秦旭东 任重远：遏制司法地方化

    十八届三中全会公报关于法治建设的表述是：“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法、独立、公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。”
    总体而言，这一表述以稳为重，多是重申过去已有的一些提法，不过也展现出一些变化。例如，相比过去中共权威文件中“依法治国”“建设社会主义法治国家”的关键词，此次“建设法治中国”提法与十八大之后的“中国梦”相映照，试图展示新意。“人权司法保障”的提法，也是首次。
    在司法改革方面，对“依法、独立、公正行使审判权、检察权”的强调，亦显示出积极迹象。
    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文中有更多具体亮点呈现。司法改革或将在技术性微调的格局下有所突破，例如废止劳动教养制度、推动省以下司法机构人财物统一管理等。而遏制司法地方化和行政化，是关键看点。
    重申“宪法权威”
    十八届三中全会之前，在“全面深化改革”的主题感召下，各界对包括司法改革在内的改革期待颇多。之前的8月12日，最高法院院长周强在《人民日报》撰文，阐释习近平关于法治建设的重要论述。
    周强认为，十八大以来明确了推进社会主义法治国家建设的基本思路。关于依法执政理念，提出依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政；关于深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，是司法改革的重要目标，也是党和国家的一贯主张。
    周强称，中央正启动新一轮司法改革，特别要落实好依法独立行使审判权、检察权的宪法原则，坚持严格依法办事，严守法治原则。
    周强的这一阐释，实际上已经透露出三中全会公报有关法治建设的几个要点：一是维护宪法权威，二是依法独立公正行使审判权和检察权。
    2012年12月4日，在纪念“八二宪法”施行30周年大会上，习近平承认“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”，强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施” 。《人民日报》也发文称，“要使宪法从纸面上的宪法，走向现实中的宪法和行动中的宪法” 。
    按照现行制度，宪法授权全国人大及其常委会监督宪法实施，但由于缺乏协助监督宪法实施的专门机构，全国人大及其常委会监督宪法实施的职权难以有效行使。全国人大常委会虽有法规审查备案机构，却难有作为。
    维护宪法法律权威，在当下中国首要的是健全宪法实施监督机制和程序。其中最重要的是违宪审查机制。
    学界早已提出中国宪法监督模式的三种可能：一是设立独立的宪法法院；二是在全国人大下面设立宪法委员会，与全国人大常委会平级；三是在全国人大常委会中专门设立宪法委员会。
    2013年1月，由中共中央党校主办的《学习时报》刊发文章《建立有效可行的宪法实施监督机制》，在总结世界各国宪法实施监督机制基础上，建议“根据我国现行体制在全国人大常委会下设一个专门的违宪审查委员会来对各级立法机关的立法予以监督，专司全国各级人大及其常委会的立法是否违宪的审查”。
    无论何种模式，建立专门机构和程序保障宪法实施已经刻不容缓，这也将实质反映新的改革蓝图的底色。
    此外，完善目前已有的法规、规章和规范性文件备案审查制度，建立规范性文件和重大决策的合法性审查机制，增加从法治建设角度的政绩考核标准和指标等，或将成为未来的着力点。
    司法改革看点
    11月13日，十八届三中全会闭幕第二天，各中央政法机关传达全会精神。中央政法委秘书长汪永清透露，将抓紧提出推进司法体制改革的实施意见。最高法院院长周强也表示，法院系统司法改革面临“前所未有的重大机遇”，将尽快形成法院新一轮司法改革的整体思路，适时出台人民法院“四五”改革纲要。
    周强提到了几个改革要点，包括：保障法院依法独立公正行使审判权的机制；按照健全司法权力运行机制的要求，进一步规范司法权运行，推进审判组织改革，探索建立专门法院；继续做好涉法涉诉信访制度改革相关工作等。
    确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权，成为新一轮司法改革的关键词。
    根据《决定》，新的改革蓝图中，在司法管理体制上，推动省以下法院和检察院的人财物统一管理，并探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这些可能的举措，主要针对的是备受诟病的司法地方化和地方保护主义问题。
    实际上，此前的10月28日，最高法院对外公布的《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，已透露出一些端倪，强调坚决抵制各种形式的地方和部门保护主义。就当前法院系统内部讨论的意见来看，至少要在制度上解决人、财、物三方面的保障，法院才更有底气在审判过程中与地方保护主义相抗衡。
    近期一个常被提及的传闻，是地方司法机构的“垂直化管理”。但“人财物统一管理”与“垂直化管理”内涵差别巨大，后者意味着上下级机构之间的领导与被领导关系，前者主要涉及司法行政事务的管理问题。
    显然，“垂直化管理”是一种误读。首先，各级法院和检察院由同级人大产生并对其负责，以此为基础的现行司法制度框架是由《宪法》和《法院组织法》等法律体系确定的，不可能轻易变动。其次，司法地方化仅是中国司法现状的症候之一，同样需要重视的还有司法行政化等问题，简单的“垂直化管理”药方，在诊治一个病灶的同时，可能会加剧其他病症，并不符合现代法治的原则和规律。
    在今年年中，接近最高法院的学者向财新记者透露，法院系统的“两级管理”制度正在研究之中，设想将来县（区）、地（市）层面的基层和中级法院，更多由省高级法院统一协调管理，与地方党政的关系相对减弱。
    另一位接近最高法院的学者，也透露了这一改革方向。
    目前法院编制与公务员系统一样，都是根据各地常住人口数量核定，缺乏对经济发展程度和流动人口差异的考虑，最高法院正在研究由中央和省两级管理法院，县（区）、地（市）两级的法院则由省高级法院管理。“编制名额由省高院统一调度，案多人少的问题就比较好解决，毕竟每个省也都有些欠发达地区”。这位学者说。
    未来，“省以下法院和检察院人财物统一管理”具体如何操作，还有许多细节有待确定。
    相比“财”与“物”的问题，“人”的问题涉及人事任免，情况更为复杂。在不修订现行法律的情况下，名义上法官和检察官的任免依然要由相对应的人大机关做出。但在执政党组织部门酝酿司法机构干部人选过程中，上级司法部门党组的话语权或将大为提升。
    另一个不容忽视的问题是，地方各级党委的政法委，都拥有领导司法机构的职能。司法要“去地方化”，还取决于地方政法委定位和角色的变化。
    与行政区划适当分离的司法管辖制度，亦是针对司法地方化开出的药方。
    2013年下半年，北京市调整司法区划，设立了第三中级法院第三检察分院。直辖市的中级法院与其他按地（市、自治州）设立的中级法院不同，并无相应的一级党委、政府和人大系统与之对应。基于类似的逻辑，很多学者建议打破当前司法区划与行政区划的重合设置，根据各地经济、社会的实际发展情况建立机构和编制，按照司法的需求和规律来设置司法区划。这样，可以削弱地方对司法的干预。
    这种设想早已有之。早在2004年11月，时任最高法院院长肖扬即提到，“司法区按照行政区设置，同时也存在跨行政区设置的司法机构”，“将来内地跨行政区设置的司法机构还会不断增加。”
    除了直辖市的中级法院，跨行政区还有包括军事、海事、铁路运输等专门法院，以及基层法院的派出法庭。此外在海南、广东等地，也有跨行政区划设置法院的情况。2005年前后启动的司法改革中，司法区划与行政区划的分离也一度备受舆论期待。
    不过，此次的改革设计中，可能不会涉及司法区划，而是从“司法管辖制度”入手，有限推进。
    2002年，浙江台州率先试点行政诉讼“异地管辖”，这一做法后来被最高法院的司法解释吸纳。未来，级别管辖上的调整、通过上级法院的指定管辖等途径，有可能被充分利用。
    除了司法地方化问题，中国的司法机构还存在行政化的严重问题。上下级法院机构之间、法院内部的运作和管理上，都具有高度的行政化特色，比如上下级法院间的案件请示汇报，法院内部实行审委会制度和案件审批制，造成案件的实际审理与案件的判决相分离。
    对此问题，三中全会确定的思路可能是，主要通过健全司法权力运行机制来实现。比如，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，规范上下级法院审级监督关系等。
    较早前，深圳、佛山等地曾探索审判长负责制，弱化庭长、副庭长对法官的行政管理职权，赋予审判长对审判团队的管理权及对所审理案件的裁判权。
    今年10月下旬，最高法院下发关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案，要求在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省市部分法院开展试点工作，其中的关键即包括消除审判权运行机制的行政化问题。
    同期公布的《最高法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，要求各级法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长和副庭长坚决支持合议庭和独任庭依法公正审理案件，上级法院坚决支持下级法院依法独立公正行使审判权的同时，还提出要不断健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的制度机制。
    自1997年中共十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并正式提出“司法改革”以来，迄今中国的司法改革已开展了三轮。
    1999年前后和2004年前后的两轮司法改革，相对比较强调司法的专业化和独立地位，尤其对“司法权地方化、审判行政化、法官职业大众化”这三大顽症颇有着力。2008年之后的一轮改革以“司法大众化”为核心，以“能动司法”“大调解”等为主标签，出现不同于前两轮的趋向，强调司法改革的“中国特色”，引起了法学界和法律界争议。
    新一轮司法改革，对司法机关依法独立行使职权的重视，意味着对前述的争议有了部分回应。
    用司法保障人权
    三中全会首次提出“完善人权司法保障。此前类似提法主要出现在中国的对外人权对话，以及官方相关的人权报告中。
    此前，刑法修正案（八）取消13个经济性非暴力犯罪死刑、非法证据排除规则和死刑证据规定出台、刑诉法修订，以及2012年以来多起冤假错案的纠正、改革劳教制度和信访制度的信号等，都透露出部分积极气象。这也是此次三中全会公报所称的“完善人权司法保障制度”的方向与体现。
    未来，健全错案防止、纠正和责任追究机制，严格落实非法证据排除规则，以及继续减少适用死刑罪名，都值得期待。而最重要的一步则是劳动教养制度的废止，并同时健全对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，完善社区矫正制度。
    上世纪50年代引入中国的劳教制度源于苏联，公安机关主导下的劳教管理委员会可以不须经法庭审讯定罪，即将劳教对象投入劳教场所实行最高期限为四年的限制人身自由、强迫劳动的处罚。
    一方面是法律依据不足且违反宪法和上位法，另一方面是有违罪罚相当和程序正当等法治原则，且在实践中被广泛、严重滥用，劳教措施侵犯人权的问题已经是众矢之的，关于其存废或改革的讨论持续经年。
    2012年10月9日，中国司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟透露，国家立法机关正在研究具体的改革方案。今年1月的全国政法工作会议之后，全国各地陆续停止适用劳教。
    10月23日，最高法院院长周强在一个会议上提出，“各级法院要积极配合劳教制度改革，探索完善轻微刑事案件快审快结机制，大力推进社区矫正工作，有效延伸审判职能，帮助罪犯早日回归社会” 。
    本次三中全会之后，劳教制度即将正式废除，也对相关善后工作提出了具体要求，包括将原来用劳教解决的部分轻微刑事犯罪纳入司法程序解决。