郑戈：法治与“我们的共同命运”

    改革开放以来、尤其是近十年来，中国社会不平等的加剧和固化，使人们对中国未来的社会秩序和可持续发展深感忧虑。某些阶层的移资和移民海外更使普通民众感到不安。当一个国家的中产阶级人口不断增加的时候，政治稳定和相应的社会有序程度就会增加。反之，当宏观经济变化和垄断特权膨胀、而中产阶级相对贫困化加剧的时候，政治动荡和社会失序的可能性就会大大增加。
    诚然，长期的基层政权建设打下的牢固社会控制基础、对言论和结社自由的有效约束，以及社会本身的严重利益分化，中国发生动荡的可能性并不大。中国老百姓大多温良恭让，用哈佛大学政治学教授裴宜理的话来说，他们即使在群体性抗争中仍然试图“按照政府定的规矩来”。但是，社会公义及其形成和实施机制的缺失已造成社会治安明显恶化。弱者若没有法治化的渠道表达不满、寻求救济，往往会以报复社会的方式来表达愤怒。同时，如果遇到社会各阶层共同关心、利益耦合的事项，比如环境、医疗、教育、社会保障等，一旦政府处理不当，爆发大规模群体性事件的可能性越来越高。在最近发生的什邡群众反钼铜项目抗争和延迟退休年龄争议中，我们可以找到一些共性，而这些共同特征折射出中国社会的一些根本隐忧，值得我们关注。
    从社会契约到社会信任
    2012年7月1日，四川省什邡市大批群众走上街头，抗议宏达公司在当地投资兴建的钼铜冶炼项目开工。这个预计投资达104亿元、对当地环境和民生有着巨大潜在影响的项目，此前在当地鲜为人知。早在2011年初，宏达公司就委托北京矿冶研究总院环境工程研究所对该项目做了环境影响评价，评价报告还获得了该院2011年底的优秀工程咨询成果一等奖。该项目也按照《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定进行了公示，显示了吸收公众意见的姿态。值得注意的是，上述法律和规章都只是“鼓励”参与环境影响评价。公共参与既非强制性要求，走形式、跑过场也就很容易理解了。这起群体性事件最后以政府、企业、群众中带头闹事者三输局面而收场。
    与此同时，一则“人社部正研究推迟退休年龄”的新闻引起热烈讨论，全国老龄工作委员会办公室副主任、中国老龄科学研究中心主任吴玉韶在回应中承认，从网上的调查来看，90%以上的人都反对延迟退休。但他又指出：退休年龄是否延长，是与很多社会因素相关的复杂问题。就其本身而言，包括工作岗位的提供、身体状况、工龄等因素都要考虑。同时，又与国家的就业、劳动力供给、养老金的收缴和供给等因素相关。其潜台词是：尽管多数人反对，但延迟退休年龄是一个专业判断的问题，在这个领域，“科学”先于民意。
    这两起事件有一个显而易见的共同点，就是都涉及专家意见与民众意见之间的差异、政府对专家意见的重视和对民众意见的忽视、以及民众对专家意见的不信任。再进一步分析下去，就会发现，这三组矛盾其实只是一组的衍生，那就是民众对权威的不信任。
    由于政府对大学和科研机构的全面控制和后者的行政化，中国目前几乎没有独立的学术研究机构。在重大项目论证中，领导一旦拍了板，专家论证就成了论证其合理性的包装，批评和质疑性质的专家观点往往被压制下去，无法对决策产生实质性影响。这样一来，决策由于缺乏惟真理是从的独立科学评估而屡屡出错，不断失信于民；而专家意见也因为对权力唯唯诺诺、不敢说“不”而丧失独立品格，被民众所怀疑和鄙视。
    马克斯·韦伯曾对权威与权力做了概念上的区分：权力是一种事实状态，表明人与人之间的支配与被支配关系，它可能表现为赤裸裸的暴力；而权威则是指具有正当性的权力。正当性是指人们对某种权力的接受或认可。韦伯认为，传统、领袖个人魅力以及非人格化的法律－理性都可以成为权力正当性的来源，而基于法律－理性的权威在已经“除魅”的现代社会最为常见，也最为稳固。
    权威来自人民同意的观点来源于社会契约论。作为近现代影响最大的政治理论，社会契约论为君权神授、出生决定命运的等级社会瓦解之后的政治形态，提供了一种解释框架和规范模型。尽管霍布斯、洛克和卢梭等人的社会契约论各不相同，但还是有一些共同点：首先，政府的权力来自人民的同意；其次，政府的形态取决于人民的集体选择；最后，人民可以撤销或变更这种选择。实际上，历史上没有哪个现实存在的国家是通过立约而成立的，人们通过自己的社会行动来表明对某种权威形态的支持或否定；身处权威地位的个人或集体也需因应众人行为取向的转变而调整自己行使权力的方式以保持正当性。这些都暗合社会契约论的理路。
    任何契约关系都以互惠性为基础。美国法哲学家朗·富勒将法治也理解为一种互惠关系：人民承诺遵守法律，而政府则承诺按照法律所定的方式来分配法律所定的后果。法律是这种互惠关系中的双向约束机制。但是，要真正形成这种意义上的法律之治，仅靠立法就不够了，还需要有健康的、强有力的公民社会。
    通过对转型前后的东欧各国的研究，一些学者发现：专制社会所采取的压制结社自由、严密监控公民生活、鼓励告密等治理手段，使得这些国家的公民社会萎缩，社会信任缺失，促进团结合作的“社会资本”匮乏，以致于政治转型之后社会分崩离析，利益集团林立而服务于公共利益的公民团体很难发展起来，给寡头政治造成了发展空间。一些国家以形式上的民主程序选出的仍是以权谋私、专横腐败的僭主式政客。相比较而言，有着强大工会传统的波兰和独立知识分子传统的捷克等国在转型中社会动荡较弱，民主政治的养成也卓见成效。市场经济导致的竞争普遍化以及开放政策带来的价值多元，使中国公民为一种共同利益而团结起来的可能性减小。但是，环境保护、养老保障、慈善事业、食品安全这样的问题还是能跨越行业和阶级，引起全社会的关注。如果能在这些领域鼓励自发性社会团体的发展，一方面能解决人力和资金缺乏的现实问题，另一方面也能培育公民社会、促进良性互动、防止暴力抗争。
    广东省最近颁布了《关于加强社会建设的决定》等文件，提出要转变治理思路，从“政府管理社会”“政府办社会”走向 “政府支持社会”“政府培育社会”，并于2012年5月印发了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，明确了除法律法规规定需要前置审批的以外，从2012年7月1日起，社会组织直接向民政部门申请成立，不用再找挂靠单位。这种给社会组织松绑、鼓励公民社会团体形成的做法，值得在全国推广。
    宪法的福利维度
    社会福利是现代“社会契约”的重要内容。罗尔斯在《正义论》中更新了古典契约论的内容，其中正义原则的第二项要求不平等的社会安排必须是为了改善最弱势群体的生存状况。为了科技进步和经济发展，平均分配的大锅饭体制显然是不可取的。但是，国家有义务将经济发展的部分成果实行再分配，以确保弱势群体亦能作为公民享受到发展的好处。在这种正义观的影响下，“福利宪法”在世界范围内获得迅猛发展。
    中国宪法第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这说明，中国早已在宪法文本上确立了福利国家的理念。但这一理念得到落实的程度却有待检讨和改善。
    有的学者将中国传统时代的经济、乃至毛泽东时代的经济，都概括为一种“伦理经济”，并给予高度肯定。“伦理经济”对效率的损害在当时人民的“共同贫穷”状态中得到清楚显现，而其对个人自由与社会进步的压抑也可以从亲历者的口述史和文学创作中找到大量例证，比如哈金的《等待》、余华的《活着》。我们当中大多数人显然不愿意再回到那样的时代，但是，给经济注入仁爱、关怀的伦理因素却是所有善良人士的愿望。
    经济学家倾向于相信市场机制可以解决大多数社会问题，同时，已经有越来越多的学者承认：市场也有“看不见的脚”，有时会踢痛社会，带来环境污染、过度城市化、贫富差距拉大、弱势群体被边缘化等问题。经济总量本身不能解决分配问题，饼做大了，并不意味着每个人的份额都会增大。相反，有相当一部分人会成为经济增长的牺牲品。为了避免这种情况，相应的制度设计十分重要。在退休年龄和环境影响评价两个问题上，符合正义原则的制度安排才是取信于民的基础。
    由于“年龄歧视”和“性别歧视”涉嫌违反宪法中的平等权，包括美国、加拿大和一些西欧国家在内的众多发达国家，都已通过立法或法院判例废除了强制退休年龄和男女退休年龄差异。最新的例子是英国：英国政府于2011年通过了《就业平等（废除退休年龄）规定》 (Employment Equality (Repeal of Retirement Age) Regulations 2011)，废除了默认退休年龄（此前为65岁），按照需要和能力来自主选择是否退休。但是，退休年龄和全额享受养老金的年龄是两回事，上述国家在这个问题上大多实行“双轨制”： 在退休年龄上可以适当延长，甚至取消强制性退休年龄，允许个人选择何时退休以及是否退休；但是，同时规定一个可以享受全额养老金保障的最低年龄要求，使达到年龄的劳动者不至于因担心生活保障问题而选择继续工作。这种安排中体现了下列原则：（1）反歧视，促平等；（2）增加自由选择的程度；（3）适应人口平均寿命增长的现实；（4）强化老年人社会保障；（5）公平。
    中国在借鉴这些国家“推迟退休年龄”制度的同时，也有必要废除公务员／事业单位职工与企业职工之间的养老金双轨制，并区分退休年龄与养老金领取年龄，这样才能促进社会正义，而不是固化社会不平等。同时，退休年龄和养老金制度关乎每一位公民的利益，理应在广泛征求公众意见的基础上、依民主决策程序来确定，而不是由政府根据个别专家的意见来制定。
    在环境保护问题上，除了考虑现在活着的人的利益，还应考虑子孙后代的利益，这就有必要引入“代际正义”的概念和原则。1972年的《人类环境宣言》提出了“代际环境权”的理念，它宣布：“人类……负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”、“为了这一代和将来的世世代代的利益，地球上的自然资源……必须通过周密计划或适当管理加以保护”。这种“代际正义”的理念后来又发展成为“可持续发展”的概念，在世界环境与经济发展委员会的1987年报告《我们的共同未来》中得到明确定义和阐发。在国际舞台上，中国政府可以据理力争，要求发达国家在降低碳排放方面承担更多的义务；但在面对国内公民的时候，基本的要求恐怕是先在物理空间上消除环境特权，使官员及其家属与老百姓呼吸一样的空气、饮用一样的自来水、吃一样的食物。如果连这一点都做不到，社会信任就很难建立起来，社会资本将会进一步消亡殆尽。
    在笔者看来，中国传统文化的核心价值体现在父慈子孝、兄友弟恭的家庭伦理上。放到单个的家庭，极少有父母不为自己的子女乃至他们的后代做长期的打算。而放到整个社会，却出现大规模地为攫取眼前利益而牺牲环境、不给子孙后代留下生存和发展空间的非理性现象。这恰恰应了列奥•斯特劳斯所说的“零售的理性，批发的疯狂。”造成这种情况的主要原因，是因为人们没有意识到自己与自己的公民同胞分享着“共同的未来”。“先富起来”的那些人一方面通过影响政策来攫取财富，另一方面则通过财富购买更舒适的生活环境，并把子女送到已经进入“后工业化时代”、讲求环境保护和生活质量的国家。而老百姓，包括中产阶级，在有意义的公共参与和民主决策机制缺失的制度环境中，对公共政策的制定和实施基本没有多大影响。恰恰是他们的命运，自愿或非自愿地与祖国的命运绑定在一起。这种社会分层与决策专断的耦合，导致了共和国的最大的隐患：公共利益的缺失。
    一个良性运转的社会有赖于“一般化的互惠关系”，也就是以法律的形式来表达和维护政府与公民之间、公民与公民之间的互惠互助关系。这种源自于社会契约论的基本思路，可以帮助我们理解中国社会当下面临的严峻问题，并在此基础上寻求解决之道。
    财新《中国改革》2012年第8期