许崇德：基本法实施十年回顾

    摘要: 至2007年7月1日，香港回归祖国已历经十年。香港回归的十年，是“一国两制”伟大构想付诸实践的十年，是按照这一伟大构想制定的香港基本法实施的十年。“一国两制”、香港基本法、特别行政区制度都是人类历史上的创举，十年路程中风风雨雨，也在情理之中。如何对香港基本法实施过程中的经验进行总结，在未来的发展中继续保持香港社会的繁荣和稳定，是在香港回归十年的今天我们需要做的紧迫工作。本刊特约请对香港基本法的实施有所研究和关注的几位学者就香港基本法的实施发表自己的见解，与读者共同思考这一重大课题。
    敬爱的邓小平同志于1990年2月17日在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》起草刚完成的时候，就曾经指出：香港基本法是“一部具有历史意义和国际意义的法律”，“是一个具有创造性的杰作。”（《邓小平文选》第三卷第352页）这部基本法于1990年4月4日由第七届全国人大第三次会议通过、公布，并于1997年7月1日香港回归的同一天开始在全国实施，迄今已满十年了。
    基本法实施十年来，从香港的情况来看，在中央人民政府的支持和香港特区政府的努力下，已经取得了巨大的成就。但另一方面亦必须看到，由于“一国两制”史无先例可循，香港的环境又非常复杂，因此来自各个方面的挑战和困难亦遇到不少。例如，1997年7、8月发生的亚洲金融风暴，美国炒家索罗斯的对冲基金给香港的金融和经济造成很大的破坏性打击；接着是香港周围海域出现赤潮，2003年，又有“非典”爆发，后来又出现禽流感疫情等，干扰了社会安定。还有，香港的反对派与内外反动势力沆瀣一气，连续不断地制造借口，蛊惑群众游行示威，动辄数千人、上万人，有时甚至数十万人，给政府工作带来压力和困难。不过尽管如此，香港总的发展趋势是好的，十年来特别行政区破浪而行，奋勇向前。这是无可争辩的事实，香港特别行政区落实基本法所取得的辉煌成就，主要表现为：
    （一）香港自1840年鸦片战争以后被英国占领，现已回到祖国怀抱，成为伟大中国的享有高度自治权的特别行政区。香港居民从此摆脱了一个半世纪以来被压迫、被奴役的地位，成为新中国的主人。基本法规定：香港居民享有平等权，选举权，言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威、参加工会和罢工的自由，居民的信仰自由、人身自由、迁徙自由、通讯自由和通讯秘密受保护。香港居民还享有选择职业的自由、婚姻自由和自愿生育的权利，以及其他等各种广泛的权利。基本法规定：香港特区实行高度自治，依法享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。还规定：特别行政区的行政机关和立法机关均由香港永久性居民组成。这也就是“港人治港”的原则。
    十年来，经过信守不渝地贯彻实施基本法，上述的这些重要内容已经做到了。港人治港的重大意义在于它保证了香港人当家作主权利的实现。除此之外，香港居民中占绝对大多数的中国公民还依法参加全国性事务的管理。十年来，由香港特区的中国公民选出本区的全国人大代表，组成香港代表团，参加最高国家权力机关的工作，与全国各地的代表一起决定着国家的重大事务。凡此种种，都是过去一百五十年殖民统治下的香港所不可想象的。过去香港事务的管理集权于总督一身。而总督是由女王政府从伦敦派来的英国人。香港当地政府的高官亦都是英籍人士，压根儿谈不上什么中国公民当家作主。至于选出代表去担任英国议会的议员，参加全英的重大事务的管理，那简直是痴人梦话。总之，香港有了民主，广大居民前所未有地实现了当家作主的权利，此乃十年来最大的成就之一。
    （二）香港特区建立起了适合于具体实际情况的政权机构，而且日益巩固、完善。香港的政治体制是根据邓小平理论设计的、具有香港特色的崭新的政权机构系统。它既不是资产阶级专政，也不是人民民主专政，而是以爱国者为主体管理香港的地方政权。其组织体系既不搞“三权分立”，也不采用人民代表大会制度，而是以行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合的“行政长官负责制”。1997年7月1日，由400人组成的推选委员会选出的香港第一任行政长官宣誓就职，2002年，第二任行政长官就职，今年4月，香港特区第三任行政长官已在当地选举产生并已接受中央人民政府的任命，即将在三个月后就职。1997年7月1日，香港临时立法会全体议员以及香港终审法院和高等法院全体法官于同日宣誓就职。1998年，香港第一届立法会成立。2000年，香港第二届立法会组成。2004年，香港第三届立法会组成。2008年，将组成香港第四届立法会。总的来说，香港各机关、各部门按照基本法的规定行使职权，运作基本顺畅，十年来的功效是显著的。
    （三）经济获得了适度的发展。首先，由于通过和平谈判，国家恢复对香港行使主权，遵循基本法关于“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”的规定，从而平稳过渡，使政权的转移不仅不损害经济的发展，而且却保持并促进了它的持续发展。其次，由于中央2003年作出内地与香港更紧密经贸关系的安排即CEPA，香港并在2004年参加了泛珠江三角洲九省区域合作框架协议，成为其重要成员，加之国家积极实施“港澳自由行”等一系列有效政策，因而从多个方面推动了香港经济的增长。
    据不完全统计，香港年生产总值1997年约计13400亿港元，而2006年则比1997年增长了1323亿，达到14723亿港元。2006年的年增长率为6．8％，达到回归以来的新高。香港的人均生产总值1997年为210350港元，而2006年则为214710港元，增长4360港元。香港的贸易总额1997年为30710亿港元，而2006年则是50608亿港元，增长了19898亿港元。香港的股市总市值2006年已达到12．7万亿港元，为全球第七大股市。香港社会的失业率已从过去的约8．5％降低到了2006年的4．4％。
    以上所述是香港特区在实施基本法过程中取得成绩的主要方面。这些成绩足以表明“一国两制”理论的科学性和中央方针政策的正确性，因而国内外的普遍反映是积极的、正面的。当然，基本法实施才十年，往后的路途还很遥远。有些新的问题、新的矛盾尚需密切关注并研究应对。下面拟提出两个目前存在的课题供讨论思考：
    一、关于选举的问题
    基本法第45条、第68条以及“附件一”、“附件二”都涉及选举问题。选举是民主制度的表现形式之一，关系到由什么样的人进入治港行列。所以怎样运用得当，极为重要。为了使包括选举在内的整个民主制度健康发展，需要完备而强有力的立法予以保障。为此，基本法设置了第23条，规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”这个规定是保障香港的民主建设以及社会的稳定繁荣所必不可少，也是必须加以落实的。
    然而有些港人却以两种截然不同的态度来对待基本法的落实。他们把直接选举看成是香港政治生活的第一要务。同时却一股劲儿地反对和阻挠基本法第23条立法。他们硬说，根据基本法进行国家安全立法是对民主事业的压制和扼杀。这种说法是站不住的。安全立法的任务既然已由基本法规定了下来，那就应当立即贯彻实施。也就是说，香港应在基本法开始实施之初，立即着手对国家安全问题自行立法。但是香港回归已经10年，有些人却始终反对基本法第23条的落实，以免其行动受到限制。而对于基本法明确规定要循序渐进最终达至的普选目标，则迫不及待。他们一再举行大规模的游行示威，施加各种压力，要求立即普选，企图借此夺取政权。这种状况给十年来特区的发展投下了阴影。
    其实，某些港人在基本法起草的过程中，就鼓吹“一人一票直接选举”。当初他们的口号是“民主拒共”、“民主抗共”，在香港回归之后，又进而提出“取消一党专政，建设民主中国”。很明显，他们是想以香港作为基地，用西方式民主改造整个中国。他们的行动备受美英等国赞赏并大力支持。例如，2003年12月18日，英国外交部次官韦明浩声称，英国赞成07、08年全面普选行政长官和立法会。2004年3月初，香港有四名反对派人士远涉重洋，向美国参议院摇尾求助。当时任国务卿的鲍威尔、安全顾问赖斯接见了他们，明确表示支持07、08年直选。3月5日，美国参议员布朗巴克表示：如果中国不允许香港有更大的民主自由，将要求美国政府采取制裁行动。这是美、英公然干预我国内部事务，甚至以制裁相威胁。其横蛮态势令人发指！这场闹剧直到4月26日全国人大常委会作出07、08年“不实行普选”的决定而暂告平息。但它余波犹在，必须尽早解决。
    二、关于香港的政党问题
    香港原先既无选举，也没有政党，更谈不上政党政治。只是在上世纪八十年代初出现了少量的论政团体。香港回归之后，政党性组织才快速发展了起来。这很大程度上与实行选举有关。他们都在每次选举中施展其所能。按目前香港第三届立法会的构成状况来看，在立法会全体60名议员中，民建联12席，自由党10席，民主党8席，民协1席，前线3席；泛联盟5席，公民党（原四十五条关注组）4席，工联会4席，乡事会4席，民生连线5席。这个结构是各政党以及其他各政治组织争夺议席的结果。
    目前香港的政党制度不能说已经成型，有些问题值得提出来思考并加以研究：
    第一，香港不是独立的国家，她作为特别行政区是中国的一个地方行政区域。不能以诸如英、美、法等国家的政党制度作为标准来衡量。在香港，如果某一个政党取得政权而成了执政党，那么，她同中央人民政府又应是什么样的关系？从全国来看，香港特区的执政党应处于什么样的政治地位？
    第二，按照香港基本法规定的行政长官的产生方式，以及立法会的产生方式，将来在香港根本不可能实行那种由议会多数党组阁的制度，会出现两种可能的情况：一是行政与立法机关的多数同属一个政党，那时，政府施政将比较顺利；另一种可能性是行政与立法机关的多数不属于同一政党，在这种情况下，政府在许多问题上会得不到立法会多数的支持。这样，政府将处处受到掣肘而陷于重重困难的境地。如果遇到这样的局面，将如何解决？
    第三，香港和西方资本主义国家的实际情况不同，西方国家的两党也好，多党也好，虽然吵吵嚷嚷彼此攻击，但各政党的本质相同，不存在原则性的根本分歧。因此，像美国的民主党与共和党那样，即使遇到行政和议会内的多数议员不属于同一政党的情况时，也是可以彼此疏通，协调一致的。然而在香港，爱国的政党和“逢中必反”的政党同时并存。如果后者占据立法会的多数，那肯定不能协调一致。至于如果“逢中必反”的政党既掌握行政，又占据立法会的多数，那么，香港的局面将要非常糟糕。这是值得深思的。
    香港是国际金融中心、世界贸易中心和航运中心。作为国际知名的商贸都市，香港居民在传统上普遍地专心致志于经济活动，而较少过问政治。近十余年来，由于少数港人的鼓动，特别是西方民主的侵袭以及国内外恶势力的操控，致使香港社会浮现出政治风浪起伏，人心躁动的状态。政党在香港的兴起以及一批惯于操弄政治的人物竭尽纵横捭合的能事，搅得百姓没有宁日。由于彼此间政见的分歧与对立，必然造成香港社会群体的分裂和相互扰攘，这很不利于香港的繁荣稳定。所以政党的兴起决非港人之福，然而这种态势又是不可逆转的。在“一国两制”之下，中央又将如何趋利避害，因势利导，这确实需要高度智慧。相信中央高瞻远瞩，必定能妥善解决。同时，特区政府自己如能完善政党立法，使之纳入健康发展的法制轨道，当亦不失为良好的选项之一。
    根据矛盾普遍性的辩证规律，香港存在这样那样的问题和困难，不足为奇。基本法实施以来，成绩是主流，这是绝对不能否认的。香港的繁荣发展似滔滔江水，任何人都无力阻挡。
    值此基本法实施十周年之际，作为原香港基本法起草委员会的成员之一，特撰此短文以资祝贺。当基本法起草委员会于1985年成立之初，两地委员总计有59人。后来有4人中途退出，在余下的全体委员中，今天在世的只剩下27人了。我写此文也是对过去在一起工作、为基本法起草出过力的同事们表示敬意。
    许崇德，中国人民大学法学院教授、博士生导师。
    来源：《法学家》2007年第3期。