石书军：法治思维法治方式的基层探索与实践

    国道309与河北省省道邢峰线交汇处，有一座千年古城遗址。打开百度键入“午汲古城”，词条显示：“午汲古城”是战国、汉代遗址。午汲镇地处武安市城区西南城乡结合部，毗邻城市，经济发达、交通便利。近年来，由城市西扩南延、经济快速扩张引发的各种矛盾纠纷相互交织叠加，信访事项呈多发、高发，甚至局部爆发态势。在饱尝了“花钱买稳定，越买越不稳”的酸楚以及单纯追求“息诉罢访”对公平正义的浸淫之后，镇党委、政府痛定思痛，毅然在镇十八届人代会上,庄严地做出了建设“法治午汲”的决议，开启了运用法治思维、法治方式，建设法治政府的法制之门。
    一、运用法治思维，推进依法行政，建设法治午汲。
    乡镇是国家政权的末梢神经。在党和国家的大政方针、法律法规确定之后，乡镇建设法治政府，最重要的当是落实，也就是执行，依法行政。在“依法科学民主决策，推进政府职能转变，规范行政执法行为，强化行政行为监督，依法化解矛盾纠纷，落实法治工作保障”等“规定动作”之中，贯穿法治精神。
    建设“法治政府”，午汲镇遇到的最大挑战：一是城市征地、拆迁，二是控制来自民间的非法圈占。在此大背景之下，既要完成市委政府交办的城市征地、拆迁任务，成功地控制住来自民间的势头凶猛的非法圈占，又不违法施政、野蛮拆迁保持辖区内的和谐稳定。能否在两者之间求得平衡，时时刻刻都在检验着镇党委政府的执政水平。
    西苑大街是武安市西部新城——西苑新区建设中的最重要的道路之一。西苑大街的征地拆迁工作，从2009年下半年开始起步，中间磕磕碰碰，始终进展缓慢。在建设法治午汲的实践中，在《国有土地上的房屋拆迁条例》生效后，午汲镇开始尝试用法治的方式解决控制性工程——贾庄段涉及的12户民房的拆迁难题。这是午汲镇首次参照《拆迁条例》精神，试水在集体土地上的房屋拆迁。从向市政府法制办请示开始，到通告张贴，房屋评估、价格复议等等，“参照”的路子走得一步都不含糊。出人意料的是，依法拆迁贯穿和谐精神，贾庄村所涉12户民房的拆迁工作仅用一个多月的时间就全部顺利完成。
    建设法治政府如何控制来自民间的势头凶猛的非法圈占？午汲探索给出的结论是：打击非法法不容情。贾庄毗邻城区位置优越，少数人打起了贾庄的主意。几乎是一夜间，圈起了上百米的围墙。镇政府得到报告，立即启动法律程序。首先进行告知，限期自行拆除。这时，当事人玩起来了“躲猫猫”。在履行了必要的法律程序之后，镇政府与国土部门联合执法，对非法建筑进行了强拆。建设法治政府以来，类似这样的联合执法行动每年都要进行十多次，但每一次都力求做到执法手续完备，证据充分，避免了程序违法问题的发生。
    二、运用法治方式，“三位一体”解决信访事项
    依法化解矛盾是建设法治政府的必然要求。午汲镇坚持运用法治思维、法治方式，将人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”巧妙地融合在具体信访事项的处理之中，逢案必法，取得了很好的效果。
    （一）发挥人民调解优势，破解涉“公”信访难题
    对一般婚姻家庭、邻里纠纷等涉私信访事项，充分发挥村级治保、民调、治安管理员作用，开展经常性信访隐患排查，发现隐患及时处理。坚持一案一档，对重点人民调解案件进行司法确认。
    对涉“公”（注：向村集体主张权益）信访事项，采取“听证会+村民代表大会”方式解决。听证会一般由包村领导干部主持，常年律师顾问与会，村支部书记、村主任等两委干部、全体村民代表，村内部分有威望的村民参加。程序是：会前准备。通知信访人，要求其作好在听证会上陈述诉求的准备。书面通知村民代表，同时将信访人诉求打印成明白纸一并发给村民代表。印制表决票（视情况而定）。表决票表头格式为：+ + +村村民代表大会一事一议表决票。召开会议。主持人介绍会议议程，村主任简要介绍案件情况，信访人陈述自己的诉求。常年律师顾问解释相关法律，双方当事人当场出示相关证据、必要时实地查看，与会人员阐述自己的看法。最后，形成听证意见。至此，如双方接受，会议结束，信访问题解决。如有异议，进行下一步程序：提请与会村民代表表决（人数不少于代表总数的三分之二），村民代表采用秘密划票间的方式进行投票。在镇工作人员的监督下，当场唱票，宣布投票结果。赞成票超过到会代表半数时，表决事项通过。
    将村民代表大会机制引入涉“公”重大疑难信访案件调处，具有充分的法律依据。《村民委员会组织法》第二十四条、二十六条，河北省实施《村民委员会组织法》办法第十七条规定：涉及村民利益的十种事项必须提请村民会议或者村民会议授权的村民代表会议讨论。涉“公”重大疑难信访案件共同点就是向村集体主张权益，有的诉求标的还很高。不经村民代表大会讨论直接按照信访人的意图将款项支付给信访人，虽然也能息诉罢访，但在每季都要召开的村级民主公开大会上经常受到村民代表的诟病，同时还助长了信访人的漫天要价。将涉“公”重大疑难信访案件提交村民代表大会，在《村民委员会组织法》柜架内依法解决，不仅体现了“法”的尊严，还体现了“公”的威力。这一机制还是一把双刃剑，它在规范约束少数无理取闹村民的同时，对街（村）干部的行政行为也是一个极大的约束，它的实施有利于推进农村基层民主政治建设健康发展。
    将涉“公”重大疑难信访案件置于全体村民代表这样一个“阳光环境”之下“晒晒”，合理与否一“晒”自明，有利于净化信访环境，重塑公平正义。长期以来，村民们对少数无理纠缠的上访老户，胡搅蛮缠沾光没够的信访油子，可以说是又气又恨。气得是，我们的干部对这些人一味的迁就，恨的是那些人的胃口永不满足。可在愤恨之余，又找不到参与的途径。事实上村民们对案件的来龙去脉最有发言权，他们最知道案情的本来面目。少数无理取闹之人，根本见不得阳光。之所以能够屡屡得手，正是抓住了镇村干部“消极保稳定”“花钱买稳定”的心理，进而步步紧逼，动辄就拿赴省进京上访给干部施加，迫使干部答应他们的无理或者是过高的要求。现在好了，有了村民代表大会机制，很多涉公信访案件，作为一项制度必须提交村民代表大会讨论。而且村民代表大会必须是三分之二的代表参加，所做决议到会人员半数同意才能有效。因而，极大地提高了村民代表的参政议政热情。自启动新机制以来，午汲镇先后在5个村召开村民代表大会7次。北白石村周某云等7个信访事项通过村民代表大会机制得到圆满解决，取得了很好的效果。
    （二）敢于负责，依法作出政府具体行政行为
    个人之间宅基地纠纷确权是镇人民政府的职责范围。但由于宅基地纠纷直接触动争议双方利益，一般镇村都不愿受理。即便被动受理，也往往怕得罪人，不愿或不敢拿处理意见，生怕惹出是非充当被告。开展法治午汲建设之后，午汲镇将这一“老大难”问题，提到了镇党政联席会议。会前，镇政府法律顾问牵头司法所、土地办、有关村委会等组成专案组，调查取证，形成卷宗，拿出初步意见。然后，将此意见提交村民代表大会讨论，最终形成村级意见。镇联席会议对村级意见，特别是支持意见的证据，进行认真的审查，必要时请律师事务所进行论证。审查通过之后，形成争议宅基地确权处理决定。
    玉泉岭村杨某川为了44年前的一柱房屋拆迁和门前的三十多平米空地儿，与邻居杨某祥打了二十多年的官司，是午汲镇公认的1号信访案件。镇长接手这一棘手案件后，与律师、镇主管领导一起，查阅了大量的历史档案，走访十多位健在的证人，获得了极为重要的档案证据。最终，镇政府对这个“44年前的房屋拆迁”形成了处理意见。杨某川不服行政决定，提起行政复议。市法制办依法受理，最终维持了镇政府的决定。事隔半年，针对“三十多平米空地儿”镇政府又形成了另一个《土地确权处理决定》。目前，杨某祥已提交行政复议。这桩历史积案，近期可望通过法律途径解决到位。
    （三）善于协调，敢于牵头行政司法案件代理
    对不属于镇政府受案范围的行政案件，一方面不厌其烦地反复引导信访人自行到相关行政机关，通过行政仲裁加以解决；另一方面，对那些确实没有能力自行维权或对行政仲裁半信半疑的信访人，则采取“代理制”的方法，帮助信访人通过行政仲裁或复议方式，依法维权。
    东广村机动地是一件涉及土地承包的群体性信访案件。涉案群体一方76户，另一方188户。该信访事项时间跨度长达十五年。其间，围绕该案发生的赴省、进京、冲击党政机关的群体访已不计其数。2010年10月，午汲镇举全镇之力，绞尽脑汁终于将双方引导到了市土地承包仲裁法庭。开庭之日，话不投机引发了群体性冲突。东广村机动地成了邯郸市委重点督办的信访案件。镇长主抓这起案件后，两个多月“网上捞针”。终于，在人民法院报网上找到了一份几乎是“一模一样”的案例。思想工作、案例学习、协商沟通，经过一段时间的普法宣传之后，午汲镇顶住巨大压力，协调市土地承包仲裁法庭再次开庭，取得圆满成功。
    肖某军是户籍在店头村的下岗职工，反映的是煤炭局下属企业的问题。按照“属地管理”原则，市联办指定午汲镇负责控访。午汲镇全权代理，通过认真分析案情，找出了合理因素。于是，镇长、包案副镇长亲自出面协调市劳动仲裁部门十几次，并免费聘请律师，为其在劳动仲裁中辨护，维护了肖某的合法权益。
    2012年春天，园柏树村委会因发放福利引发出嫁女福利待遇群体性纠纷。出嫁女孔某英姐妹等100多人，另一方1000多人，双方情绪激烈，稍有不慎，极有可能引发群体性上访。镇村干部审势度势认为：此案交法院依法处理最为妥当。于是，反复教育引导，孔某姐妹到法院依法起诉，合法权益得到了维护。
    (四)在法治框架内：疏导缠访闹访无理访，理顺矫正信访人情绪
    在法治思维、法治方式，三位一体解决农村信访取得一定成效之时，我们对少数游离于法律与公序良俗之间的信访事项；合情不合法的信访事项，信访人要求过高或者有理成分过少、信访人肆意缠访、闹访的信访事项等等，在法治框架内也进行了有益的探索。
    依法考量违法，公序良俗有“理”。西苑森林公园规划范围内贾庄村宅基地遗留问题，涉及城镇居民多达305户。市信访联席办针对贾庄宅基地问题专门出台了解决方案。到目前为止，240多户接受了《方案》。但仍有60多户对《方案》持有异议，不断上访。为彻底解决这个关乎全市稳定的信访问题，午汲镇彻查了当时的文件。最终，找到了两份有力的政策依据。一份是1990年1月国务院批转国家土地局关于农村宅基地问题的通知；一个是1993年国务院116号令。按照国务院文件精神，贾庄宅基地遗留问题属非法无疑，但上访群众情绪激烈拒绝接受。
    河北省“城镇三年大变样”期间，依法拆除了一批违法、非法建筑。按照当时的政策，违法非法建筑不予补偿，但对限期自行拆除者给予奖励。事过几年后，当时的领取奖金的拆迁户，以个人损失巨大为由一再上访，要求补偿。对这类信访事项，对这部分信访群众，尽管无奈，也只能小心应对。只有通过法律，假以时日，依法疏导矫正上访人情绪，才能最终解决问题。
    依法疏导无理访，不怕招惹是非
    信访人群体中确实混进了部分无理取闹之人以及少数信访“掮客”，他们秉持“闹而优则利”思维，严重干扰破坏了信访秩序。对这部分人在坚持依法说“理”说“法”斗争的同时，固定证据依法打击。
    建设法治政府以来，午汲镇运用法治思维、逢案必法；运用法治方式，“三位一体”，处理信访事项达二十五起，约占信访总量一半以上，依法对东广村师某等3人进行了拘留处理，取得了良好的社会效果。
    三、认真学习法律，提高干部运用法治思维、法治方式处理信访问题的能力
    一是对反复出现的信访事项，有针对性的学习有关法律法规。如《土地法》、《农村宅基地管理条例》、《劳动法》、《工伤条例》、《土地承包法》以及《土地仲裁法》等，提升干部法治思维，提高依法处理信访事项和疏导矫正群众情绪的能力，逐步形成“法治成为常态，人治变成例外”的治理氛围。
    二是运用互联网查找学习各种案例。案例指导已经成为午汲镇解决信访事项的“锐利武器”。一有信访事项发生，首先想到的是有无类似的案例。玉泉岭村干部王某田因公死亡，我们及时找到了相关案例，以法服人，妥善解决了问题；东广村机动地仲裁更是因为找到人民法院报上的《非家庭承包征地时无获偿权》案例，为十几年的纷争找到了正确的解决路径。
    四、几点启示：
    1、运用法治思维法治方式，推进依法行政，建设法治政府，要有相关政策跟进。乡镇政府依法行政最大的瓶颈是权力与责任不对等。很多需要依法处理的事项，乡镇没有相应的执法权，此类问题在安全生产监管、土地违法建筑清理、信访案件定性等领域表现尤为突出。现实情况乡镇只能依靠联合执法方式解决，而联合执法需要多部门协调，牺牲了执法效率。因此，在乡镇建设法治政府需要界定财权、事权，需要厘清权责关系。总之，需要顶层设计。
    2、运用法治思维法治方式，解决信访问题，必须改革现行信访体制。依法解决信访问题虽是治本之策，但不如“花钱买稳定”那样可以“立竿见影”。因此，“行政治理”当下还很有“市场”，在很多人眼里，依然是法宝，至少现在还不想放弃。然而，“人治”滥用、法治驰废，治国理政成本必然无限上升，地方财政已不能承受之重。斯时，给力法治显得尤为重要。但法显神威，需要营造法治氛围，需要改革信访体制，更需要社会管理法治化的顶层设计。
    3、运用法治思维法治方式，解决社会管理问题，需要公正司法。让民众在每个案件中都感到公平正义，亟需抓实“三项建设”，亟需在政法队伍建设中搞好反腐倡廉等顶层设计。