秦前红：服膺先智 继往开来——解读乔石有关法制的论述

    在当下中国民主法制发展的重要关口，实在大有必要充分梳理并学习乔石的重要民主法制思想
    财新《中国改革》 特约作者 秦前红
    《乔石谈民主与法制》（上、下）在初夏之际由官方隆重出版发行，这既是对乔石这样一位曾经多年担任党和国家重要领导职务的领导人所表达的崇高敬意，又是在中国民主法制（在最广义层面，法制包含了法治，为了与乔石文选用法保持一致，故用法制这一话语）走过60多年风雨历程后的一个颇具深意之举。近十年来，中国的民主法制行路艰难，社会对民主法制的期待与民主法制的发展之间构成高度紧张。当此时刻，重温并且深度解读一位长期担任中国政法界最高领导人关于民主与法制的体悟与见解，当大有裨益。
    革命话语笼罩法治话语
    中国共产党是一个依靠枪杆子取得政权的革命党，其所抱持的革命理念和意识形态使其怀有一种使命期许，即不仅要砸碎一个旧世界，还要建设一个新世界。为此，它意欲摒弃一切旧的上层建筑，而这其中最首要的是废除旧的法权。
    1949年2月22日，时任中共中央委员、中央法律工作委员会主任的陈绍禹（即王明）起草了一份文件，要求在司法审判工作中废除国民党的六法全书。这份文件经过毛泽东、周恩来的修改，任弼时、董必武、林伯渠等领导的圈阅，同意以党中央名义下发全党执行。这份文件，就是《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》（简称“指示”）。“指示”全文不长，1000多字，但里面的几个核心观点颇值得关注。第一，“废除国民党的六法全书，人民的司法工作以人民的新的法律作依据”。第二，“在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。”第三，“司法机关应该经常以蔑视和批判国民党《六法全书》及其他一切反动法律、法令的精神，以蔑视和批判欧美日本资本主义国家的一切反人民的法律、法令的精神，来从事法制建设。”“指示”发布以后，1949年3月，由董必武为主席的华北人民政府的训令《废除国民党的六法全书及其一切反动法律》和同年9月的《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条，也都重申了中国共产党的这一立场。
    以后很长一段时间，中国法学家和法律界都在为法律的阶级性和继承性争论不休，法制所蕴含的制度文明要素在这种争论下被深度遮蔽，由此而决定了此后中国法制发展的一种特殊路径：革命话语笼罩法治话语，对革命成功经验的高度依赖，以及最高领导人和主管政法的主要负责人的法理念和法思想，对法制发展的方向和品质发挥着主导作用，其中，领导人的见识和阅历又成为决定民主、法制的发展样态的关键条件。
    在某种意义上来说，中国60多年来对民主、法治的探索，集中体现在少数领导人的民主、法制思想之中。毛泽东、邓小平、董必武、彭真是几位曾经被公认的典型代表。八二宪法被公认为建国以来最好的一部宪法，这与彭真当时领导这部宪法的修改工作有密切关系。八二宪法对公民基本权利保障的高度重视是其鲜明特色，其中，尤为强调对公民人格尊严和人身权利的保障，而这恰恰得益于包括彭真在内的一代中国人在“文革”中不堪回首的惨痛经历，开国元勋在那场浩劫中尊严和生命都得不到基本保障，遑论一介草民。
    乔石作为一位承先启后的中国政法工作的领导人，他的法制思想和实践曾经体现了改革开放以后近20年民主与法制发展的一个阶段性高度，在当下中国民主法制发展的重要关口，实在大有必要充分梳理并学习乔石的重要民主法制思想。
    政法委应当求实务虚论大事
    中国共产党夺取政权后，一直在探索领导政法工作的合适组织形式。1951年5月31日，政务院、最高人民法院，最高人民检察署联合发布《关于省以上政府建立政法委员会的指示》，此后，中央、省级、地区三级政府内都设立了政法委员会，这个“政法委员会”是依据《共同纲领》设立的一个政府机构，而非党的机构。
    1954年宪法制定后，中国仿效苏联、阿尔巴利亚等国建立一种以人民代表大会制度为重心的政权组织形式，国务院、最高法院、最高检察院都成为由全国人大产生并对全国人大负责的国家机关，中央政法委员会一度短暂消失。
    两年后（1956年）又恢复设立“中共中央法律委员会”。起初，它的性质和功能被定位于一个有关法律的决策咨询和研究机构，但是，两年后，事情又发生急剧变化，在“大跃进”中成立的中央政法小组成为一个决策权（立法政策）与执行（司法）权集于一身的机构，成为一个超越宪法设立的公、检、法之上的不受约束的组织。1980年1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，决定再度设立中央政法委员会。《通知》规定的中央政法委的五项职能中，主要是法律的政治方向的把握，并不干预具体的司法公正，其职能重心在于领导新时期繁重的立法工作。与此同时，各地也纷纷成立政法委员会，并逐渐演变成为各级党委领导政法工作的职能部门。
    党的十三大政治报告在着力于解决党政不分、以党代政的弊端，并推行政治体制改革时，再度考虑到改革党领导政法工作的组织体制问题。1988年5月19日中共中央发出《关于成立中央政法领导小组的通知》，该通知要求撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。政法领导小组较之政法委员会功能大大减弱，它一般不开政法工作会议，不发文件，体现了依法办事、党政分开的精神。
    1990年3月6日，中央决定恢复中央政法委员会，这个体制从此一直延续至今。
    前中共中央总书记胡耀邦曾经称赞乔石有理论、有能力、党性强。自1985年到1993年期间，乔石一直担任中央政法工作的最高领导人，尤其是在他担任中央政法委书记期间，他对有关政法委体制、机制问题的思考，闪烁着很多智慧的光芒。他认为，政法委应当求实务虚论大事，主要研究社会治安的现状、趋势与应对新情况的对策与部署；研究法制建设的成效、成功经验与进一步改进与加强的措施；研究政法各部门的主要职责、工作重点与改进和改革的措施和步骤；研究政法干警自身存在的问题，有针对性地提出增强素质、提高本领的目的和要求等等。
    政法委是执政党主管政法工作的最重要职能部门，法律机关则是国家的当然组成部分，因此，对政法委性质、作用的正确认知既关乎党政关系的准确把握，又是衡量执政党治国理政能力的重要标志。
    所谓执政，是指对政权的控制、掌握、行使，作为执政党通常具有以下几个特征：1）重视与现有政权的亲和性，强调充分发挥整个国家架构的作用，这与革命党主张推翻、反对或者虚化现有政权体系、破旧立新大不相同。2）强调社会利益的整合，重视社会利益的协调与和谐。这与革命党首先要划分敌我界线，支持一部分人利益以反对另外一部分人的利益有着重要区别。因为执政党要借助国家政权对社会实施治理，追求社会的有序性。国家本身是要承担许多超阶级、超越阶层利益的公共职能的。即使国家所承担的阶级利益的职能，在常态下也只能依据法律以和平、民主的方式来行使。3）执政党本身具有执政的合法性。执政合法性一般指一种政治统治和政治权力能够让被统治者认为是正当的、合乎道义的，从而志愿服从或认可的能力与属性。具体而言，合法性指的是民众对于现政权和现存政治秩序的信仰、支持和认同，体现为执政党获得支持的程度、领导的合理性、权力的合理性和治理的有效性。4）执政党的活动要以法律为依据，活动的载体是国家代议（代表）机关。执政党的活动不但要具有实体合法性，还要具有程序合法性。所谓程序合法性主要是指执政党不能超越国家的宪法、法律而活动。它包括执政党的资格条件的合法化、执政党权限的法治化和执政党活动程序的法治化。5）执政党执政权的有限性和受约束性。执政党既然要以民主为活动内容和目标，那么，其执政权不是自封的，只能来自人民的授予；执政党行使权力要代表人民；执政党运用权力的全过程要接受人民的监督和制约。
    中国的党政关系与西方党政关系的形成与演进不同。西方国家是先有国而后有党，党是在国家的宪政体制中逐渐形成、成熟的，因而国家政权虽是政党争夺目标，但一旦某一政党获得政权获得执政地位以后，就获得了相对于政党组织的独立性，便开始依循宪法行使国家权力，党派之间的斗争也纳入宪法和法律范围内展开。中国则是先有共产党，共产党领导人民通过武装斗争取得了革命胜利，国家政权也是在党的主导下建立的。
    党在国先的事实，加以革命思维的长期主导，形成建国之后很长一段时期内国家治理依然保持对革命战争时期的党的一元化体制的严重依赖，党领导一切，安排一切就成为建国后很长一段党政关系的主流。是实行人治还是实行法治，是党大还是法大，如何从革命党顺利转换为执政党，等等，一直是困扰执政党和整个中国社会的问题，并导致整个民主法制建设的坎坷以及国家体制运转的不稳定。
    此即邓小平在1980年曾严肃提及的问题：如何防止制度因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变。邓小平的追问其实在毛泽东于上世纪50年代谈及苏联斯大林的大清洗时，就说过那样的事在英美等国家不可能发生，这个断语的逻辑预设是英美有良好的法治。可惜从50年代到80年代，中国经历了近乎30年的探索与思考，其中更付出“文革”十年的惨痛代价，才逐渐明白民主、法制在国家生活中的重要性，而一个符合中国特色、遵循世界文明准则的民主法制体系，迄今为止尚未真正建成。
    中国共产党对中国民主法制建设理论探索的相对成熟，是以乔石为代表的中国领导人来完成的。这不仅体现在他担任中央政法委书记期间，对政法体制机制的诸多改革，更突出体现在他担任全国人大常委会委员长期间，1998年宪法修改时“把依法治国，建设社会主义法治国家”正式写入宪法文本。他主张充分认识建设具有中国特色的社会主义法制，是中国共产党的一项伟大的历史任务，是国家长治久安的根本保证。全党同志特别是各级领导干部一定要把法制建设视为己任，时时处处自觉维护法制；他反复强调要充分认识坚持党的领导与依法办事是一致的，宪法、法律是人民意志、国家意志的集中体现。党领导人民制定宪法和法律，党又要领导人民执行宪法和法律。从中央到基层，所有党组织和党员的活动都不能同国家的宪法、法律相抵触，都只有模范地遵守宪法和法律的义务，而没有任何超越宪法和法律的特权。
    乔石的上述思想至今仍有巨大的现实意义。有人不无偏激地概括当下中国社会是“严格立法、选择性执法、普遍违法”。无疑，法制的权威和政府的公信力严重下降，维稳的成本越来越高，这些恐怕都与对坚持法治道路的动摇与怀疑，领导法制的体制、机制不顺等有莫大关系。
    依法治国就是从人治走向法治
    党的政法委与国家的政法各机关之间的关系问题，一直是中国法制发展进程中的一个十分重大的理论与实践问题。中华民族要实现伟大的复兴，除了在经济、文化上必须具有强大的竞争力外，还应该在制度上证明自己的优越性。而这种优越性的获得当然包括吸取世界一切政治文明包括司法文明的有益成分，由此宪法序言所要求建立的“富强、民主、文明”的国家目标也才能实现。
    尊重政法规律的能力是衡量执政党执政能力的重要标志。一个政党是否成熟，其执政能力的高低，从其驾驭、运用政法规律的能力可窥其端倪。中国共产党在过去的革命战争年代和建设时期，曾经对运用行政资源完成社会动员和社会整合驾轻就熟，并取得许多宝贵的成功经验，但是，在十一届三中全会以前近30年里，一直未能准确认知法律在社会主义国家建设中的应有定位和作用。1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，这一治国方略作为执政党意志的体现，本应更能凝聚全民共识，坚定人民对法治发展的信心，但是，在其贯彻的过程中也出现了局部和间或的动摇和游移，甚至在个别地方出现“人治回潮”的不正常现象。
    近多年，我国为“维稳”所支付的巨大成本，除了与社会转型、社会利益多元化、阶层结构冲突等相关联外，更重要的原因即在于法治没有成为解决社会冲突的底线。所谓“人民内部矛盾用人民币来解决”、“越闹好处越大”都是严重偏离法治精神的典型例证。
    中国执政党多年来一直致力于自身的革新，但是，由于强大的路径依赖惯性，这种革新还远未完成。
    法治从学理上说有着很复杂的表征，概而言之，法治体现为“政治问题法律化，法律问题制度化，制度问题程序化，程序问题技术化”。没有法治的权威，社会既无稳定的预期，
    也无长治久安可言。法治发展经历了“形式法治和实质法治”两个阶段，犹如中国市场经济的形成要补上商品经济的课一样，社会主义以法治国的形成也不能逾越形式法治的阶段。比如“疑罪从无，难罪从轻”以及“法官自由裁量”就是形式法治所体现的司法规律，不可以用任何理由加以拒斥和摒弃。
    乔石在主持执政党政法工作的期间，曾明确表示，政法委不能代替和包办政法各部门的职责和任务，要充分发挥政法各部门的积极性和主动性。对政法各部门的具体业务、具体工作，都应由各部门自己商讨、研究和贯彻落实。
    他的这一思想直接体现在1990年《中共中央关于恢复设立中央政法委员会的决定》这一文件之中。文件要求“中央政法委恢复以后，仍然要贯彻党政分开的原则”，从文件所列举的政法委五项任务来看，也是“宏观指导性质的”，特别强调“办案由各部门各司其职”。
    无数案例表明，政法委员会尤其是基层政法委不时僭越法律权限，严重干预司法，片面要求司法机关之间的协调配合，放弃宪法法律所要求的分权与制约。这不仅造成党政关系混乱，弱化司法机关的权威，甚至造成诸多冤假错案。更为可怕的是，有些地方的政法委，在错误的维稳思维主导下，动辄滥用警力，用于解决人民内部矛盾问题，导致官民对立，事态扩大化。
    按照乔石的见解，理想的执政党与政法部门的关系应表现为：第一，充分发挥政法机关的职能，提高政法机关的权威。党对政法工作的领导，主要是严格保证各级政法机关严格依照宪法和法律，依法独立行使职权。第二，负责在政法系统各部门贯彻执行党的决议和指示，研究并协调政法部门中带有共性的工作，及时提出具有前瞻性的指导意见。第三，积极引导各级公安机关、司法机关的党组织和广大党员带头学法、懂法，模范遵守宪法和法律，把各项工作纳入法制轨道。第四，同级人大及其常委会具有立法职能的，党的政法委可以参与法律草案的起草、讨论，并提出建议，以实现党的意志。
    乔石的上述论述虽然不可能尽善尽美，但若能切实践行，当能大大推进中国法治发展进程。但是， “历史的三峡”往往重岩叠嶂，一波三折。
    民主出场下的法制才有力量
    世界各国法制发展的经验和教训表明，法制在其发展进程中，并不是一个孤行客。法制的民主化，民主的法制化犹如车之两轮、鸟之双翼，是相随相生的。法制的单向度发展不能完全遏制公权力的专横，还有可能异化为“法令滋彰，盗贼多有”的可怕局面。只有民主出场下的法制才能有真正的力量。
    改革开放后，中国经过30多年的立法进程，已经建立了相对完备的社会主义法律体系，但是，理想的法制秩序并未建立起来，法律权威更未能满足社会的普遍期待。个中原因，难以条分缕析一一列举，但是，民主建设的相对缓慢甚至停滞，阻碍了法制权威的形成，却是社会共识。
    在此问题上，乔石展示出他的深刻洞见：他不断强调并阐发小平同志上世纪70年代末提出的“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”的论断。他说，民主和法制是现代文明国家的重要标志。人民民主，是社会主义的本质要求和内在属性，社会主义愈发展，民主也愈发展。国家由人民当家作主才能兴旺，国家机关有人民支持才有力量。人民群众越是关心国家大事，越是对我们的各项工作提出意见和建议，就越有利于我们国家事业的兴盛发达。适应建立社会主义市场经济体制和现代化建设的需要，必须加强民主和法制建设，积极推进政治体制改革，努力建设有中国特色的社会主义民主政治。
    古代智者云：往者不可谏，来者犹可追。惟愿先辈赐给我们的智慧，能使中国法制度尽坎坷，获得涅槃。 ■
    作者为武汉大学法学院教授
    来源: 财新《中国改革》