田飞龙：国家安全委员会与美国总统制的扩展

    作为美国文化软实力的一部分，CIA和FBI的特工形象伴随好莱坞大片渗透到全球各地。然而，这些神秘莫测、技艺高超的特工及其所属机构在美国国家安全体系中只能算作一种“战术性存在”，属于情报搜索和任务执行的层次。在美国，包括这两个名牌机构在内的一共16个情报类机构被整合入一个被称为“国家安全委员会”（National Security Council，以下简称NSC）的安全决策权力体制之下。然而，这个委员会也还不是美国国家安全的顶点，而不过是一个服务于总统的咨询协调机构。美国安全战略与决策的真正顶点在总统那里。1947年《国家安全法》正式设立了这一委员会，开启了美国安全战略决策体制的新时代。经过半个多世纪的演变，NSC已经成为美国总统安全决策程序的核心要素，成为领导和整合美国军政情报与决策机构的综合性网络，成为美国总统制权力要素的基本支柱之一。
    对于美国这样一个离天堂很近、离欧洲很远的北美大国而言，地缘环境是如此优越，以至于可以长期固守“孤立主义”传统，专注于相对简化的国内安全任务和宪政体制，甚至在很长一段时间内不必去“区分敌我”。然而，这种孤芳自赏式的美国基本停留在19世纪那样的黄金时代。进入20世纪，潜藏在国父一辈的联邦党人那里的帝国理想以及整个19世纪所发生的美国经济奇迹，使得这个新生的大国不再满足于国内安全和本国宪政，而开始将战略眼光投向欧洲母国乃至于整个世界。1917年美国宣布参加一战，威尔逊所派遣赴欧的绝不仅仅是工业文明武装起来的美军，还包括以世界立法者姿态展示出来的新世界秩序构想。从此，美国深陷风云变幻的世界体系之中，这从根本上促使美国领导者重新定位国家的安全战略与决策体制。如果说之前美国人对“国家安全”还很陌生，缺乏经验性感受，那么1941年的“珍珠港事件”则无疑构成一个巨大的转折点，促使他们将“国家安全”纳入立法规划和法律概念之中。美国的国家安全不再依赖于“光荣孤立”，而是依赖于复杂多样的安全政策，且此类政策日益偏离内政而与国际战略、外交关系联系密切。这是一种具有全球视野的国家安全观，NSC就是这一安全观的产物。本文即拟对NSC的起源、发展及其法律特征加以考察和描述，以增进我们对美国国家理性及其制度机制的深度认知。
    超级总统制：二战后的宪法难题
    NSC体制属于20世纪美国国家建构（State Building）的主要维度之一，可称为“安全国家”，与“福利国家”、“行政国家”并举，共同支撑了美国在20世纪的国家能力扩展。不过，“安全”、“福利”、“行政”这样一些字眼在1905年前后奉行自由放任主义国家哲学的“洛克纳时代”并不多见，甚至属于另类。与之相应，珍珠港事件之前的美国在国家安全立法和国家安全机构建设方面也显得非常迟缓，当然，这是与其得天独厚的地缘政治环境以及孤立主义的国家哲学有关的。同期涉及国家安全的主要举措并不多，大致包括：1798年亚当斯总统推动通过的归化法和敌侨法；1882年的排华法案；一战中的惩治叛乱法。一战中设立的有关军事与情报机构在战后遭到裁减和经费压缩。美国人习惯了靠近天堂的孤立生活，对于威尔逊的世界主义理想并无太大兴趣。然而华尔街危机、罗斯福总统新政和珍珠港事件的接连发生逐渐改变了美国人的安全观念和世界意识。其中以罗斯福总统为代表的“超级总统制”的出现直接刺激了NSC计划的启动和实现。
    在美国宪法中，就字面而言，总统并非特别显赫之职位。相比于直接作为人民代表的国会和手持宪法号令天下的最高法院，总统所代表的行政分支实际上并无制度优势。但是行政分支具有国会和法院所缺乏的判断力和能动性。纵观美国的历史，每经历一次重大危机，总统权力都会扩大一个层次，华盛顿、林肯、罗斯福、小布什无一例外。罗斯福总统的权力扩展可以概括如下：（1）借助华尔街危机中的政府救助契机，通过新政立法扩张联邦行政管辖权和机构体系；（2）通过“包装法院计划”逼迫最高法院放弃“洛克纳案”以来的“实体性正当程序”审查标准，转向“程序性正当程序”标准；（3）通过总统行政命令赋予司法部之下的联邦调查局以战时特别权力；（4）通过总统行政命令大规模限制日裔美国人的人身自由。国会对此无能为力，而向以保守性著称的最高法院也主动放弃了对这些总统行为的合宪性审查，配合总统的战时权力扩张。然而，对于“总统专权”的批评从未停息。这反映了美国宪政体制中的一对矛盾：宪法所建立的常规官僚制适应的是日常行政状态，无法有效适应战时需要，而总统之决断又必须及时做出，即使缺乏相应的法律基础。“超级总统制”迫使美国精英层严肃思考如何从法治原理上加以回应和规训。另一方面，战争还刺激了军事部门的分化和扩权，出现了所谓的“军种战争”，即不同军种（如陆军、海军等）对战后军事体制提出了不同规划，展开权力竞争。
    在此背景下，美国海军部门的两位资深人士联合推出了一份直接决定NSC基本结构的战略研究报告《埃伯斯塔特报告》。该报告是由海军部长福莱斯特尔命令其私人顾问埃伯斯塔特起草的，核心意图在于：（1）反对陆军部提出的海陆军一体化整合方案，试图维持海军独立地位；（2）将战争中同时膨胀的总统权和军事部门权纳入一个内阁式的国家安全决策程序之中，以军事官僚制制约和驯化总统制。基于上述意图，该报告提出了十二点针对性建议，其中最为重要就是建立总统担任主席的国家安全委员会，作为国家安全组织结构的基石。报告于1945年10月18日呈送杜鲁门总统。1947年国会正式通过了基于该报告的《国家安全法》，设立国家安全委员会。不过，军事官僚制是否能够成功驯服“超级总统制”呢？这一张力关系对于美国国家安全体制的内在结构演化至关重要。
    总统的国家安全委员会：NSC的演化与定型
    在1947年《国家安全法》中，NSC的基本职能被界定为“向总统提出有关国家安全的内政、外交和军事政策的综合意见，以便能够使这些军事机构和政府各部门在国家安全事务方面更有效地协调。”在机构设置上，总统担任主席，负责召集会议，法定成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长等国家安全要害部门领导人，同时设有办公室及相应文职人员。从文义解释来看，这只是一个咨议机构，但最初动议这一机构的报告主导人福莱斯特尔却一直试图将其推进为一种实体决策机构。时任总统杜鲁门对此早有洞察，如操作不当确实可能为美国的“军国主义化”打开制度上的缺口。作为继任总统，杜鲁门同样有着美国宪法上的民选基础，必须捍卫自身权力和“文官指挥军队”的军事组织原则。面对军事官僚制的改造压力，杜鲁门总统进行了积极有效的反制。在笔者看来，他的成功反制使得NSC始终成为美国三权分立体制下总统制的一部分，而不是使总统称为一种准“战时内阁”的一部分。福莱斯特尔等人最初就是从英国战时内阁“帝国国防委员会”模式中获得重要灵感的。如何使NSC成为总统的可支配机构呢？这一难题是美国战后安全决策体制乃至于宪政体制内在演化的重要方面，杜鲁门和艾森豪威尔共同奠定了总统在国家安全决策程序中的核心地位，军事官僚制的僭越意图被挫败。
    1947年9月26日，NSC第一次会议上，杜鲁门总统明确宣告这是“我的委员会”，禁止委员会内出现“首席女高音”，迫使军方代表福莱斯特尔当场承认该委员会只是咨议机构。当然，军方并未放弃努力，之后还一直寻求会议的召集权，希望在总统不亲自主持会议时确立国防部长主持会议的惯例，但总统倾向于国务卿作为候备主持人。国防部长还是国务卿作为会议主持人？这一点貌似只是一个程序性问题，实则关系极大，涉及到NSC到底是演化为总统制的一部分还是军事官僚制一部分的大问题。熟知英国史的人都知道，英国首相的权力最初就是从内阁会议的主持权开始的，如果英国国王一直坚持亲自主持或委托王室其他成员主持，今日英国宪政的形貌可能会大有不同。除了当面重申总统对NSC的绝对领导权之外，杜鲁门还通过“冷宫式”处理的方式弱化军方代表的政治野心，这表现在其尽量不召集委员会会议而更多依赖非制度化的私人顾问和小圈子解决问题，即使会议获得召集，杜鲁门本人也常常缺席，导致会议无法做出接近决策性质的建议，杜鲁门则保留充足的事后否决权。朝鲜战争爆发后，杜鲁门总统面对的是一个政治野心基本消耗殆尽的NSC， 于是开始相对安全地重视和启用这一国家安全决策辅助程序。
    对于美国总统而言，存在两种决策辅助系统：一是高度私人化、非制度化的顾问小圈子，由自己绝对信任的少数精英人士充任，这一系统一直存在并对总统决策构成极大影响；二是像NSC这样的高度制度化与程序化的正式制度。而NSC内部也存在着两种不同性质的组织要素：一是由总统、副总统及军事部门、行政部门领导人联合组成的正式委员会；二是由文职秘书负责的委员会办公室。杜鲁门总统通过加强委员会办公室来抑制正式委员会的职能和权力，逐渐将该办公室建构成总统办公室的一部分，使之更加接近于非制度化的私人顾问系统。艾森豪威尔及其后的美国总统大体沿袭了这一思路。
    艾森豪威尔的制度创新在于建立了“总统国家安全事务特别助理”（又称为国家安全顾问）制度，人选由总统自行任命，无需通过参议院批准。该助理负责管理NSC办公室，执行跨部门政策协调功能并直接向总统负责和报告。一些赫赫有名的美国精英都曾担任过这一特殊职位，比如邦迪服务于肯尼迪总统；罗斯托服务于约翰逊总统；基辛格服务于尼克松总统；布热津斯基服务于卡特总统；等等。
    当然，对于明智的总统而言，他们需要同时依赖私人顾问系统（NSC办公室及国家安全顾问可整合入这一系统）和正式委员会系统。这两大系统的情报和建议有着不同的分量和价值：私人顾问系统更加可信，对总统更加忠诚，所提建议可以超脱部门利益，但也有剑走偏锋的视野局限；正式委员会系统更为正规和全面，情报和建议更具综合性，但也存在部门化的缺陷。总统正好借此兼听则明，取长补短，相互验证，从而做出最优决策。
    在艾森豪威尔之后，911事件之前，NSC已逐步丧失了二战后初期那种通过军事官僚制驯化总统制的政治雄心，开始积极务实地承担起国家安全决策咨议与协调职能，而总统在坚决捍卫宪法下的总统制地位之后也开始与NSC开展积极合作，使得这一正式委员会系统与总统的私人顾问系统构成总统安全战略与决策的共同支柱。
    911、新安全观与NSC的决策体系
    911事件是继珍珠港事件之后对美国人的安全观及其制度体系构成冲击的最重大事件。珍珠港事件仍然属于传统安全观的范畴，即国家对国家的对称性战争，美国对此类安全的识别和管理具有丰富的经验和制度准备。而911事件属于一种国家与恐怖组织之间的非对称战争，国家是具体而有形的存在，但恐怖组织却是一种空气一般的无定形存在，甚至就与美国人民混杂一处，难以辨识。而且，传统安全观处理的更多是国际关系，911事件却将美国的安全思维重新拉回本土。当然，既然恐怖威胁的决策系统存在于国外，而且与某些“邪恶国家”有关，那么传统安全观下的经验和制度准备就依然有效，只是需要与基于反恐需求的新安全观加以协调和整合。
    在911事件的刺激之下，美国国会相继通过了《爱国者法案》（２００１）和《情报改革与预防恐怖主义法》（２００４），对美国的安全体制进行了重要改革，同时优化了ＮＳＣ的职能与结构。前一法案涉及授权美国情报机构对公民进行监听和检查，后一法案则提供了美国在新安全观之下进行安全体制改革的法律依据，是二战以来最重大的安全体制改革，设立了国家情报主任，成立了国家反恐中心。
    当然，所有的改革都没有突破１９４７年《国家安全法》的基本框架，而是对该框架的完善与扩展，其中ＮＳＣ依然处于核心位置。ＮＳＣ之所以能够对美国安全决策起到重要作用，制度设计上的一个关键点就在于它有效整合了美国的各种情报搜集与执行机构。《国家安全法》及其关联法律在１９４７年之后经历了多次修改，要点在于完善和提升国家安全决策的整体性与协同性。
    这里根据２００４年《情报改革与预防恐怖主义法》之后的基本情况，对ＮＳＣ领导的美国安全决策体系加以结构性描述。该结构是美国安全决策体制半个多世纪复杂演化的结果，其中包括了军事官僚制与超级总统制的竞争与合作、总统私人顾问系统与正式委员会系统的竞争与合作、国家安全顾问机制的创设、９１１事件的刺激与法律回应等等。
    ＮＳＣ的决策体系包含如下层次：
    （１）领导决策层：总统本人，担任ＮＳＣ主席，在ＮＳＣ建议下做出正式决策；
    （２）综合咨议层：ＮＳＣ的正式委员会，其组成人员包括法定成员和总统特许成员；
    （３）一般咨询、指挥协调与监督层：为了扩展ＮＳＣ的参与者体系，这一层次容纳了一般咨询机构和立法部门，其中一般咨询机构包括总统外国情报顾问委员会和国家对外情报委员会，指挥协调职能属于国家情报主任，监督机构则包括众议院情报委员会和参议院情报委员会；
    （４）国家情报主任办公室及附属情报机构系统：国家情报主任办公室负责协调如下情报机构之活动，即国家情报委员会、国家反恐中心、国家反情报执行官办公室、国家反扩散中心以及１６家具体的情报搜集与任务执行工作机构；这１６家机构处于美国安全决策体系的基层，它们是中央情报局、联邦调查局、国土安全部、国务院情报与研究司、国家安全局、国防情报局、国家侦察办公室、国家地理空间情报局、海军情报组织、陆军情报组织、空军情报组织、海军陆战队情报组织、海岸警卫队情报组织、财政部情报与分析办公室、能源部情报办公室以及缉毒局国家安全情报办公室。
    从上述决策体系来看，ＮＳＣ的基本职能与机构网络已然巩固并深深镶嵌入美国的宪政体制之内。
    自由传统：ＮＳＣ与总统制扩展的限度
    ＮＳＣ是美国总统制现代扩展的一个重要面向，与美国政治主流传统之间存在严重的张力。美国政治的主流传统是文官政府、自由主义和孤立主义。这一传统铭刻于美国人的民族心灵深处并成文于１７８７年宪法之中。然而，美国自身的发展逐步冲破了早期建国者独善其身的理想，美国一步步卷入复杂的世界体系之中并承担起领导责任。联邦党人的美国或门罗主义的美国都不会遭遇欧洲世界大战或恐怖主义袭击，而威尔逊主义的美国却时刻面临着各种传统威胁和非传统威胁。更重要的是，总有一部分美国人不甘心于美国模式的本土存在，而希望通过各种战略与政策将其投送到世界每个角落，以证明其普遍性。“安全”似乎是一个消极防御的理由，但美国的安全观并不消极，也绝不限于防御，而是以“安全＂为理由扩展其权力和影响力。美国总统制的扩展及对主流政治传统的突破既有内部秩序原因，更有外部扩张因素。
    然而，美国政体内部的自由传统依然具有生命力。这一传统对“安全”理由及相应的总统权力的扩展保持高度戒备，以至于即使是９１１之后小布什总统的权力扩展都一直处于舆论批评之中。自由传统可以援助总统反击军事部门的“军国主义化”，也可以援助法院和国会抵制总统的“国家主义化”，对于过度的国际干预同样保持批评姿态。因此，尽管被总统成功驯服了的ＮＳＣ已经成为总统施政的有力工具且伴随反恐斗争而具有更大的管辖权力，但这种权力乃至于特权的行使依然处于国会监督、法院审查和舆论批评氛围之中，使其不可能过分偏离基本的人权与法治轨道。当然，ＮＳＣ体制属于美国政治中的“高位政治”（high politics)，是其国家理性的重要制度承载，是总统决策和总统意志执行的重要管道，也是美国推行全球战略的有力工具，但它只有在自由政体的结构之内才能真正相对安全、高效地运转，缺乏自由传统支撑的“优良政体”这一宪政前提，ＮＳＣ很可能演化为其他国家曾出现过的个人独裁与专制的利器。
    因此，作为美国总统制的一种扩展现象，我们既要关注ＮＳＣ的内部结构原理和运作经验，也要关注这一机构得以安全有效运作的必要制度条件，从而对其形成全面而深刻的认知。
    （本文原载《法治周末》2013年6月13日，标题和正文略有修正，作者系北航高研院讲师，法学博士）