高长见：法治视野下的劳动教养制度

    近期，“唐慧案”引起了社会的广泛关注，对其作出的劳动教养处罚决定受到广泛质疑，这又引发了新一轮关于改革劳动教养制度的讨论。实际上，早在上世纪 90年代，法学界、特别是刑法学界就对劳动教养制度的改革问题进行了非常深入的研究，对劳动教养制度与法治原则相冲突的问题有着基本的共识，并提出了相应的改革方案。但是，由于各方面因素的制约，时至今日，劳动教养制度的改革仍然没有实质性的进展，与依法治国原则和人权保障相冲突的问题并没有得到解决。
    劳动教养制度作为一项处罚措施，曾被认为是我国社会主义革命和建设的一大创举。它最初产生于20世纪50年代，是对特定人员集中进行强制劳动并发给一定工资的一种教育改造措施，其对象限于“肃反运动”中清理出来的不够判刑、又不宜继续留用的人员。但是，发展到今天，劳动教养在性质与目的、针对的对象、适用程序、期限等方面都有了重大的变化，例如，劳动教养的对象变得非常宽泛，剥夺人身自由的期限也较长——一般为1至3年，必要时可以再延长 1年。所以，就其性质而言，劳教教养本质上与刑罚无异，甚至比某些刑罚更严厉——管制并不完全剥夺犯罪人的人身自由、拘役期限也更短，“行政强制措施”或者“行政处罚”、“教育改造措施”的表述并不能改变劳动教养属刑罚之实质。
    在承认劳动教养制度对改造违法人员、维护社会秩序具有历史功绩的同时，我们也必须清醒地认识到，随着中国社会政治、经济等领域的快速发展与迅猛变革，劳动教养制度存在违背法治原则、不利于人权保障的根本缺陷，与建设社会主义法治国家的战略格格不入，与联合国国际人权公约的有关要求不尽一致，与国际通行的联合国刑事司法准则也有一定差距。
    作为一种实质上的“刑罚”，劳动教养制度在实体构成和适用程序上存在突出的问题，违背了法治基本原则和程序正义的基本要求。劳动教养制度在实体上的缺陷表现在以下几个方面。
    首先，劳动教养制度违反了《立法法》、《治安管理处罚法》的规定。劳动教养制度的基本规范依据是国务院发布的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》。《决定》和《补充规定》虽经全国人大常委会批准，但由于它们都是由国务院制定和颁布的，属于行政法规，《试行办法》则属公安部的部门规章。2000年3月全国人大通过的《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。劳动教养显然属于限制人身自由的处罚，而且是长期剥夺人身自由的处罚措施，但是，作为劳动教养规范依据的却是行政法规、部门规章而不是法律，这与《立法法》的上述规定明显抵触。1996年全国人大通过的《行政处罚法》第8条规定的7种行政处罚种类中，却并无“劳动教养”的处罚措施。该法第9条第2款还明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。根据该款规定，作为劳动教养制度的规范性文件是不符合《行政处罚法》要求的。
    其次，劳动教养制度与刑事法的基本原则冲突。从实体构成的角度分析，劳动教养制度严重违反罪刑法定原则中的明确性原则的要求；在适用上，劳动教养也违背现代刑事法的比例性原则的要求。在剥夺人身自由的程度和期限上，劳动教养比适用于犯罪人的管制和拘役这两种刑罚严厉很多，也比短期有期徒刑更严厉，这就造成了行政处罚比刑罚更严厉的荒谬局面。
    最后，劳动教养制度与国际人权公约的有关规定冲突。《公民权利和政治权利国际公约》是国际人权法的基石性法律文件，我国政府已经在 1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》），现正等待有关机关的批准。根据该《公约》第9条第1款规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”。根据联合国人权事务委员会的一般性意见，该款适用于所有的剥夺人身自由的情况，无论它涉及的是刑事案件或者诸如精神病、吸毒成瘾、移民管制等其他情况。因此，只有“法律”才能规定剥夺公民人身自由的处罚，而这里的“法律”一词的含义，尽管也有一些不同意见，我国理论界和实际部门的共识是，指由立法机关制定的法律。劳动教养制度的规范依据只是行政法规和部门规章，这与《公约》规定直接冲突。尽管对《公约》可以有保留和解释性声明，但是，将来在批准该《公约》时，我国不可能在如此重要的问题上提出保留，否则签署、批准该公约就失去了意义，也会严重影响我国的国际形象。
    劳动教养制度在程序上的根本缺陷是其决定程序的行政性。作为长期剥夺人身自由的处罚措施，劳动教养的决定程序是典型的行政决定程序（近似于行政审批程序），因而，缺乏最基本的司法程序的保障。在这种行政决定程序中，被劳动教养人员没有获得律师辩护的权利，也不享有对不利于自己的证据的质证权等一系列重要的程序保障，程序正义无法实现。
    在建设法治国家的时代背景下，反思劳动教养制度的弊端，对其进行法治化改造是不可避免的选择。目前，尽管也有个别的保留劳动教养制度的观点，改革劳动教养制度总体上已经成为理论界和实务界的共识，只是在具体的改革方案的选择上有不同的意见，存在争议。学者们提出的改革方案基本可以分为三大类：劳动教养行政化；劳动教养刑法化（又可分为劳动教养轻罪化、劳动教养刑罚化、劳动教养保安处分化）；建立独立的教养处遇制度。
    就立法机关的态度而言，似乎选择了建立独立的教养处遇制度的方案。早在 2004年，全国人大就曾将代替劳动教养制度的“违法行为矫治法”纳入立法议程，2007年年初，全国人大准备在 10月份对该法进行初审，后因故取消。2010年3月9日，吴邦国委员长在人大报告中宣布《违法行为教育矫治法》列入2010年立法计划。翌日，全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞向媒体证实，《违法行为教育矫治法》将是“对原来我国实行的劳动教养制度进行的改革和规范”，目前还在起草和修改的过程中，但“进度速度会加快”。但是，截止到目前，《违法行为教育矫治法》并没有如期出台，这也部分地反映出劳动教养制度改革之曲折。
    从能够获得的关于《违法行为教育矫治法》的信息可知，违法行为的“教育矫治”措施并不是刑罚，而是一种独立的处罚或教育措施。但是，仍然存在的疑问是：如果“教育矫治”措施剥夺行为人的人身自由，那么，通过何种性质的程序做出这种教育矫治决定？是由中立的法院做出决定还是保留由行政机关审批的做法？如果“教育矫治”措施剥夺行为人的人身自由，又沿用劳动教养式的行政审批决定程序，那么，这种改革方案并不能解决劳教制度违反法治基本原则的问题。如果“教育矫治”措施仍然包含长期剥夺人身自由的的内容，把劳动教养处罚的行为改造成为轻罪，适用刑事诉讼程序作出处罚决定，或许是更合理的改革方案。
    依法治国的基本方略和宪法中的人权条款要求所有长期剥夺人身自由的措施司法化，劳动教养制度也不应例外。作为产生于上世纪50年代的一种特殊的制度，在特定的时期和语境中，劳动教养制度具有一定历史合理性；但是，在社会主义法律体系已经建成的今天，彻底改造是解决其有违法治原则和人权保障原则问题的唯一出路。
    来源: 学习时报