田飞龙：双独生育被征案凸显官民法律互动障碍

    近日，浙江宁波一对“双独”夫妻未经批准生育二胎被征7万社会抚养费，法院已核准强制执行。夫妻俩认为二胎合法，不应受罚。众网友所持立场大体相同。在媒体的跟踪调查下，征收机关负责人做出了相应解释：（1）决定合法，直接依据是《浙江省人口与计划生育条例》；（2）事前3次提醒，尽过告知义务；（3）7万元为夫妻俩户籍所在的两个区的平均社会工资，征收机关依据《条例》做出了1倍的征收决定。显然，征收机关是在依法行政，那么为何当事人不理解？社会公众也不认同呢？这里恰恰凸显了官民法律互动的障碍，双方对于此障碍的形成均具有一定的责任。
    从官方层面来看，大致可以区分为两个层面。首先是立法层面，计划生育从国策到法律，从曾经混乱残酷的暴力结扎与剥夺性罚款到行政征收与利益诱导相结合的执行机制，这显然构成了法治的进步。但是，这对夫妻之所以经3次提醒还不办理，与具体办理程序的材料繁杂、过程琐碎也有关系，如果程序足够便利，该案可能就不会发生了。因此，宏观性的制度进步必须通过便利性的具体程序予以落实，在这方面各级职能机构尚需协力完善。同时，从实体规定来看，浙江省对双独生育程序违法的征收标准也太高了。根据媒体的比较调查，深圳市的征收标准仅为2%，这样更能体现教育而非惩戒的立法目的。其次是执法层面，本案中存在滥用自由裁量权的缺陷。征收决定遭受非议与7万元这个数字直接相关。征收决定的直接依据是《浙江省人口与计划生育条例》第49条第1款第（三）项，即“符合再生育条件但不到间隔生育时间生育以及已满间隔生育时间但未经批准生育的，按照零点五倍至一倍征收”，但征收机关实际操作与对外解释时均按照1倍标准顶格处理，这显示出了征收机关的惩罚性意图。事实上，由于相对人仅仅是程序性违法，征收决定的主要目的并不在于填补违法超生带来的社会成本，而是起到教育与矫正的功能，因此应从轻裁量，比如可以底格处理或适当从低格上调。这种滥用裁量的行为显然背离了法律的目的，引发公众关于机关“创收”的质疑。
    从民间层面来看，包括当事人夫妻及不少网民都存在着对法律程序的某种轻慢与误解。我国计划生育从刚性一胎到柔性二胎的转变有一个过程，目前并非普遍放开二胎政策，而是采取一种宏观调控式的管理模式，比如间隔期限制度。二胎生育采行前置性申请批准程序，主要目的在于审核有关二胎申请是否符合各种具有调控意义的限制性条件、及时采集生育需求信息并做好生育服务安排。因此二胎并非一种普遍性的生育权利，而是一种受调控的生育资格。尽管申请程序存在诸多弊端，但公民如果完全漠视这样的程序，不予任何具体配合，则其法律意识也不可谓合格，而其适应法律生活的能力也存在欠缺。生育人权论和二胎合法化的宽泛的理论与政策宣传反而容易滋生公众对具体法律程序的轻慢，这显然也不利于法治社会的成熟。而且，法律是权利义务相一致的体系，法律公民应明了守法是权利甚至福利获得保障的必要前提。在二胎政策还不可能一步到位的情况下，我们需要利用法律程序的既有空间来合理管控行为风险，否则很可能造成本案中当事人生育行为合法却遭征收的法治困境。
    总之，本案折射出了计划生育领域官民法律互动的障碍：官方依法行政，但滥用裁量，顶格征收，且存在立法上的实体标准过高、程序繁杂的缺陷；民众法律程序意识还不成熟，无法有效理解并运用法律程序武器管控行为风险，保障合法权益。对中国当下的计划生育法律体制存在各种批评，但该体制一时也无法激进改革，作为具体社会生活中的地方政府或普通公民，在生育自由化与生育权利保障上仍有作为空间，比如根据上述障碍性因素进行征收标准合理化、程序便民化、自由裁量基准化、法律程序意识强化等官民双方的积极互动，通过具体法律实践促进双独二胎政策的合目的性实现，增强官民之间基于法律、权利与程序意识的共识。