争议与回应：《大气污染防治法》修订的综合评析
常纪文摘要：新《大气污染防治法》在争议中修订通过，将于2016年面对纷繁复杂的现实世界和现实问题，接受现实的检阅和问题的考验。本文从立法目的是否先进、法律概念是否明确、立法主线是否清晰、主体架构是否均衡、法律问题是否全面、立法重点是否突出、法律措施是否管用、监管体制是否顺畅和协调、法律责任是否宽严相济、责任追责是否可操作等方面，对该法进行了综合评判。总的看来，新法立意更高远，设计更有思路，措施更管用，制度更完善，责任更严厉，考虑了现实的需要和学界的呼吁，体现了立法修改的超越性或者进步性。尽管存在一些缺憾，总体上还是一部符合实际需要的法律。
关键词：大气污染防治法；修订；争议；评析
现行的《大气污染防治法》于2000年修订，自2006年再次提升修改的议事日程。该法的修订草案于2014年12月进行了一审，于2015年6月进行了二审。2015年7月初，环境法学界对全国人大公布的《大气污染防治法》修订二审稿意见很大，一些专家甚至公开提出回炉重新再来。按照惯例，三审一般要通过修改的法律。法律通过修订之后，再想大修一般要等10来年，为此很多学者提出要珍惜立法资源，暂缓三审。环境科学界、环境经济学界、环境政策学界的一些著名学者也认为二审稿主线不突出，防治逻辑错误、规定可操作性不强，也希望大改，这在中国环境立法史上是少见的。本人于7月9日在《南方周末》上发表了一篇文章“大气污染防治修法:请推迟三审”，社会反响颇大。全国人大法律委非常重视学界的呼声，召开很多座谈会，全面地梳理了各方面的意见，并且对稿子进行了大修，三审稿由现行法的66条增加为129条，缓解了学界的质疑。法律由全国人大或者其常委会表决通过，因而立法是一种利益平衡或者政治平衡，不可能听取所有专家的所有意见。专家的现实与长远建议，只有与立法的定位和立法的预见相一致，才有可能被最大限度地采纳。作为一部专门性环境法律，因为某些原因如果推迟三审或者进行四审，恐怕要产生不良的影响。尽管还存在一些争议，《大气污染防治法》修订三审稿还是于2015年8月29日被提交全国人大常委会表决，以高票得以通过。该法修订通过后，全国人大常委会法工委官员和环境保护部副部长潘岳先后接受了记者的采访，对社会的争议予以了回应，其中潘岳副部长对提出质疑的学者表示了感谢。
修订后的《大气污染防治法》将于2016年1月1日实施，面对纷繁复杂的现实世界和现实问题，接受现实的检阅和问题的考验。评价一部法律修改是否成功即是否够用、是否、是否进步、是否超越的标准，一般有立法目的或者指导思想是否先进、法律概念是否明确、立法主线是否清晰、主体架构是否均衡、法律问题是否全面、立法重点是否突出、法律措施是否管用、监管体制是否顺畅和协调、法律责任是否宽严相济、责任追究是否可操作等判断指标。结合这些指标，本文下面对此次《大气污染防治法》的修订进行综合评析。
在立法目的方面，现行法规定为：“为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”新法规定为“为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”该条除了顺承2014年《环境保护法》的做法，把“人体”改为“公众”以外，主要的修改点是增加“推进生态文明建设”的目的，立意更加高远。推进生态文明建设，既有工业发展的转变，还有生活方式的转变，从这点看，新法都有涉及，但按照习近平同志的归纳，生态文明的核心是“生产发展、生活富裕、生态良好”。从这三点要求来看，新法在落实上还是有一些缺陷，导致立法目的与内容不太匹配：一是内容以通过管制企业来防治大气污染的被动式防治为主，而关于如何通过大气污染防治来促进生产发展特别是工业经济持续发展，促进生活富裕，则涉及不足；二是生态良好在大气领域应当体现为空气清洁，显然“防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境”的规定看不出清洁空气的目标。虽然目前难以做到保证全社会享受清洁的空气，但是可以作为一个目标予以设立。遗憾的是，这一点没有做到。立法的立意如不高远，防治目标的设立、法律制度的建设也会受到影响。
在法律概念方面，如果说2014年《环境保护法》统一对“环境污染”的概念进行定义有难度的话，那么专门性污染防治法对污染防治的相关定义予以界定，对于保证法律的可实施性是必要的。2008年的《水污染防治法》在附则的第91条对“水污染”、“水污染物”，“有毒污染物”等用语的概念进行了定义，对于解决实际中的环境纠纷很有帮助。关于“大气污染”和“大气污染物”的概念，我国学者近10年来争议很多，主要的争议点在于温室气体特别是二氧化碳是否属于温室气体以及大气温度改变算不算大气污染等。美国联邦最高法院2007年专门对温室气体的法律属性作出了司法界定，我国的一些学者也呼吁立法予以明确。但是由于2000年修订的《大气污染防治法》没有对“大气污染”、“大气污染物”作出定义，此次修订《大气污染防治法》也没有回应学界的关切，弥补这一缺憾。
在主体架构方面，2014年《环境保护法》专门设立第五章“信息公开和公众参与”，提高环境监管和企业环境保护工作的透明度，发挥社会公众的参与和监督作用，体现环境民主，促进环境保护国家治理体系的建设和治理能力的现代化。在此次《大气污染防治法》修订二审稿中，一些学者批评这方面的内容少，而且没有体现大气污染防治方面的特殊性。为此，全国人大常委会在通过稿中予以大量增补，共设立19处“信息”措辞，其中法律责任部分4处，前面的章节15处。在15处中，涉及保密举报者信息的有1处，涉及行政区域环境质量信息公开、重污染天气预警、重污染天气应急、重点区域建设项目跨区域协商、重污染区域环境质量信息公开和预报信息公开等政府信息公开的有8处，涉及污染企业的有1处，涉及机动车的有4处，涉及扬尘的有1处。虽然新法没有规定“参与”和“公众参与”的措辞，但是在重点排污单位名录和信息、生产和进口车的环境信息、应急的监测信息方面用了3处“向社会公布”；在预报预警信息方面用了1处“向社会发布”；在规划信息、区域考核、区域环境保护目标完成情况、约谈情况、对举报的处理结果、新车的检验信息、重点区域大气环境保护情况、区域应急预案方面，用了8处“向社会公开”；在公众参与和知情权保障方面，有6处规定征求公众的意见、公众查阅、预警信息获取和社会举报。可以说，《大气污染防治法》把环境信息公开、公众参与的要求揉到各个方面和环节之中了，具有一定的可操作性，是《环境保护法》原则要求的细化。上述规定，体现了社会的法治力量和作用，弥补了以往环境立法中仅有政府与行政管理相对人两极主体的不足，构建了大气环境保护法治的共治架构体系。
在立法主线方面，很多学者批评《大气污染防治法》修订的一审稿和二审稿主线不突出，有的学者甚至批评稿子缺乏灵魂。在立法主线方面，争议的焦点体现在以下两个方面：一是以总量调控为核心还是以大气质量管理为核心？以总量调控为核心已经被实践证明为失败的做法，因为企业和区域的总量削减都完成了，但是雾霾等区域型大气污染还是不时出现。在实践中，甚至出现了区域大气污染严重得没有大气环境容量了但地方环保部门还在增加排污指标的现象。以大气质量管理为核心是被欧美等发达国家和地区证明为正确的做法，它们通过建立大气质量目标管理机制，围绕设立的大气质量目标，开展立法监管和污染物排放指标分配、交易。在我国的《大气污染防治法》修订一审稿和二审稿中，这一科学逻辑没有得到采纳，导致环境学界普遍反弹。在三审稿中，全国人大常委会不仅采纳了，如全文用了“大气环境质量改善”5处（其中“大气环境质量改善目标”有3处），还将其体现在大气污染防治的思路和措施方面，如第2条宣布“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”。二是立法要解决的主要问题、大气污染防治工作的主要领域和需采取的关键措施，有哪些？一些学者批评，一审稿和二审稿虽然把扬尘、农业污染和机动车污染防治的内容加强了，但是格局还没有打开，末端治理的色彩浓厚，后来三审稿做了一些改进。总的来看，源头治理、绿色发展、产业结构调整、规划控制、区域联防联控、行业综合控制、污染物协同控制等主要的思想都在新法中有所体现，如第2条规定：“坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”可以说，思路是基本清晰的，主线也是比较突出的。但是立法分一级主线和二级主线，对于区域污染联防联控的主线、机动车污染防控的主线、产业结构调整的主线、行业综合控制的主线等二级立法主线，目前来看，规定虽然很多，但是显得繁杂，思路还不是很突出。
在法律问题和立法重点方面，大气污染防治应涵盖所有的大气环境污染问题，并围绕重大的大气污染问题展开，保证法律规定管用。纵观全文，新法采取了以下两个方面的措施予以解决：
一是新增章节，如针对污染形态由点源到面源的改变，增加了“重点区域大气污染联合防治”一章；针对雾霾等污染天气严重的天气，增加了“重污染天气”应对一章；针对扬尘污染、氨等农业面源的大气污染，在第四章“大气污染防治措施”之中增加了“扬尘污染防治”和“农业和其他污染防治”二节；针对区域大气污染久治不达标的问题，新增第二章“大气污染防治标准和限期达标规划”。
二是新增条款，如针对机动车污染在一些一线城市成为重要甚至首要大气污染来源的问题，新法增加了大量的条款对机动车的大气污染作了源头预防、事中规范和事后应急的规定；针对一些港口或者航道船舶污染严重的现实，新法不仅设立了很多与机动车一体化规范的条文，还设立专门的条文予以规范，如第64条规定：“国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求。”再如针对航空器的大气污染，第67条规定：“国家积极推进民用航空器的大气污染防治，鼓励在设计、生产、使用过程中采取有效措施减少大气污染物排放。民用航空器应当符合国家规定的适航标准中的有关发动机排出物要求。”
可以说，新法考虑了一些新的大气污染问题，重点也突出。但是，新法也具有一些不足：一是对于跨国飞行的飞机大气污染问题，针对欧美的严格管制，可以规定对等的应对措施；二是对于重点区域的大气污染联合防治，和机动车规范的庞大篇幅相比，内容还可以大幅增加，如除了规定“利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势”外，还可以考虑规定各区域的源解析义务，建立大区域内的总体排放底数和各子区域的排放底数清单，厘清各区域的减排义务，以明确各区域的减排责任，强化各区域的行政监管和区域污染补偿责任。
在监管体制方面，因为涉及部门利益，最近十多年的环境立法往往予以规避。在具体行为的监管方面，1989年的《环境保护法》于2014年修订时，继续沿用以前的设计，规定环保部门行使环境保护统一监督管理职权，但是对于什么是统一监督管理？统一监督管理的手段有哪些？不服从统一监督管理的后果是什么？一直没有明确，导致这一规定空转二十多年。此次《大气污染防治法》修订也是如此，没有动监管体制的条款。要改变这一现象，有必要借鉴《海洋环境保护法》的做法，将统一监督管理定位为“统一指导、协调和监督”。在环境保护宏观调控的权限方面，新法对其重要性估计不足。实践证明，没有发展与改革部门（经济综合主管部门）的宏观调控，环境保护部门的统一监督管理也难以有效发挥全局治污控污作用。可见，宏观调控的统一监管和具体事项的统一监管同等重要，都需要在监管体制中予以明确。关于发展与改革部门的职责，《大气污染防治法》也做了具体规定，如“重点大气污染物排放总量控制目标，由国务院环境保护主管部门在征求国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府意见后，会同国务院经济综合主管部门报国务院批准并下达实施”，“国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门确定严重污染大气环境的工艺、设备和产品淘汰期限，并纳入国家综合性产业政策目录”，“国务院经济综合主管部门会同国务院环境保护主管部门，结合国家大气污染防治重点区域产业发展实际和大气环境质量状况，进一步提高环境保护、能耗、安全、质量等要求”。但是，新法在专门规定监管体制的总则第5条里忽视了这一点，不能不说是一个遗憾。总则中宏观调控监管体制的规定缺乏，会制约发展和改革部门发挥全面的宏观调控作用。
在法律措施方面，要保证管用。其一，新法对于现行法原则性规定过多的现象，采取了很多改进措施，如针对机动车补充了大量细致、明确的规定。但是，新法的原则性规定还是很多，可实施性也存在一定问题，譬如“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”等，没有时间表和路线图的要求；如“市政河道以及河道沿线、公共用地的裸露地面以及其他城镇裸露地面，有关部门应当按照规划组织实施绿化或者透水铺装”，有关部门是谁？谁来制定规划？不组织实施应否承担责任等，没有规定；再如“农业生产经营者应当改进施肥方式，科学合理施用化肥并按照国家有关规定使用农药，减少氨、挥发性有机物等大气污染物的排放”，针对违反的行为，也没有相应的处罚条款；另如环境影响评价是关键的环境污染预防措施，现实中也存在红顶中介赚黑心钱等突出的问题，需要严肃整顿，对于环评监管权限，有的可以放，有的应当收紧，但是新法规定“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件”，对于哪些环境影响评价文件的审批属于前置性的，哪些审批属于并联性的关键问题，却没有明确，不能不说是一个重大缺憾。其二，新法对市场机制作出了一项规定，即“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”，但是规定还是不足。对于近期中央和有关部门出台的生态文明体制改革方案，如环境污染第三方治理，没有呼应，使一些大气污染防治有关的市场化改革难以做到与法有据。
关于法律责任，现行法全文66条，共8500多字，其中法律责任20条，占2900多字，比例大约占全文的三分之一。新法全文129条，共17000多字，其中法律责任30条，占5800多字，比例大约也占全文的三分之一。虽然所占比例均为三分之一，但是条款和字数大幅增加，增强了法律的可执行性。在法律责任的形式方面，新法在2014年《环境保护法》规定的责任形式的基础上，增加了按照货值金额若干倍罚款的责任形式、组织拆除燃煤供热锅炉、没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车和非道路移动机械，以及销售者负责修理、更换、退货或者赔偿损失等责任形式，如“违反本法规定，生产、进口、销售或者使用国家综合性产业政策目录中禁止的设备和产品，采用国家综合性产业政策目录中禁止的工艺，或者将淘汰的设备和产品转让给他人使用的，由县级以上人民政府经济综合主管部门、出入境检验检疫机构按照职责责令改正，没收违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款”，体现了处罚的针对性与实际威慑性；在法律责任的严厉性方面，新法提高了处罚的标准，如未依法取得排污许可证排放大气污染物的、超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，通过逃避监管的方式排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；煤矿未按照规定建设配套煤炭洗选设施的，由县级以上人民政府能源主管部门责令改正。不过，一些责任的严厉程度还值得商榷，如“违反本法规定，在当地人民政府禁止的时段和区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，没收烧烤工具和违法所得，并处五百元以上二万元以下的罚款”，因为罚款幅度过大，且不区分单位和个人，在实际执法中容易出现滥用自由裁量权的现象。另外，上述责任尽管严厉，但由于缺乏自动启动与监督的机制，能否得以有效落实，很多学者持怀疑态度。
关于责任追究，环境法学界呼吁，应按照2014年《环境保护法》的民事公益诉讼规定、2015年最高人民法院关于环境民事公益诉讼的司法解释、2015年最高人民法院关于环境民事侵权诉讼的司法解释规定，对大气环境侵权纠纷解决和大气环境污染公益诉讼，作出一些具体化的规定，细化大气环境污染民事公益和侵权诉讼的条件、恢复措施等，使大气污染纠纷救济具有可操作性，但是遗憾的是，该法除了做出“排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任”这一原则外，未予以任何创新和明确。而《侵权责任法》、《环境保护法》在环境民事责任方面还是存在一些欠缺，如《侵权责任法》规定的赔偿损失责任不包括生态损失；《环境保护法》规定的公益诉讼请求没有明确是否包括赔偿损失等。对于环境行政公益诉讼的规定，更是予以回避。预计到2025年左右，中国完成工业化转型，国家和社会转型导致的矛盾大幅减少的时候，可能会考虑引进环境行政公益诉讼制度。
全国人大常委会2014年修订《环境保护法》时体现了巨大的政治和法律勇气，符合学界的期待。2015年，学界对《大气污染防治法》的修订也充满了新的、更高的期待。尽管在修订过程中学术争议不断，但是相比现行法，新法有一些创新、细化和完善，如立意更高远，设计更有思路，措施更管用，制度更完善，责任更严厉，考虑了现实的大气污染防治需要和学界的学术呼吁，体现了立法修改的超越性或者进步性。因此，总体上看，尽管存在一些缺憾，该法还是一部符合实际需要的法律。有些缺憾是历史积累形成的，或者是体制的障碍造成的，不是该法所能够解决；有些缺憾，可以通过制定具体的实施细则来解决；而有些缺憾，就需要等到下一次的立法修改来弥补了。
（常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，中国社会科学院法学研究所教授）
来源：《环境保护》2015-09-25
