刘双舟：近代舆论监督的兴起与法制初建

    西方近现代监督体系中的一个重要组成部分就是报纸、广播、电视等大众传播媒介的舆论监督。传统中国社会中也有简单的舆论监督形式，如《晋书·王沉传》载：“自古圣贤乐闻诽谤之言，听舆人之论”，便是指古人对舆论监督的重视和自觉接受。但是从整体上看，由于历史上各专制王朝大都实行文化专制制度，加上缺乏必要和先进的舆论传播媒介，所以传统中国社会中并不存在近现代意义上的通过社会舆论来影响政府权力运作的舆论监督体制。鸦片战争之后，在社会的转型的过程中，随着诸如报纸、广播、出版等新式传播媒介的引入，以及各种政治性社会团体和新式知识分之阶层的出现，中国社会也开始逐步地出现了新式舆论监督，而且发展成为一种重要的国家权力系统外部监督力量。
    一、近代舆论监督理论的产生
    自唐代起，一种通称为“邸报”的古代报纸开始出现并不断发展，这是封建王朝传播新闻信息的主要手段。与近代报刊最为接近的古代新闻传播工具是明朝末年出现的“京报”。无论是早期的“邸报”，还是晚期的“京报”，都称不上大众传播媒介，因为它们的内容都具有一定的保密性，发行范围仅限于有一定级别的官员，而且它只有抄录和印刷人员，没有记者、编辑，只许照章抄录宫门钞、谕旨和奏章，不准自行采写新闻、发表评论、安排版面。总之，传统的报纸并不是社会舆论的承载工具，更不具有舆论监督的功能。
    封建专制主义不仅体现在政治和经济等领域，而且在文化思想领域也表现的非常突出。列代专制统治者都在文化领域实行文化专制政策，到清代则进一步发展成为“文字狱”，仅雍正和乾隆两朝竟然就发动文字狱一百余期。这种高压的文化专制制度，摧毁了一切民主的和反专制的思想意识，社会成员不具有任何的言论自由和舆论监督政府的权利，造成了知识界噤若寒蝉，不问世事，只顾埋头考据，脱离实际的学风。
    18世纪60年代以后，以英国为首的西方列强不仅通过走私和非法贸易对中国进行经济上侵略，还通过传教、办学、行医以及出版书报等方式进行文化的渗透。1815年，英国传教士米怜在马六甲创办的中文月刊《察世俗每月统纪传》是最早的中文报刊。之后，外国传教士在中国境内和南洋又陆续出版了6种中文报刊，它们大多为宗教性的报刊。鸦片战争前，中国的报刊业全部为外国人所垄断，鸦片战争后香港和上海逐渐成为在华外报的中心。随着在化外报的发展和西方资产阶级新闻思想的传入，一部分先进的中国知识分之开始对近代报刊这一大众传播工具及其社会作用有所认识，国人办报活动也随之兴起。
    最早认识报刊及其社会作用的中国人是林则徐和魏源。林则徐在广东禁烟期间，命人收集和翻译了大量的外国报刊资料，汇集成册，称为《澳门新闻纸》。魏源将林则徐的成果收入《海国图志》之中，并以赞赏的口吻介绍了西方新闻业的舆论监督作用，他说英国“刊印逐日新闻纸以论国政，如各官宪政事有失，许百姓议之，故人恐受责于清议也。”
    洪仁玕也是较早注意到新闻舆论有监督政府作用的中国人。他在《资政新篇》中从整个国家结构的宏观角度着眼，高度评价了报刊的社会作用。他的观点有四：一是把报纸视为维系中央政权、加强集中统一领导的有力工具，认为可以通过报纸去禁朋党之弊以消除种种弱本强末的离心力量；二是把办报视为实现民主政治的手段，认为可以通过报纸这道桥梁沟通太平天国领导集团和民众之间的公议，因此提出了“准富民纳饷禀明而设”新闻馆和准卖新闻篇的建议；三是认为报纸有教育民众、移风易俗的作用，“上览之得以资治术，士览之得以识变通，商农览之得以通有无。昭法律、别善恶、励廉耻、表忠孝，皆借以行其教也。教行则法著，法著则知恩，于是民相劝戒，才德日生，风俗日厚矣”；四是认为报纸有监督政府的作用，因此建议在十八省设置新闻官，选拔那些“性品诚实不阿者”充任，其职是“专收十八省及万方新闻篇以资圣鉴，则奸者股栗存诫，忠者清心可表，于是一念之善，一念之恶，难逃人心公议矣”。 只是他的这些主张因太平天国的覆灭而未能得以实施。
    较早提出言论自由，反对文化专制的“言禁”制度的是早期资产阶级改良主义者王韬。王韬（1828---1897），原名利宾，江苏苏州人，18岁考取了秀才，22岁去上海，在外国传教士麦都思办的“墨海书馆”做编校工作。1861年上书太平军将领，因被清政府通缉而逃往香港。后到欧洲游历，对西方的资本主义社会进行了直接的考察，深感中国的落后。因此主张顺应历史潮流，实行变法自强。王韬1870年回到香港后，创办了中国第一家政论报纸《循环日报》。在该报主持笔政十年，以变法自强为办报宗旨，发表了数百篇评论时政的文章，宣传资产阶级改良主义思想。他指出“穷则变，变则通。知天下事，未有久而不变者也。”主张在政治上建立一个君民共治的国家，使“民隐得以上达，君惠得以下逮”。王韬认为办报的宗旨是“立言”，他在创办《循环日报》时明确表示其目的是“借日报立言”，通过报纸来宣传自强主张。他认为报纸的功能和作用是一个“通”字，报纸可以使“民隐得以上达，君惠得以下逮”、“达内事于外”和“通外情于内”。王韬在中国最早提出了言论自由的要求，呼吁朝廷放宽严禁，允许民间办报纸，允许报纸“指陈时事，无所忌讳”，希望官方对报纸的言论要本着“言之者无罪，闻之者足戒”的态度去对待。在欧洲与香港，王韬目睹了报纸能够纵横清议，言论自由。他对英国第一大报《泰晤士报》极为羡慕，赞扬道：“国家有大事，皆视其所言以为准则，盖主笔之所持衡，人心之所趋向也” 他希望中国有朝一日也能够自由办报，以出现那种“清议所至，足以维持大局，主笔之事，位至卿相”的局面，。但是这一局面的出现，显然需要以言论自由、开放民主为前提。因此，王韬多次提出言论自由的要求，反对清政府压制舆论，要求鼓励民众积极“言政议政”，他认为言论自由是国家兴盛发达的标征，如果一个国家噤若寒蝉的话，那么“其亡不远了”。在王韬办报方针的指引下，《循环日报》在香港独树一帜。郑观应和容闳等同时代的改良主义者也纷纷在上边发表变法改良文章，使该报一时成为言论中心，“国有大事，士林皆重其所出”。
    甲午战争的失败，加剧了中华民族的危机，加深了中国社会的半殖民化，同时也唤起了更多的中国人对时事的关注。《马关条约》带来的极大刺激，使社会舆论冲破了封建的“言禁”的桎梏而勃兴。新闻工作与舆论宣传的天然联系，使得报刊业在近代中国始终站在舆论阵地的最前列。二十世纪初，资产阶级改良派在其办报过程中，提出了许多独到的舆论见解。由于当时的封建统治者轻视舆论，残酷地压制舆论，而改良派重视舆论，他们要通过办报为其改良运动营造舆论，因而在与封建统治者进行了针锋相对的斗争中，资产阶级改良派较系统的提出言论自由思想。他们认为：言论自由是舆论形成的政治保障，也是社会舆论最终形成的充分保证；主张报纸反映舆论，成为“民史”、“民口”，反映人民的活动和做人民的喉舌。这些思想具有欧美近代历史上的启蒙哲学和自由主义报业理论的特色，具有较大的进步性。
    资产阶级改良派在二十世纪初舆论宣传中，还明确提出了“舆论监督”和“健全舆论”的概念。其中以改良派的代表人物梁启超对舆论监督的认识最为系统和深刻。梁启超（1873---1929），广东新会人，字卓如，是清末影响最大的资产阶级维新派政论家，启蒙宣传家。他自幼诉熟读经史，12岁为秀才，16岁中举人，19岁赴京会试未中，回到广州拜康有为为师，并开始参加维新活动。梁启超在言论界初露荷角，始于1895年12月，当时他在北京负责编辑京师强学会机关报《中外纪闻》。后主持维新派办的最重要、影响最大的报刊《时务报》，并因此而闻名舆论界。在此期间，他为《时务报》撰写了诸多政论文章，阐发维新变法思想。他的文章笔锋犀利，见解新颖，将言论同时势紧密结合，发挥了重要的舆论导向功能。梁启超对于舆论监督的论述也颇有建树。1902年，他在《新民丛报》17期上发表了《敬告我同业诸君》一文，明确指出报刊的两大“天职”：“某以为报馆有两大天职：一曰，对于政府而为其监督者；二曰，对于国民而为其向导是也。”所谓监督政府，旨在免于政府滥用职权，除立法、司法两权独立，政党对峙之外，“犹虑其力之薄弱也，于是必以舆论为之后援”。梁启超把监督之道归结为三种，即“法律上之监督、宗教上之监督、名誉上之监督” 。其中所谓“名誉上之监督”，即舆论监督。“名誉监督者，不能如前二者（法律、宗教监督）之使人服从，使人信仰，使人畏惮，然隐然示人曰：尔必当如此，尔必不可如彼”。他把报纸与政府的关系视为父子关系,指出舆论监督应当如父兄之视子弟，教导和扑责同时并行，并应当纠政府的全局部，当监政府之大方针，而不可挑得失于小吏于一二人，不必掘献替于小节一二事。 此外，梁启超还认为，只有健全的舆论才是可贵的，而常识、真诚、直道、公心、节制等五个因素是健全舆论的“五本”。梁启超在“五本说”中第一次论及了舆论的正负效应问题，并强调议论的发出者和传播者的社会责任，要求以国家利益为重。梁启超对舆论监督的论述，标志着近代中国对舆论监督理论认识的进一步深入。
    辛亥革命时期，利用报纸进行革命舆论的宣传的要求十分紧迫，因而这个时期重视资产阶革命舆论的宣传。资产阶级革命派报人把立党、舆论宣传、起义看成革命运动的三个重要组成部分，把报纸视为制造革命舆论，进行政治斗争的有力武器。他们第一次自觉利用报纸等现代传媒制造革命舆论，认为：报纸的天职是把精英（先知先觉）的革命之学说输灌于人心，化为常识，并进而生成舆论；报界是舆论之母，即先觉者──报刊必须掖进后觉者一起前进，达成引舆论于一途的目的，将正确的阶级思想普及于人人之心中的过程。他们汲取西方舆论宣传学说中反封建的民主主义内涵，创办了诸如“民呼”、“民吁”、“民立”等“民”字报刊，高度重视报刊的舆论引导作用，认为将图国民之事业，不可不造国民之舆论。
    南京国民政府时期的文化专制主义造成了令人窒息的舆论环境，但此时马克思主义30年代在中国的传播，提供了强大的思想指导和丰富的社会舆论实践基础。以张友渔、邹韬奋为代表的民众革命学派，用辩证唯物主义与历史唯物主义观点分析舆论产生的过程，对社会舆论的兴衰做出正确的解释，提出“舆论者，国民心理之所表著者也” ，认为人民的舆论是不可抗拒的，广大民众的舆论是当时中国现实社会中的主要舆论，积极主张拥护和反映广大民众的舆论。
    二、新式舆论载体的产生和发展
    报刊是近代舆论得以发展的主要新式载体。中国古代的报纸起始于唐朝，最先问世的是唐朝政府发行的官报，内容是宫廷动态，读者是首都官吏。封建官报在宋朝有了较大的发展，当时称为“邸报”，它的发行机构是各地派驻首都的进奏院。内容主要是皇帝的诏书命令，皇帝的起居言行，封建政府的法令、公报，有关官吏任免赏罚的消息和大臣的章奏文报。“小报”起始于北宋末年，被当时的读者隐称为“新闻”，是一种非官方的报纸，内容以“邸报”所不载的大臣章奏和官吏任免消息为主，它的出版，受到当时政府的查禁。16世纪中叶以后，明朝政府允许民间自设报房，在封建政府的监督下，编选一部分从内阁有关部门抄来的一部分邸报的稿件公开发售，这一类报房大多设在北京。它们所发行的报纸，通称“京报”，内容由皇帝谕旨，朝廷政事，官吏的奏折三部分组成。清朝入关后，北京的报房曾经达到十家以上，它们所出的报纸仍称“京报”。内容与明朝后期的“京报”相近。
    中国封建社会出现的“邸报”和“京报”没有发展为适应资本主义要求的近代报刊。中国最早出现的近代报刊，是伴随着西方列强的渗透和侵入由外国人创办的。中国最早的近代报刊是由一些外国传教士创办的。1815年8月5日，英国传教士马礼逊在马六甲创《察世俗每月统记传》。这是外国传教士创办的第一份中文报刊。
        
    此后，各国传教士相继在南洋和中国境内创办了一批中文报刊。随着西方各国来华人员的增加，一些外国传教士或商人又开始在中国创办外文报刊。这些报刊从内容到形式已明显不同于中国传统的邸报。它们有消息，有通讯，有评论，文章中的新闻要素比较明显，其读者也是一般民众，有广泛的社会性。据统计，从道光二十二年（1842）到戊戌变法前后，由外人在华创办的报刊达170多种，这些报刊大致分为三类。第一类是教会和传教士办的中文报刊；第二类是外国人在华办的外文报刊；第三类是外人在华创办的商业性中文报刊。随着外报在中国日益增多，中国还开始出现了专事新闻收集和向报刊发稿的新闻通讯社，第一个在中国设立分社的外国通讯社是路透社，1872年，路透社在上海建立了路透社远东分社，到二十年代，法国哈瓦斯社和美国合众社都分别到中国活动或建立分社。
    随着外人在华办报活动的扩张，咸丰年间中国人自己开始创办近代报刊。同治十三年（1874），王韬在香港创办了《循环日报》，他利用该报发表了大量宣传维新变法的政论文章。但在封建统治下，这些带有资本主义色彩的近代报刊仍是举步维艰，早期报刊中，除在香港出版的几种外，其余都是非常短命的，大都是一年或不到一年就被迫停刊，这说明了封建统治者对新闻舆论的压制和摧残。
    国人办报高潮的真正兴起是在戊戌维新运动时期。1895年8月，康有为和梁启超在北京创办了维新派的第一份报纸《万国公报》。强学会成立后，该报即成为强学会的机关报，主要是宣传维新变法，后改名为《中外纪闻》。1896年1月，康有为又在上海创办《强学报》作为强学会上海分会的机关报，成为维新派在南方的喉舌。强学会的成立，标志酝酿几十年的维新变法已由思想启蒙变为上层社会有组织的政治活动，出现了资政党的萌芽。康有为、梁启超等资产阶级改良派为开展变法运动进行了大量的舆论准备。维新派的这两份报纸一创刊就遭到封建顽固派的破坏和抵制。1897年1月20日，清廷下令封闭强学会，《中外纪闻》和《强学报》也被迫停刊。但是随着维新运动进入高潮，维新派的办报活动开始进入鼎盛时期，在维新变法运动期间，维新派和支持维新运动的知识分子共创办了30多种宣传鼓吹变法的报刊。比较著名的有汪康年、黄遵宪、梁启超在上海创办的《时务报》，康广仁在澳门创办的《知新报》，严复等在天津创办的《国闻报》，唐才常等在长沙创办的《湘学报》和谭嗣同、唐才常在长沙创办的《湘报》。其中由梁启超任总主笔的《时务报》是当时维新派的主要机关报，它出版仅几个月，销量就达到1.7万余份，为中国有报以来所未有，成为当时宣传变法维新影响最大的一份报纸。
    报刊宣传和当时的政治活动联系得非常密切，改良派的领导人物都十分重视报刊宣传工作。非常重视政论的作用，涌现了一大批报刊政论家，创造了一种新颖的政论文体“时务文体”。改良派报刊宣传活动的进步意义作用表现在：冲破了封建统治者的言禁；向读者进行了资产阶级的思想启蒙和救亡图存的宣传；推动了变法维新运动的开展。戊戌政变后，维新派创办的报刊绝大部分被封闭或被迫停刊。康有为、梁启超等流亡海外。他们相继在海外创办了一系列报刊，继续宣传他们的政治主张。在这一时期内，改良派创立的报刊中较重要的有：梁启超在日本横滨创办的《清议报》和《新民丛报》，康有为、梁启超等在新加坡创办的《天南新报》，梁启超在檀香山创办的《新中国报》等。在这些报刊中，影响最大的是《清议报》和《新民丛报》。尤其是《新民丛报》，成为戊戌变法后改良派在海外的主要宣传阵地，曾风靡一时，最高发行量曾高达1.4万多份，畅销国内主要城市和10多个国家 。
    辛亥革命时期，资产阶级革命派在进行民主革命同时，也很重视报刊宣传活动，从而使一大批革命报刊相继创刊。1899年秋，孙中山鉴于“康有为派所出版杂志，风行内外。……革命党对之，实属相形见绌”，“始遣陈少白至香港组织《中国日报》” 。1900年1月，《中国日报》在香港正式创刊。《中国日报》早期的宣传内容及其所起的作用主要体现在：宣传留学生的革命活动，报道革命党人的活动，揭露清政府的腐败无能和政府官员的卖国罪行，呼吁反帝救亡和对保皇势力展开论战。另外《中国日报》还出版了内容侧重于论说方面的副刊《中国旬报》，二者合称为《中国报》。它成为资产阶级革命派最早的宣传阵地。与此同时，留日中国学生也创办了一批革命报刊。这些刊物大力宣传民族主义和民权学说，主张反清革命，对民主革命思潮的传播起了很大作用。1905年8月，中国同盟会成立，标志着资产阶级民主主义革命的高涨。资产阶级革命派的办报活动也随之进入了大发展时期。1905年11月，作为中国同盟会机关报的《民报》在日本东京创刊。先后担任该刊主编和撰稿的有张继、章太炎、陈天华、汪精卫、宋教仁等。孙中山亲自为《民报》创刊写了发刊词。在这篇著名的发刊词里，孙中山第一次将同盟会的纲领概括为民族、民权、民生三大主义。《民报》自创刊起就致力于三民主义的宣传，力图使其“灌输于人心而化为常识”。
    由于资产阶级内部政治派别的分化，导致了中国近代史上第一次报刊大论战，《民报》作为革命党人的主要宣传阵地与改良派的《新民丛报》展开了中国近代史上第一次报刊大论战。在论战中，双方报刊发表了大量政论性文章，且带有强烈的辩论性质。论战的内容主要是：关于民族问题、民主革命、社会民生和士地国有等。结果和影响。通过论战，批驳了君主立宪主张，使资民主革命思想广泛传播，三民主义深入人心，为辛亥革命作了思想和舆论准备。同时，革命派扩大了舆论阵地，使报刊成政党的论战工具。由于这一报刊大论战的影响，国内革命派的报刊宣传活动又重新活跃起来，打破自“《苏报》案”后革命派报刊宣传活动沉寂局面。面对革命派的报刊宣传攻势，清廷一方面进行镇压，另一方面也开始创办官报，以占领舆论阵地。所有这些官报的内容，以“恭录谕旨第一、奏折第二、咨札第三、章程第四”，极少新闻，“凡私家论说及风闻不实之事，一概不录” ，因而毫无生气，读者甚寡。
    辛亥革命推翻了清朝封建统治，使新闻事业也出现了一个短暂的繁荣时期。据不完全统计，这个时期的报刊达500余家，总发行量达4200余万份。通讯社也大量建立，改变了我国新闻传播单纯依靠报纸的状况，反映了新闻事业的发展。随着报刊和通讯社的大量涌现以及人们对新闻需求的增长，以新闻采访为业的记者的社会地位大大提高，涌现了一批著名的记者，如黄远生、邵飘萍、林白水、徐凌霄、刘少少、胡政之、张季鸾等。他们大都受过较多的资产阶级教育，有一定的新闻理论修养和办报经验。辛亥革命时期的报刊活动具有以下特点：报刊宣传与民族民主革命的斗争紧密结合，政党报刊在新闻中占有较大比重，报刊政论的作用得到充分发挥。
    二次革命后，袁世凯下令封闭了所有国民党人办的报刊。到1913年底，辛亥革命前后发展起来的500多种报刊只剩下130余种。接着袁世凯政府又先后颁布了限制言论自由的《戒严法》、《治安警察法》、《报纸条例》、《出版法》等法令条文。从1912年4月到1916年6月，被封闭的报馆达71家，被传讯的49家，被捣毁的9家，有24位报人被杀害，60余位报人被捕 。袁世凯在镇压了国民党报刊和反袁报刊的同时，先后创办了《亚细亚日报》、《金刚报》等御用报刊，并用各种方式收买一些报刊为己所用，以达到控制舆论的目的。1916年，袁世凯死亡，北洋军阀内部发生分裂。各派军阀忙于争权夺利，放松了对新闻舆论的控制。许多被袁世凯封闭的报刊趁机复刊，报刊上反对封建专制独裁、宣传新文化的文章也逐渐增多。1915年9月15日，陈独秀在上海创办《青年杂志》，标志着新文化运动的开始和近代新闻事业将进入一个新的时期。
    除报刊外，近代中国还出现了广播这种新型的大众传播媒介，并逐渐发展为重要的舆论载体。中国境内的第一座广播电台是1923年由美国人在上海创办的中国无线电公司。北洋政府时颁布了历史上第一个关于无线电广播的规则《装用广播无线电接收机暂行规则》，改变了原来严禁的作法，客观上促进中国广播事业发展。1926年10月1日，中国人官办的第一座广播电台在哈尔滨创办。1927年3月，上海创办了我国第一座私营广播电台。此外，在天津、北京等也逐步建立广播电台。我国早期广播电台虽然规模小，影响有限，但是作为一种新型的舆论载体，其作用在日后得到社会的公认。
    三、言论出版自由权的初步法制化
    鸦片战争前后，清政府对资产阶级改良派要求冲破“言禁”、“报禁”，争取言论出版自由权利的呼声始终充耳不闻，仍然顽固地执行其“言禁”、“报禁”的文化专制政策。甲午战争的失败，唤醒了更多的中国人，要求言论和出版自由的呼声更加高涨。1895年4月，康有为、梁启超等联合全国18省进京参加会试的1300多名举人，举行了闻名中外的“公车上书”，要求朝廷维新变法。康有为在上书中明确提出了“纵民开设”报馆的建议。同年，康有为在“上清帝第四书”中再次提出办报、阅报的建议：“四曰设报达聪。《周官》训方诵方，掌诵方慝方志，庶周知天下，意美法良。宜令直省要郡各开报馆，州县乡镇亦令续开，日月进呈，并备数十副本发各衙门公览，虽乡校或非宵旰寡暇，而民隐咸达，官慝皆知。中国百弊，皆由蔽隔，解弊之方，莫良于是”。 1896年6月至9月的“百日维新”期间，光绪皇帝多次发布具有法律效力的上谕，正式承认官报、民报均具有合法的地位。7月26日，光绪皇帝就孙家鼐奏遵议上海《时务报》改为官报一折发布上谕：“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办。该大臣所拟章程三条，似伤周妥，著照所请，将《时务报》改为官报，派康有为督办其事，所出各报，随即呈进。其天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关事务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊，开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，用副朝廷明目达聪，勤求治理之至意。所筹官报经费，即依议行。” 自1815年近代报刊由外国人引入中国后，清政府对外国人办的报刊，一直采取不承认态度。对中国人自己办的报刊则实行严加禁限的政策。这道上谕是中国历史上第一个公开宣告开放“报禁”的法令。它不仅承认了各地报馆的合法地位，而且准许报刊“据实昌言”。这标志着文化专制主义的“言禁”、“报禁”藩篱被首次突破。
    1898年8月，康有为在上光绪皇帝《恭谢天恩条陈办报事宜折》的同时，上了一个附片《请定中国报律折》，首次提出了报律的制定问题。同日光绪皇帝就发布了有关制定报律的上谕：“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定为报律，送交孙家鼐呈览。” 后因戊戌变法失败，制定报律的设想未及付诸实践。变法失败后，维新变法运动期间松开的“言禁”、“报禁”罗网又重新被收紧。
    1901年，晚清政权在内外交困的情况下，为了维护其摇摇欲坠的封建专制统治，被迫重新拣起变法维新的旗帜，宣布实行“新政”。在朝廷内外强烈要求言论自由和制定报律的呼声中，晚清政府有限度地放宽了对言论和办报的限制。国民可以自由地创办报刊与传递新闻信息，在事实上获得了一定的言论出版自由权利。1906年7月，由清政府商部、巡警部和学部共同拟定并公布了《大清印刷物件专律》，1906年10月，又颁布了《报章应守规则》，作为临时的调整与规范新闻出版事业的法律和法令。1908年1月，商部、民政部、法部等参考日本的《新闻纸法》拟定了《大清报律》草案，并于同年3月14日奉旨颁行。1910年，民政部对该律再次进行了修订，后改称《钦定报律》经清廷批准后颁行。这是中国历史上第一个正式的新闻法律，它的颁行，标志着中国近代新闻事业的初步法制化。
    清廷宣布“预备立宪”后，言论出版自由的尺度进一步放宽。1908年颁发的《钦定宪法大纲》是中国历史上第一个宪法性文件，在其所附的“臣民权利义务”一节中规定：“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由”。虽然由于晚清政府的封建专制本质，不可能真正给予国民以言论出版的自由权利，而且即使这点微乎其微的自由也会受到皇权的制约和限制，但是，在中国这样一个有着长期文化专制传统的国家，言论出版自由的权利第一次在宪法性文件中给予明确的规定，其意义还是非常巨大的。
    被西方资产阶级思想家推崇为“一切自由中最重要的自由”的言论出版自由，从19世纪中叶起，就成为中国资产阶级改良主义者的理想和追求。直到1911年辛亥革命推翻了清王朝，建立了资产阶级共和政体后，这一理想才真正得以实现。南京临时政府颁行的《中华民国临时约法》第二章第六条第四款庄严宣告：“人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由。”又根据该章第十五条的规定，这一人民享有的自由权利，只有在“有认为增进公益，维持治安之必要，或非常紧急必要时得以法律限制之”。与此同时，南京临时政府废除了清政府的一切限制言论出版自由的旧法律法规。孙中山对于人民的言论出版自由权利给予了高度的尊重和关注。他在任临时大总统期间，恪守言论出版自由原则，认真接受报纸和舆论的监督。他还经常参加报界的会议，热情鼓励报刊在共和国的建设中发挥舆论监督与指导作用。卸任后，他更一再鼓励报刊担负起舆论监督的责任，他指出：“今民国成立，尤赖报界有言责诸君，示政府以建国之方针，促国民一致之进行，而建设始可收美满之效果。故当革命时代，报界鼓吹不可少；当建设时代，报界鼓吹更不可少。是以今日有言责诸君所荷之责任更重。”
    北洋政府时期，在原有报刊法制的基础上，又制定了《新闻电报章程》、《电信条例》、《著作权法》等新闻法律，进一步规范了报刊以外的其他舆论载体。虽然北洋历届政府为了追求专制独裁，以各种各样的借口对对言论出版自由变相予以限制，但是由于舆论监督和言论出版自由已成为时代发展的必然潮流，所以北洋政府至少在形式未敢否认言论出版自由 原则。舆论监督成为近代法律监体系中的一个不可忽缺的组成部分。
    【作者简介】刘双舟，中央财经大学法学院教授、法学博士、副院长。