胡夏冰：案结为何事难了——怎么看涉诉信访源头治理

    当前，我国正处于社会结构转型、经济体制转轨、利益格局调整的关键时期，随着市场化、工业化、城市化进程不断加快，社会矛盾凸显，各类案件汇聚法院，法院目前正面临着涉诉信访的现实问题。做好涉诉信访工作必须强化群众观念，必须坚持源头治理，必须建立长效机制，必须工作重心下移。做好涉诉信访工作要建立评估预防制度，建立涉诉信访通报制度，建立约期接谈制度，建立多元化解制度，建立信访案件终结制度，这是最高人民法院加强源头治理，进一步完善涉诉信访工作长效机制的重大举措。面对涉诉信访多发并可能成为当前和今后一个时期常态的发展趋势，有必要立足现有法律制度体系，加强对涉诉信访的态势分析与理论研究，进一步推动社会矛盾化解机制的健全完善。
    怎么看涉诉信访的内涵与特征
    按照通常的理解，涉诉信访指的是公民、法人或者其他组织采用书信、走访、电话、传真、电子邮件等形式，向有关人民法院反映案件审理和执行情况，提出有关投诉请求或者意见建议，要求人民法院进行解决和处理的活动。概括地说，涉诉信访就是案件有关人员按照有关规定表达利益诉求和反映意见建议，主要是要求法院化解社会矛盾和纠纷的行为。
    在我国，涉诉信访并不是一个严格的法学意义上的概念，即涉诉信访问题的提出不是从司法原理和诉讼理论中建构起来的，而是人们从司法实务中现实面对的问题中归纳和总结出来的。从司法实践中的现实情况来看，涉诉信访的基本特征可以归纳为以下几个方面：（1）就信访的主体而言，涉诉信访的信访人一般是案件当事人或者与案件处理结果有利害关系的人；（2）就信访发生的时段而言，涉诉信访发生的时间大都是在法院对案件作出生效裁判之后，但也有的是发生在案件正在法院审理和裁判过程中；（3）就信访的内容而言，主要是信访人认为案件处理结果存在问题，或者是侵害了自己的合法权益，有的涉诉信访对象是信访人认为司法工作人员在审理案件过程中存在着违法失职行为，要求人民法院予以纠正和改进。
    涉诉信访在我国具有特定的政治意蕴。它是宪法规定的公民享有的政治权利在司法领域的贯彻和落实，是公民对国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告和检举等权利的延伸。涉诉信访是“信访”这种传统的我国民众表达民主政治意愿方式和路径在司法实践中的具体化。
    怎么看涉诉信访产生的内外原因
    目前我国正处于社会转型时期，人们的利益关系深刻调整，社会矛盾纠纷易发多发。涉诉信访问题不断增多，成为摆在各级法院面前的现实课题。
    目前涉诉信访现象的大量出现与我国长期形成的诉讼观念密切相关。我国历史上存在着“重实体、轻程序”的诉讼观念。虽然这种诉讼观念在我国改革开放后，随着社会主义民主法治和市场经济的发展而有所改变，但是，实体重于程序的观念仍然主宰着人们的意识，成为支配人们价值判断的主流观念。在这种观念的指导下，法院审理和裁判案件的公正性，主要取决于裁判结果的正当性和合理性，而案件裁判程序的正义性成为无足轻重的判断标准。案件实体处理结果的正确性是衡量法院裁判公正性的唯一指标。“重实体、轻程序”观念带来的直接后果就是，只要案件在实体处理结果存在问题，就应当按照“实事求是，有错必纠”的原则将其纠正过来，不论纠正错误裁判的代价是多大，也不管法院生效裁判经过多长时间、多少岁月。涉诉信访现象的发生是“重实体、轻程序”这种传统诉讼观念的必然产物。从实践中信访人提出的信访诉求来看，基本上都是要求法院变更实体裁判结果，而不是纠正诉讼程序方面的问题。只要当事人提出的诉讼请求没有得到法院支持，当事人和有关人员就会通过信访的方式要求法院重新处理。
    司法公正评价标准的主观性是产生涉诉信访现象的重要因素。实践中，人们之所以愿意通过信访的方式寻求权利救济，主要是基于对法院裁判公正性的疑虑。正是由于人们对司法裁判的公正性产生怀疑，导致他们希望能够在诉讼程序之外实现满足诉讼请求的愿望。司法实践中出现的极少数错误裁判，更加深了他们走上信访之路的心理。只要当事人和其他利害关系人认为法院作出的裁判是不公正的，他们就会向法院提出信访诉求。因此，司法公正的评价标准直接影响着涉诉信访现象的发生。从根本上说，司法公正是一个价值判断问题，对于同样的司法裁判结果，不同的评判主体基于不同的认识视角会作出不同的评价。在司法公正的内部评价和外部评价之间往往存在着非对
    称性。正如我国著名诉讼法学家张卫平教授所言，尽管司法正义存在着客观标准，但由于任何价值判断都会渗入判断者的价值观，人们对司法正义标准的认识在一定程度上具有主观性。由此，当人们认为自己在诉讼程序中遭遇到非公正对待时，他们通常就会在诉讼程序终结后再次寻找对案件进行重新审理的机会。
    我国浓厚的清官文化是滋生涉诉信访问题的土壤。经过岁月风尘的洗礼和时代的变迁，传统的清官文化依然存留在人们的内心深处，影响着人们的行为选择。我国历史上“击鼓鸣冤”、“拦轿告状”这种传统社会矛盾解决方式就是清官文化和权力情结的真实反映。在许多人的眼里，级别越高的法官越值得信任，就是上述情结的体现。同时，清官文化往往造成评价标准的道德化，即对事物的评价，包括对官员及其行为的评价更多地变成道德评价，判断的标准是那些来自日常生活情理且因人而异的“善”、“恶”或者“是”、“非”，而不是采用和遵从一视同仁的合法或非法的法律标准。案件处理结果如果不符合道德标准，当事人就会以各种方式寻找表达意见的渠道。在这种清官文化传统的支配下，涉诉信访问题便会大量出现。
    怎么看涉诉信访的实际作用和影响
    从涉诉信访的实际情况来看，涉诉信访作为一种当事人和有关人员的权利救济途径，在实践中的确能够起到纠正错误裁判的作用，有利于实现案件审判的公正性。有些案件（尽管所占比例非常少）虽然经过一审和二审程序审理，但仍然在事实认定或者法律适用方面存在着错误。当事人通过信访的方式向上级法院反映情况，提出纠正意见，要求法院重新审理和裁判案件，为案件公正裁判提供了重要信息，有助于及时发现司法裁判的错误，实现案件的公正审理。
    同时，涉诉信访作为一种重要的纠错机制，有利于加强对下级法院审判活动进行监督和制约，促使法官在诉讼过程中公正行使审判权，切实防止法院审判权和执行权的滥用，最大限度地维护当事人的诉讼权利和实体权利。更重要的是，涉诉信访能够充分满足我国司法民主的政治要求。涉诉信访是密切人民法院与人民群众联系的重要桥梁和纽带，有利于畅通民意表达渠道，全面听取人民群众对法院工作的意见、建议和要求，能够更好地倾听民意、了解民情、关注民生，实现和保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益，自觉接受人民群众的监督，能够更好地满足人民群众对司法的新要求和新期待。涉诉信访是推进司法决策民主化、科学化，践行司法为民、推进司法民主的重要举措，体现了司法民主的必然要求，有助于促进人民法院的队伍建设，提高法官工作能力和水平，树立司法公正、高效、为民、廉洁的良好形象，提升司法公信力。
    在看到涉诉信访在实现案件公正裁判、推进司法民主方面的积极意义的同时，应当指出的是，涉诉信访的非程序性和非规范性在一定程度上动摇了生效裁判的既判力，不利于司法权威的树立和法律规则的形成。只有维护生效裁判的稳定性，才能保障司法制度的权威性。案件经过一审和二审程序，甚至是再审程序审理后，如果允许当事人以信访的方式重新对案件进行审理和裁判，并且推翻原来确定的生效裁判，那么就会刺激越来越多的人走上信访的道路，没有人会相信司法裁判具有终局性和稳定性，法院裁判的权威性和司法公信力就会遭到损毁和破坏。无论法院如何审理和裁决案件，都会有一方当事人对裁判结果表示不满。在此语境下，如果当事人能够通过信访这种正当诉讼程序之外的途径解决纠纷，那么，当事人就可以反复信访，不断缠访、闹访，社会矛盾和纠纷就不会有终结之日，当事人和法院将会长期遭受涉诉信访的困扰。更为严重的是，如果涉诉信访将“息事宁人”而不是依法公正地解决纠纷作为追求目标时，就很难在社会中形成规则治理，还会造成司法信任流失，更谈不上树立法律权威和建设社会主义法治国家。实际上，司法权本质上是一种对是非曲直作出判断的权力，并不是审级越高法官的判断就越正确。案件经过两次正当程序的审理，基本上能够保障案件裁判的公正性。实践证明，案件审理的次数越多，司法越没有权威。涉诉信访尽管能够起到实现个案公正的作用，但它无法在制度上保障司法公平和正义。涉诉信访对个案错误的纠正是以牺牲诉讼程序和司法制度为代价的。
    怎么看涉诉信访源头治理的操作性
    从现实情况来看，目前我国各级法院在处理涉诉信访案件方面面临着较大的压力。如何从根本上预防和治理涉诉信访问题，是全社会必须认真面对的现实问题。近年来，最高人民法院在认真总结各地解决涉诉信访问题有益经验的基础上，颁布了一系列规范性文件，通过建立涉诉信访的评估预防制度、事项通报制度、约期接谈制度、多元化解制度、案件终结制度等，为进一步提高涉诉信访工作科学化水平，形成涉诉信访工作长效机制，从源头上治理涉诉信访问题奠定了制度基础。
    其一，切实提高案件审判质量。实践中，极少数案件的审理的确存在着不尽如人意的地方，如案件事实没有调查清楚，诉讼程序不符合法律规定，当事人的诉讼权利没有得到保障，裁判文书说理不充分，生效裁判没有及时执行，审判人员工作作风简单粗暴，甚至有的法官存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行为等，让当事人对法院作出的裁判难以信服。个别案件出现的司法不公往往会激发更多的当事人和有关人员走上信访之路。因此，要从根本上预防和减少涉诉信访现象，必须采取有效措施切实提高案件审判质量，充分尊重和保护当事人的诉讼权利与实体权利。这里应当强调的是，为了保障案件审判质量，必须强化一审诉讼程序的作用，让案件争议的事实和当事人的是非责任尽可能在一审程序空间中得到解决，使一审程序成为全部审级制度的基础和关键。同时注重发挥二审诉讼程序的职能作用，保证一审程序中可能存在的问题能够在二审程序中得到全面纠正，使二审程序真正成为保障案件审判质量的可靠程序。只有这样，才能减轻法院在涉诉信访问题上的压力，最大限度地防止涉诉信访案件的发生。
    其二，明确涉诉信访案件的对象和范围。彻底废除涉诉信访制度，完全关闭涉诉信访这条公众表达利益诉求渠道的大门，从目前的情况来看似乎还不具有现实性。较为可行的方案是进一步改革和完善涉诉信访制度，明确和细化涉诉信访案件的对象和范围，促使涉诉信访工作向规范化、科学化方向发展。在涉诉信访问题上，实践中经常会发生盲目信访、反复信访、多头信访、越级信访等现象。出现这种情况的主要原因在于，有关法律没有明确规定哪些案件能够信访，哪些案件不能进入信访渠道。在涉诉信访的对象和范围没有明确限定的情况下，任何与案件有利害关系的人员都会将信访作为保护自己权益的最后一根“稻草”。同时，由于涉诉信访对象和范围的立法缺失，信访人与接访人之间很容易就是否应当将有关案件作为信访问题处理发生争议。这样一来，就会出现信访人随意信访、接访人任意接访等各种非理性的行为。因此，从立法上具体规定涉诉信访案件的对象，规范涉诉信访的范围和程序，是完善涉诉信访制度的重要内容。可以考虑在适当时候制定专门的涉诉信访法律规范性文件，保障涉诉信访的制度化、法制化。
    其三，建立涉诉信访终结机制。在当事人合法权益的保护方面，法律规定的诉讼程序比涉诉信访制度具有更大的优势。当事人在诉讼程序中能够充分提供证据，自由地进行辩论，充分地表达自己的观点，法官在听取双方当事人意见的基础上依据事实和法律作出裁判。因此，有必要引导当事人尽可能在一审、二审和再审程序中化解社会纠纷。同时，适当调整涉诉信访制度的功能，将其由目前的权利救济机制转变为信息反馈机制，把涉诉信访制度定位为反映司法机关和工作人员违法失职行为的信息渠道，从而把社会矛盾和纠纷引导到正规的司法诉讼程序中去解决，逐步减少涉诉信访以及伴随信访的公民非程序性行为，降低人民群众对涉诉信访的心理预期。同时，建立和完善涉诉信访终结机制，规定涉诉信访终结的条件、程序和效力，真正将案件当事人和司法人员从繁重的涉诉信访压力中解脱出来。
    胡夏冰，单位为最高人民法院司改办