秦前红：如何理解最高法院院长的权力？

    近几日最引人注目的法治焦点新闻，就是新任最高法院院长周强与诸多学者和律师代表的座谈。诸多社会人士抓住本次座谈会释放出来的信息进行多视角的解读，其中最为重要的乃是从周首席大法官言行中捕促未来司法发展的信息。
    美国联邦最高法院首席大法官被称为美国最有权势的人物之一。相比较而言，中国的首席大法官不过是几百个党和国家领导人中位序颇为靠后的一员。在西方三权分立的体制下，司法因有终局裁判权和完整的司法解释权，因而法院的裁判话语权某些时候可以转化为政治、经济、社会事务的最终决定权，以至于形成政治问题法律化，法律问题司法化，司法问题程序化的局面。在中国特殊的政党体制和人民代表大会制度的宪政架构之下，最高法院首席大法官在文本上的权力空间是颇为模糊和弱势的，但最高法院首席大法官却可以通过制度赋权、暗度陈仓、凌虚踏步、借力使力等诸多手段将个人影响发挥到极致，以至于让整个司法制度深深打上自己的烙印。从肖扬的“司法改革”到王前首席的“能动司法”，均可映照上述说法的成立。但令人匪夷所思的是，在中国的法学界竟然罕有直接、系统讨论最高法院院长权力及角色的著述。理论上的贫瘠加上制度上的缺失，给了最高法院院长淋漓尽致地打形意拳和迷踪拳的充分空间，但也造成社会对司法期待的迷惘。
    中国的宪法、法官法、法院组织法、诉讼法等法律性文件均无有关最高法院院长权限的直接规定，这导致要理解和分析最高法院院长的职权，既涉及一套有关文意解释、目的解释和体系解释的复杂的法解释技术，又需要结合中国特有的政治架构、既往最高法院院长的角色行为进行法社会学的精细分析。通常的理论认为法院是一个合议制的审判机关，采行多数决的方式行使职权。最高法院院长职位具有非人格化的性征，并且实行代议机构选举制下的任期制，因此最高法院院长充其量仅具有若干程序化的权力，并无严格意义上的实体权力。但若以此结论当做最高法院院长权力的全部，那无疑是草率和肤浅的。
    在中国特有的干部体制下，最高法院院长同时还是执政党在最高法院的党组书记。遵行党管干部的组织原则，最高法院院长因而获得了对院内法官提请人大批准任命审判职务之外的干部身份控制权。中国法官并无严格意义的职务保障和身份待遇保障，在中国公务员管理体系中法官并非特殊的类别而是整个公务员队伍的一个分支而已。法官待遇往往实质性地与法官的干部身份密切联系。因党内干部管理制度民主性相对缺乏、透明度极低，这些都会极大地强化最高法院院长的权力。
    最高法院院长是执政党中央领导集体的成员之一，历史上最高法院院长同时还是执政党领导政法专门机构——中央政法委员会的领导成员。最高法院院长上述特殊政治身份使其在法院内部几乎不会受到任何制约。在法院外部由于人大监督的虚化，检察机关只讲与法院配合不讲彼此间的权力制约，以及违宪审查制度实质上的暂付阙如等因素的影响，事实上造成最高法院院长几乎成为一个独立王国的“国王”。最高法院院长逻辑上可能的权力专横、行为恣意事实上只剩下执政党内部的党纪约束。宪法上所规定的人大对最高法院院长的罢免权若无执政党内部党纪追究的先行启动，事实上必将沦为一种摆设。
    最高法院内部和法院上下级之间的高度行政化会扩张最高法院院长的权力。按照宪法和有关法律的规定，最高法院与其他法院之间仅有审级上的业务监督关系，并无行政意义上的上下级领导关系。中国虽不实行法官个人独立式的司法独立制度，但也强调各级法院独立行使审判权。但近多年来，最高法院通过案例指导、司法批复、错案追究、违纪查处、个案批示、业绩考核、阶段性的审判中心工作部署等潜制度形式不断强化上下级法院间的行政等级关系，更为严重的是不断盛行的上级法院向下级法院指派院长制度（或下级法院院长、副院长之任命商请上级法院同意制度），使得下级法院越来也服膺于上级法院的权力。与之同时，社会上似乎也越来越认同上级法院对下级法院的领导。一个显著的例证便是制度上法院本应只向人大报告本级法院的工作，但越来越多的法院院长在向人大报告工作时都将辖区内所有下级法院工作涵括其中。中国由于没有独立的法官行政管理制度，有关法官的考绩、黜涉都在法院内部封闭操作，这些都会助长法院体系的行政化倾向。在一级法院内部，合议庭、审判委员会集体讨论案件制度，庭长、院长签批案件制度，对法院干警的考核评比制度等，加上维稳压力下的院长个人负责制度，这些都会滋生法院院长用行政化手段管制法院的冲动。
    按照中国的权力配置制度，最高法院并无一般性解释法律的权力，仅有根据法律适用的需要解释法律的权力。1985年全国人大常委会关于法律解释问题的决议，2000年颁行的立法法均作了如此规定。但在具体的法律实践中，由于立法机构立法供给的迟缓和已有立法本身的粗疏，造成立法根本不敷实际之需要。这就给了最高法院大肆扩充法律解释权力的空间。司法解释在中国事实上已由适用性解释发展为“造法性解释”。国家机关功能分化给予法院司法机关的角色定位，使得司法解释实际上享有优位于法律本身的效力。近多年来由于维稳政治的高压，法院更是采行选择性适用法律的策略。这表现在在服务大局、配合中心的口号之下，公然祭出能动司法的旗帜。但法院的能动由于缺乏强力的制度制约和科学的程序设计，能动最后却沦为了“乱动”或“不动”。对部分案件的不予受理、案件的久审不判、久判不执行。或在和谐司法的名义下片面规定案件的调解率甚至荒唐地提出消灭判决，等等这些不仅严重透支了司法信用，击穿了法律底线，同时也反证了法院的高度行政化，坐实了最高法院院长“一人可以兴法，一人可以乱法”的不受制约权力。
    对最高院长权力行使的研究，旨在达成两种理想的诉求，那就是为了法治建设的长远大计，对最高法院院长行使的非制度化权力让其进入制度的囚笼。对最高院长行使的制度化权力实践中已暴露出严重的不合时宜的，则予以科学的改进。比如说最高法院院长是否有应有任期的限制？最高法院院长任职条件中是否一定强调其系统法律教育背景和完整的法律职业经历？最高法院院长是职业法律家之外是否还应是职业政治家？最高法院院长是否还有必要向全国人大报告工作等？这些都需要缜密的思考和深入的分析。一个执掌重要国家权力的角色却长期脱离于理论关注之外，无论怎么说都是不可理解的。