刘颖 付子堂：乡村基层民主选举的制度创新及其宪政维度

    【摘要】作者针对乡村基层民主选举过程中出现的问题，提出了完善立法的七条建议，并进一步探讨了乡村基层民主选举对中国宪政建设的意义。
    【关 键 词】选举|制度创新|民主|宪政
    农业、农民和农村问题即“三农”问题，一直是中国的根本问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》自1987年试行开始，对乡村社会产生了重大影响；1998年，该法正式通过施行。自此，体现现代法治精神、一人一票的选举正式进入中国乡村社会，以村庄为基础的村民自治格局正在逐步形成。如果说农村经济改革使农民在经济上得到了实际利益，那么，村民自治制度则让农民在政治上获得了前所未有的民主权利。村民自治的秩序状态由民主化的选举、决策、管理和监督等四大主题构成，其中，民主选举是村民自治的前提与基础。因此，研究民主选举问题，对于村民自治制度的不断发展和完善，对于我国乡村基层民主政治建设，都具有重要的意义。同时，扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作，基层民主的建设情况必将最终影响政治文明这个宏伟目标的实现。
    一
    中国农村的基层民主经过艰难的发展历程，取得了巨大的成果，这是有目共睹的。村民自治作为一个亘古未有，影响9亿多农民的新制度，其在实施过程中遭遇到的阻力、怀疑，产生的冲突、争论也在情理之中，但就总体来看，理论界和实际操作者对它作出的正面评价是主流。概括起来，大致有如下几点。一是，它开启了通向新乡村新秩序的大门，民众于一点一滴中得到了民主的训练，村民自治就是亿万人的民主训练班，从而起到重要的教育和拉动作用。二是，选举是保证中国稳定的最有效手段。随着我国经济的持续增长，农民、新的经济力量和社会团体都需要一个合法的方式来捍卫他们的利益，而自由竞争的选举制度就是最好的方式，特别是在经济发展稍显迟滞的时候更为需要。三是，村级民主选举对基层政权及国家民主的发展产生了积极的促进作用。四是，它是中国培育现代公民社会、重构市场经济、打破几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一个基础性工程。
    同时，也应看到，由于我国缺乏一个适合民主生长的传统文化基础，也没有足够的、训练有素的、理解选举和自治真谛的公务人员，中国农村基层民主的发展遭遇到了重重困难。乡村关系的发展将走向何处?这不能不令人思虑。
    就目前来看，问题较多地反映在两个方面：一方面，严重的违法选举大量存在，一般不能得到及时纠正，或者说，缺乏一种监督和纠错机制；另一方面，政府(特别是乡镇政府)对村民自治事务肆无忌惮地干预，随意撤换经农民选举产生的村委会成员，“两委”关系失衡，乡镇对党支部多有偏袒。这些情况导致了村民逐渐对民主失去兴趣和信心，更为严重的是，它破坏了国家有关村民自治法律的严肃性。很多农民无可奈何地戏称“村组法”为“豆腐法”。也就是说，“村组法”确定的基本原则是正确的，但在贯彻实施中遇到了诸多难题，主要是因为：条文规定过于笼疏，个别条文未随着农村实践的变化而作相应的修改，比如村民资格问题、候选人条件问题、罢免程序问题、破坏干扰村委会选举问题、妇女当选比例问题、村民会议向村民代表会议授权问题等，都未作具体规定。所以，需要适时对“村组法”进行修改完善，以保障村民自治健康有序地发展。
    之所以出现上述这些问题，在我们看来，归根结底还是在于乡镇和村的关系没有解决好。这里面既有乡村权力结构中权力意识的觉醒和扩张，也有乡镇权力体系肆意扩张而缺乏对其约束制衡的体制原因。比如说，按“村组法”规定，实行村民自治以后，乡镇和村要由领导与被领导的关系变为指导与被指导关系，但具体什么是指导与被指导?没有明文规定，领导和指导在法律上的区别表现为什么?十分模糊或者说完全不清楚。而除了“村组法”之外，我国又没有相关处理“乡村关系”的法律文件。因此如何处理乡村关系，各个地区的乡镇干部由于素质有别，认识水平不同，出现了各式各样的甚至于千奇百怪、匪夷所思的理解。但总归一点，对于许多乡镇干部来说，传统的指挥命令的办法最简单易行，这就形成了传统政府管理模式与村民自治迥异的局面。转型时期，我国村民自治的法治保障还有所欠缺。就立法而言，适应村民民主自治的制度建设远远不够。
    第一，应该尽快通过法律具体规范乡——村之间(乡镇政府和村委会)的关系，从法律上保证实现实实在在的村民自治。这是因为，在目前中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平衡与区域特殊性的背景下，乡镇与村之间的利益边界与权限范围模糊，且往往是变动着的，要通过“村组法”这样较为原则的法律是无法清晰界定的，而且也不可能负载过多的具文。那么，只有通过另行立法(不得与宪法和“村组法”精神相悖)来对相关的实体性特别是程序性问题进行补充规定。对于乡——村关系的规范主要应注意：其一，应具体划分乡镇政府与村委会之间在财务和事务上的权责关系；其二，属于村民自治范围的村级财务和村级人事，乡镇不得干涉，并且乡镇不得向农民进行任何超出国家法律之外的摊派，切实减轻农民负担。以上这两点应该用具体的法律法规逐条进行固定，任何人不得违反。
    第二，应针对违反上述法律法规的情况，建立一套行之有效的纠错机制。目前，在中国广大农村基层民主中出现的违法违纪事件没有一个确定的部门来进行处理，有时是民政局，有时有法院的介入，给人的感觉是似乎各个机关都管，却都未管好。因此，可以从各个部门抽调一些人员，组成一个名称为“乡村关系治理委员会”的专门机构，它的作用好比如国务院的监察部，不受其它行政部门约束，直接向总理负责，或者像法国的宪法法院那样，独立行使职权。这样一来，它就可以尽可能地在制度上排除来自其它行政机关的非法干扰。同时，民法、行政法、刑法应针对乡——村关系中的违法现象进行必要的增补，使专门委员会开展工作时有法可依。当然，如果这个专门委员会在全国范围内组织建立的条件还不具备，或觉不成熟，也可以考虑在某些已经具备了条件的省份先期进行试点。
    第三，鉴于村委会的工作琐细、繁重，又加上村委会成员知识的深度和广度都有所局限，(注：硕士型甚至于博士型村主任在中国已经出现，但不是主流，甚至于连小小的支流都算不上。)村委会成员不可能个个都熟悉文书处理、法律、经济等事宜。可以参照目前许多城市人大中推行的法律助理那样，考虑由乡一级政府向各个村派出联络员或助理，协助村委会处理法律、经济等事宜，同时，也建立起他们与乡镇党政的关系，前提是这些人不能干预村务。这样一来，一个空洞而模糊的“指导”就会逐渐变得明晰起来。
    第四，鉴于目前乡镇党政对村一级选举干预比较多，可以考虑在选举中设立一些制度来减少或避免乡镇干预。由于县一级的财政对农业的依赖较之乡级财政相对有所减弱，县级领导个人直接利益与农业税费的联系相对也要间接一点，所以，可以考虑在县或县以上的政府成立常设委员会，根据国家规定因时因地制定相关的选举办法，并主持当地的选举和补选、罢免工作。在选举时由选举委员会统一向各乡镇派出经过选举培训的专门人员，和各乡镇共同组成乡镇一级的选举委员会，监督选举的进行。由于县或县级以上政府设立的选举委员会是常设机构，所以这些专门人员在没有选举、补选和罢免的情况下，还可以承担调查研究和培训干部的作用。常设委员会更是可以定期为地方培训一批懂选举并了解当地民情和选举状况的干部。由于常设选举委员会的中立，就可以最大限度地避免政府的委员会来干涉村民自治事务。在一定范围内制定相对统一的选举办法，还有利于选举公开、公正、公平地进行。
    第五，在目前“海选”提名中，候选人是由选民的提名票的多少来决定的。有一些人本来对选举不是很主动，但由于被人认为具有某些优势，使他们成为正式候选人甚至被选成村委会成员。他们是被动当选的，所以当选上任后工作积极性不高，责任心不强，以致被乡镇政府撤换，被撤换下来后他们也不去据理论争，造成了乡镇政府可以随意撤换村委会成员的现实。在选举制度比较发达的国家，往往是候选人本身就对选举活动充满了兴趣，或者说他有这个政治热情和政治抱负，有主动参与的愿望，(注：当然也有选举制度不同的原因，比如西方国会议员是专职，而我们的人大代表是兼职等等。)所以在他们当选后，显得积极主动、勤勉敬业。有鉴于此，目前这种提名制度应适当改革，如加入自我提名，使之与预选同时进行。
    第六，建立观察监督体制。一些新闻媒体在一线的采访报道显示，他们对乡村基层民主都十分关注，有的学者甚至是倾其全力研究这一问题。为了使这些人的艰苦努力形成一股合力，可以把专家、学者、新闻媒体的相关人等组织起来，还可以加入人大代表、农民，建立起一个观察监督体制，加强社会各界对村民自治的监督力度。
    第七，切实加快产权制度改革，充分保护农民利益。有西谚云：“篱笆好，邻居好。”其实这就是讲如何界定权利边界的问题，也是如何协调公共决策和私人决策的关系问题。为什么会出现乡镇党政与村委会、农民之间的对立局面?这不仅仅体现在村委会选举上，也体现在整个乡村自治乃至于农村问题上，归根结底是一个利益问题。就到乡——村而言，农民所说的“交足国家的，留够集体的，剩下的全是自己的”，但是，集体应该留多少?留什么?留了干什么?这一系列问题从一开始就没有厘清，以至于乡镇经常以各种名义进行摊派，侵占集体、农户的利益。一方面要加大立法力度，保护农民合法权益，比如前不久我国人大通过的《农村土地承包法》就是一部非常重要、非常及时的法律；另一方面，要杜绝堵死乡镇向农民摊派的源头。不能立一个“不得对农民乱摊派”的牌子就行了，这种措施是没有强度的。权利不是有形物质，强度从何而来?摊派的源头在于利益，因为乡镇官员的升迁与政绩挂钩，无政绩就不得升迁，而政绩大多数是由上级制定的一些数字化指标。这种单纯由上级来制定考核办法的做法急需改革。上级政府在制定乡镇发展目标时，既要符合中央精神，也要从乡镇实际出发，充分考虑乡镇的意见和要求。首先，乡镇经济社会发展指标应由乡镇结合县级宏观指导并切实结合本地经济发展情况而定，并经由乡级人大审议通过。其次，乡镇人大应成为考核乡镇政府工作人员“政绩”的主体，考核的依据不仅仅限于数字指标，还应充分考虑其对当地经济和社会发展的实际贡献和群众的公论，这样的考核方式才更具有综合性与人民性。再次，乡镇社会经济发展指标还应考虑村委会、农户的意见。唯其如此，才更容易得到村委会和农户的理解。此外，乡镇政府官员除了代表国家，也有私人利益，所以常有乡镇政府假国家之名大行摊派、乱收费之实。农民对此反映强烈，应通过制度化手段将其从公务行为中剥离出来。
    当然，社会上法治大环境的欠缺对村民自治构成了相当大的制约。在人治不可能完全排斥的情况下，深度把握法治与人治之间的复杂关系，审时度势地制定相对合理的(不一定在理论上是最佳的)、同时具有可操作性的法律规章制度，就显得尤为关键也尤为困难，不可能一蹴而就。它也需要一个反复实践的过程，经过磨砺和锻造方能成就。
    二
    在乡村基层民主实践过程中，广大农民群众充分发挥了他们的聪明才智，在民主的各个阶段搞起了有声有色的制度创新，给我们以深刻的启示。(注：本部分参考了白钢主编的《选举与治理》中的案例。)
    制度创新之一：“人人提名，一视同仁，投票决定”。在选举过程中，除了吉林梨树县的“海选”之外，山西省河曲县的“两票制”也颇有新意。所谓“两票制”是指整个选举过程分成两个阶段，投两次票：第一个阶段确立正式候选人，进行第一次投票；第二阶段，正式选举，进行第二次投票。这种提名并确定候选人的方式，被概括为“人人提名，一视同仁，投票决定”。这种预选方式与海选在本质上是一样的，但之后河曲县党委将“两票制”移于农村基层党支部建设上，无疑更具深意：它提升了党支部的民众基础与合法性，
    将党内民主与党外民主有机结合起来，对党建工作的创新有积极意义。
    制度创新之二：“五人提名，代表预选”。福建省是全国最先制定《实施<村民委员会组织法(试行)>办法》(注：1988年9月2日福建省第七届人民代表大会常务委员会第四次会议通过，1993年修正。)和《福建省村民委员会选举办法》(注：1988年9月2日福建省第七届人民代表大会常务委员会第四次会议通过，1993年修正。)的省份。接下来，他们在总结以往选举经验的基础上，重新编写了《村委会选举规程》，改酝酿协商方式确定候选人为“预选”。所谓预选，是指由选民通过秘密投票的方式，从初步候选人中选出正式候选人，即根据预选中得票多少确定正式候选人。勿庸置疑，确定村委会成员的正式候选人是村委会选举中最为关键的一环，它直接影响选举的质量。福建省选举立法先行，而后依法组织选举，不仅使候选人产生方式规范化，而且极具可操作性，便于推行。
    制度创新之三：“竞选组阁制”。安徽省岳西县“竞选组阁制”是学者辛秋水先生设计并实施的一个村委会选举方案。它参考了西方当选首相、总理自己挑选人员组成内阁的方式。先由村民民主投票选出村委会主任候选人3-4人，之后这3-4人各自提出各自的村委会组成人员名单，之后发表竞选演说。村民进行第二轮针对这3-4人选举时，不仅要对这3-4名候选人进行评选，同时也对这些候选“阁员”进行评析，看有没有任人唯亲的现象，有没有品行能力差的人被组进“阁”中。这种方法，有效地避免了村主任把名声不佳或与之有经济利益关系的人组进自己“阁”中，有效地避免新班子成员之间的不和，无论谁当选为村主任，他都能驾驭自己的班子，从而达到优化组合班子的目标。
    以上这三种选举方式，都是在村民自治的实践中人民群众的创造性表现，它们为规范自治选举提供了制度选择的空间。
    制度创新之四：“一肩挑”或“双肩挑”。为了解决“两委”关系，基层有许多大胆新鲜的探索，象我们在前面提到过的“一肩挑”或“双肩挑”是目前全国许多地方比较普遍的解决之道。当然它也有固有的缺陷，但是其影响是非常大的。将这种办法引入党在农村的基层建设，反映良好，可以促使党委主动适应村民自治引起的权力变化，主动把握参与民主决策和民主监督，逐渐使“两委”之争消弥于无形之中。农民群众的创新最终促成了制度有效地更新，2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》，对“两委”关系明确了“四个提倡”，不仅鼓励党员主动参加选举，依法加入到自治组织中去，同时，也鼓励党组织吸收自治组织中的优秀分子，在包容和渗透中，实现“两委”关系和谐。在这种思路之下，“一把手”之争逐渐弱化，顺乎民心成了第一原则。在这里，人和制度实现了良性互动，在制度的合理框架范围中，充分利用各种现有条件大胆创新实践，最后突破原有制度，实现制度创新。人，不仅仅受制于制度，更可以超越于制度。
    当然，这种做法也引起了人们的另一个担心：“两委”和谐固然是好事，但会不会背离原来村民自治的初衷?要建立一种“体制外”力量或者说民间组织，来对“体制内”力量进行监督制衡。这样操作，会不会影响到村委会作为自治组织的性质?一个宪政社会，应该有各种配置，其中“中间阶层”、“次级群体”、“体制外”力量等是必要的不可或缺的配置，这些元素的缺失，会直接影响到民主的性质。费正清博士在他的《美国与中国》一书中也表达了他对中间阶层的关注：“旧中国官吏以士绅家族为收捐征税的媒介。同样，士绅也给农民作中间人，他们在执行官吏压迫农民的任务时，也减轻官方的压迫……他们是平民大众与官方之间的缓冲阶层。”(注：[美]费正清：《美国与中国》，张理京译，世界知识出版社2001年版，第36页。)民主应层次丰富。
    三
    目前实行的乡村基层民主选举制度，对于推动中国宪政进程，进而促进政治文明建设，具有极其重要的意义。
    首先，实行村民自治，有利于在农村建设中国特色社会主义民主制度。乡村基层民主选举的核心，就在于还权于民或还政于民。(注：杨雪冬：《乡村和镇：当代中国农村民主建设中的博弈》(打印稿)。)还权于民或还政于民的思想是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督得以实现的，而民主选举又是还权于民或还政于民的基点和关键。为什么要“还权于民或还政于民”?这是建立在土地制度改革和农村市场化基础上的村民个体意识即权利意识的提高和个人自由度扩大的必然结果。把应该属于村民的权力还给村民，不再由政府越俎代庖。这又说到了权利的界定问题，也就是政府和公民的权利之归属和关系问题。在宪政条件下，政府必须有所为而有所不为。过去计划经济时代“全能式”政府已不再具有存在的合法性基础，它必然被市场经济条件下的“有限”政府所替代。基层民主选举正是将过去乡镇干部指派村干部的权力变为村民自主选举村干部的权利的具体表现。选举权是否实现、如何实现以及实现的效果将直接影响到决策权、管理权、监督权的实现。有人对村民选举持怀疑态度，最常见的理由是村民素质低。笔者认为这个理由站不住脚。第一，民主不是由人的素质决定的，民主是一种利益关系的表现。在农村利益关系发生变化后，必须建立村民自治这样一种机制来调整基层内部关系。第二，就中国农民的素质而言，实际上中国的识字率远远高于印度和非洲，他们可以选举国家领导人，难道我们的村民连一个村主任还选不了?中国村民的素质完全可以胜任现行的选举。应该把村民选举问题上升到宪政建设和政治文明的高度来看待。基层民主选举制度的丰富和完善，是整个中国宪政建设不可或缺的一部分。
    其次，实行村民自治，有利于充分保障广大农民的财产权利。这一制度的核心，是村民委员会、村民会议和村务公开三大部分。《村委会组织法》30条规定中，最具核心意义的是第5条、第19条和第22条。既然村民自治制度的设计宗旨之一是保障农民的财产权利，那么，这一宗旨是否实现了呢?自从实行村民自治以来，乡镇基层政府的乱摊派现象在有些地方仍有增无减。可见，这种制度设计未能很好地保障农民的财产权利，在某种意义上，它的现实作用可能刚好有悖于其设计宗旨，成了政府完成摊派任务的帮手。在大量的案例中我们看到，即使村委会选举能够按法定程序顺利进行，选举中的制度创新也对选举的实施起了相当的正面作用，但是，民选的村官在面临“收票子、建房子、生孩子”这些国家任务时，(注：这主要是指订购粮的征收、三提五统款项的收取和计划生育政策的落实。)却无法协调自身既是国家和政府任务的“代理人”，同时又是管理本村事务、为村民提供服务的“当家人”之间的关系。作为村民自治的人口和起点的村民选举，无论如何也不能充分保障自治目标和自治现实的完全合一。也就是说，程序的正义性并不必然最终导致实质的正义性。如果实质正义和程序正义是正义的两个方面的话，那么，形式正义也仅仅只是实现正义的必要条件而并非充分条件。每一个条件都重要，可以说不分伯仲。对于村民自治是这样，对于我国宪政建设也是如此。
    再次，实行村民自治，有利于建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容。一旦仪式固化为习惯，就会成为日常的生活方式。随着经济文化的发展，民主化的外部条件日趋成熟，民主进程便可以顺利实现由形式到实体的转换。在这里，形式化训练是针对民主选举而言的。民主化不仅仅需要经济的、社会的发展等外部条件，而且需要内在的条件，这就是民主规则、民主程序和大众的民主素质，这些只有经过长期的民主运作实践才能获得。所以，如果要等到经济与社会发展到一定程度再启动民主，那么不仅难以实现民主，甚至还会带来新的动荡，造成治乱循环的局面。基于此，作为“形式化训练”的乡村基层民主选举，就具有渐进性，乃是一个相当长久的过程。在这个漫长的过程中，选举有时可能会流于形式甚至是“作秀”，然而，由形式再到内容恰恰是一个事物发展的必然过程。由“形式化训练”的乡村基层民主选举开始培养民众的民主习惯，再到民众自觉运用形式化民主实现民主权利，最终达到实现实体民主，正是一个形式——实体进行良好互动的过程。这不仅仅是在程序上尊重多数人的偏好，更重要的是在实质上将每个人的自然权利在集体意志下提升到一个更高的层次。这对于我国的宪政建设具有重要意义。毫无疑问，宪政建设也是一个渐进的过程，最初它也许只是一种承诺，一种人民认可和接受的游戏规则。而作为其要素之一的宪法，也许只是“一张写着人民权利的纸”，(注：《列宁全集》(第12卷)，人民出版社1987年版，第271页。)但是，人们正是通过认识宪法、尊重宪法，才逐步认识了宪政的精义；正是在一次又一次对宪法的修改中，才领略到宪政的实质与核心。社会转型必然是一个长期的过程，绝不会因一部宪法的颁布和一次选举的举行而完成。也许有人会问，从清末到民国再到人民共和国，其间曾颁布了若干部宪法，为什么至今离宪政还有相当大的差距?的确，这个问题恐怕会象“李约瑟难题”(注：即为什么近代科学只在欧洲，而未在中国文明中产生。)一样，困扰一代代思考中国现代化坎坷进程的仁人志士。然而，我们毕竟无法将历史重新来过，去验证增减那些欠缺或有过的因素是否会产生我们期待的组合结果(当然，这也不是本文研究的重心所在)。纵然近百年之间宪法出台了一部又一部，但宪法能否真正实行?实行的宪法是不是“良法”?实行宪政的前提，在于除了宪法就没有别的至高权威，也就是说，不允许有任何个人和组织凌驾于宪法之上。要建成真正的宪政国家，必须进行相应的制度变革和制度创新(一如基层民主建设)。宪政是一个体系，不能把它局限于成文的宪法典或个别宪章，它还包括不成文的重要政治习惯和惯例以及对这些法典、习惯和惯例的尊崇与实施，即是一个动态的过程。我们只能从完善宪法渐进到实现宪政，从实现宪法的目标来达到宪政。用19世纪德国著名政治家路德维格·艾哈德的话来说，就是宪法的目标是在个人权利的汪洋大海中界定政府权利之岛。
    宪政不是一个踽踽独行的大师，它无时无刻不需要有生力量对它的扶持、帮助。在所有的生力军中，民主和法治是其根本。历史的经验告诉我们，要推行宪政，要落实宪法中的重要原则，没有政治上的民主和社会的法治环境是不可能取得成功的。而“村组法”的实施和相应的基层民主选举正是发展法制、健全法治社会并落实村民自治这一宪法原则的重要举措。随着《宪法》第17条的修改(有关村民自治)，乡村基层民主建设得到深入的发展，并将成为民主之路、法治之路、宪政之路上的闪光点，必将推动它们的长足发展，同时，它们又必然将全国人民引向富裕、民主和文明的未来!