该管、管不了、管不好的事情，从根本上改变政府职能越位、缺位、错位的问题。优化政府组织结构，继续推进大部门体制改革，健全部门间协调配合机制。完善决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制，着力解决权力过于集中、缺乏有效监督以及执行不力等问题。进一步合理划分中央与地方事权。推进政府组织机构和编制立法工作，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。积极稳妥地推进事业单位改革，明确界定中介机构和行业协会职能。创新政府管理方式，以政府管理方式的创新促进法治政府的建设。
    4.严格依法行政，是建设法治政府的核心内容。一是坚持依法决策。要做到：权限合法，凡作出的决策必须符合法律授权，不得越权决策、违法决策；实体合法，凡作出的决策必须符合法律所体现的意志和利益要求，不得做出与法律及其精神相抵触的决策；程序合法，凡作出的决策必须严格遵守法律规定的程序，不得违反程序决策。完善科学民主的决策机制，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为重大行政决策的法定程序严格执行。二是认真依法履责。各级行政机关既不能乱作为，也不能不作为或消极作为，而要依照法治精神积极主动作为，全面正确履行政府职能。当前要在加强经济调节和市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务，切实保障和改善民生。三是严格行政执法。要按照规范、公正、文明执法的要求，进一步加强和改进行政执法，真正做到有法必依、执法必严、违法必纠。完善行政执法体制机制，横向上，继续推进相对集中执法和综合执法，切实解决多头执法、交叉执法问题；纵向上，要根据不同层级政府职能的特点，合理配置执法权限，减少执法层次，下移执法重心，努力提高基层执法能力。要规范行政执法程序，坚持法律面前人人平等，保障执法结果公正。要建立健全行政裁量权基准制度，改进执法方法，既要合法合规，又要合情合理。完善执法经费保障机制，彻底解决执法经费与罚没收入挂钩的现象。四是依法化解社会矛盾纠纷。充分发挥行政裁决、行政复议、行政调解的作用，引导人民群众通过法定途径反映诉求、解决纠纷、维护合法权益。
    5.强化监督和行政问责，是加快建设法治政府的重要保障。各级政府和政府部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督。积极创造条件，让人民群众监督政府，更加重视舆论监督，逐步形成政府与社会有效互动的良好氛围。要强化行政监督，保障和支持审计、监察等部门依法行使监督权，强化上级机关对下级机关的监督，充分发挥行政复议的监督作用。大力推进政务公开，让人民群众更好地了解政府运行，更广泛地参与政府管理，更直接地监督政府行为。要加大政府信息公开力度，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都应当向社会公开。要坚持行政程序公开透明，所有面向社会服务的政府部门以及公共事业领域，都应当全面推行办事公开制度。要加强行政问责立法，严格行政问责，坚决执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，坚持有错必纠、有责必问。
    6.切实加强组织领导，是加快建设法治政府的关键。地方各级政府和部门要健全推进依法行政的领导体制机制，做到将依法行政任务与改革发展任务一起部署、一起落实、一起考核，确保把依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，使依法行政真正成为一项硬要求与硬约束。加强对政府工作人员的法制教育培训，不断提高依法行政的能力和水平。加强政府法制机构和队伍建设，推进法治社会建设，努力为建设中国特色社会主义法治政府营造良好的社会氛围和法治环境。