周洪波 吴华清：加强刑罚变更执行监督制度研究

    我国新《刑法》、《刑事诉讼法》中对刑罚变更执行的监督制度进行了规定，但是过于粗略，各地在检察实践中的具体做法也出现较大差异，有的地方甚至存在机制性的空白，更毋说是有效监督。但是，完善和加强刑罚变更执行监督问题，已经引起我国最高司法机关、司法行政机关及公安部的重视。2004年5月至2005年1月，最高人民检察院、公安部、司法部联合开展减刑、假释、保外就医专项检查活动，对2002年以来减刑、假释、保外就医案件逐人逐案进行全面清理活动。对检查中发现的不符合法定条件和法定程序的减刑、假释、保外就医案件予以了纠正；对发现的司法人员利用职务之便索贿受贿、徇私舞弊，违法办理罪犯减刑、假释、保外就医的涉案人员进行了认真查处，构成犯罪的严格依法追究了刑事责任。但是客观地说，通过这次专项整治活动，也暴露出很多问题，其中，变更执行监督不力，甚至没有监督最为典型。因此，探讨如何进一步加强对刑罚变更执行的监督问题，在当前具有重大的理论和实践意义。
    一、刑罚变更执行监督概念界定
    （一）刑罚执行变更涵义和内容
    对于刑罚在执行中可以根据被执行人的主客观表现情况允许进行变更，这在理论界和实践中都没有异议，但是，允许变更执行的是刑罚的任何一种还是其中的几种，抑或是更特定的刑罚执行过程的执行方式。这个问题在理论和实践中始终未能形成一致的认识，具体而言，大致有三种看法：
    第一种观点认为，刑罚变更执行，是指在刑罚执行过程中，在法律允许的范围内，根据犯罪情节和犯罪人的悔罪表现，依照法定程序对犯罪分子原判刑罚所作的调整，包括原判决所确定的刑罚的变更和原判决所确定的刑罚的执行方式的变更。［1］
    第二种观点认为，刑罚执行变更是对发生法律效力的刑事判决、裁定所确定的刑罚在交付执行或实际执行过程中，由于发生了法定的事由而依法改变或调整原判刑罚的执行方式或内容的一项刑罚执行制度。［2］
    第三种观点，也是目前多数研究者的观点，认为，刑法变更执行制度是指减刑、假释、暂予监外执行三种变更执行制度。［3］
    很明显，第一种观点是从更宏观的角度看待刑罚执行变更问题，也是从语义学的角度进行的理解，事实上，如果单纯从字面和刑罚本义的角度理解，只要是刑罚宣告之后，在执行过程中，由于主客观原因发生了变更，不管是种类的，还是执行方式的，都应该纳入刑罚执行变更研究视野。但是，我们认为，之所以要研究刑罚执行变更问题，不是单纯为研究而研究，而是要通过研究，理顺并建立相应的、有效的执行与执行监督机制。因此，把任何刑罚执行变更制度或者方式都纳入本研究视野，对一些刑罚种类本身的过渡变更或者刑罚法规已经明确进行种类变更规定的情形还要重复研究，我们认为是不必要的，也没有多少实践意义。第三种观点，把刑罚变更执行制度仅仅理解为减刑、假释、暂予监外执行三种形式，与第一种观点比较而言，更贴近实践需要，也与当前检察系统正在进行的专项整治工作相契合，但是，从我们目前刑罚执行可能存在的变更制度来看，仅仅关注这三个制度，是远远不够的，从建立和完善刑罚执行变更制度的科学性来看，这种观点缺乏一定的认识高度和理论研究的前瞻性与指导性。通过对上述两种观点的简单对比，我们认为，第二种观点较为科学合理，它一方面强调刑罚执行变更的“执行性”，把握了刑罚执行变更这一时间特征，有利于检察机关的动态监督操作；另一方面，它强调刑罚执行变更的“方式变更性”，把握了刑罚执行变更这一实质特征，有利于检察机关的静态规范掌控。因而，第二种观点提出的 “在交付执行或实际执行过程中” “依法改变或调整原判刑罚的执行方式或内容”既切入了刑罚执行变更的实质，又便于实践操作，可以成为我们研究刑罚执行变更制度的标准。本文倾向于这种观点。 但是采用第二种观点的同志在其随后的论述种又改变了“执行性”与“方式变更”的规定性，把死刑执行的变更、死缓执行的变更、暂予监外执行、减刑、假释、缓刑的执行变更以及赦免制度都纳入刑罚变更执行的范围，实属混淆了一些概念，实际上是沿用了第一种观点的概念，因而是不可取的。
    我们认为，就我国当前立法与司法现状来看，对刑罚变更执行的理解有广义和狭义之分，广义上变更包括在刑罚执行过程对原判决所确定的刑罚种类的变更（加重或者减轻）、对原判决所确定的刑罚的执行方式的变更（由监禁刑向非监禁刑的变更）。狭义上的刑罚变更执行只是指对原判决所确定的刑罚的执行方式的变更，包括现行刑事法律规定的缓刑、减刑、假释以及保外就医四种刑罚执行方式的变更。我们主张狭义上的刑罚变更执行概念。理由主要有三：
    1、从刑罚概念本身来看，按照通说的观点，刑罚是刑法规定的由国家审判机关依法对犯罪分子所适用的限制或剥夺其某种权益的最严厉的强制性法律制裁方法。［4］既然是限制或者剥夺犯罪人的权益强制性方法，那么在其执行过程中没有改变其本身的限制性或者剥夺性本质特征的刑罚执行方式就不能称之为严格意义上的变更执行。从这个角度说，单纯刑罚种类的变更既不具有执行层面上的意义，也没有改变其强制轻缓化、人道化的属性。因此，我们认为，刑罚种类的变更，即使是发生在执行的环节中也不能纳入刑罚变更执行研究的范畴。
    2、从刑罚执行事实来看，我国现行刑罚规定的主刑与附加刑在具体适用过程中，都同时规定了相应的、根据主客观情势变化而变化的变更执行形式制度。这些变更是这种刑罚方法本身的、应有的变更，与我们研究的刑罚变更执行的变更在变更起因、变更目的、变更价值取向上有迥然不同的差别。如刑法第50条的规定，对于被判处死刑缓期二年执行的罪犯，在死刑缓期执行期间，如果没有故意犯罪，二年期满以后，减为无期徒刑；如果确有重大立功表现，二年期满后，减为十五年以上二十年以下有期徒刑。刑事诉讼法第211条规定，在对罪犯执行死刑的过程中，如果发现判决可能有错误的或者在执行前罪犯揭发重大犯罪事实或者有其他重大立功表现，可能需要改判的,或者罪犯正在怀孕的，应当停止执行，立即报告核准死刑的人民法院裁定暂缓执行并依法作出处理。上述两种执行方式的变更，一方面是法律明确规定了变更事由与变更后的执行内容；另一方面，这种变更不是因为执行过程本身的作用所致，而完全受该种刑罚本身的目的因素支配。因此，从这个意义上讲，把这种只具有形式意义上的变更也看作是刑罚变更执行进行研究，似有牵强之嫌。
    3、从刑罚变更根据及变更监督机制来看，我国现行法律规定的刑罚变更无外乎是刑罚种类的变更与刑罚执行的变更，其中，刑罚种类的变更包括死刑向自由刑的变更、无期徒刑向有期徒刑的变更、刑罚化向非刑罚化变更，这种变更如果发生在刑罚宣告环节，因为其没有实际执行或者执行的事实与变更的结果没有实质性的关系，就不存在刑罚执行的价值意义与预防目的。其之所以要变更完全是缘于犯罪本身的情节表现（犯罪事实本身与人身危险性等主客观相统一的综合因素），它应该属于量刑研究的范畴，与我们这里研究的执行变更有明显的不同。从变更执行监督的建立与加强角度来说，也没有实际意义，因为这种刑罚变更没有执行过程的事实表现和可资参考的量化变更监督客观依据。
    （二）刑罚变更执行监督的涵义与内容
    1、与对刑罚执行变更制度的多种理解相对应，关于什么是刑罚变更执行监督，在我国理论研究与实践运行中也存在不同的观点：
    一种观点是事后监督模式说，认为，人民检察院对于减刑、假释、暂予监外执行的监督是在收到人民法院的减刑、假释裁定书副本和人民法院、执行机关的暂予监外执行决定书之后才能进行监督，即依法实行事后监督模式。［5］该种模式也为我国当前法律规定与相关司法解释所坚持。
    另一种观点是同步监督模式说，认为，检察机关对减刑、假释、暂予监外执行办理活动等有权进行事前、事中和事后全过程的同步监督，即同步监督模式。［6］同步监督模式为大多数学者和部分实务部门同志所坚持。
    我们认为，从法律赋予检察机关的法律监督职能权限与职责角度考量，刑罚变更执行监督是指对检察机关依照法律规定的职权和程序对刑罚执行过程中的执行方式变更活动进行的全面检察监督制度，它应该包括实体合法与程序合法的监督两个方面和执行变更批准程序与变更执行程序两个环节。从实体上看，监督的视角应该涵盖执行机关提出变更执行建议的主体与对象是否符合法定条件，变更执行起因的证明材料、原始材料是否真实，审批与裁决机关对变更执行的实体性审查与认定是否合法、充分；从程序上看，监督的视角应该触及提出建议的程序是否符合规定，裁决机关是否以法定的合议庭形式审理，审理的内容与过程是否围绕执行过程中表现出来的已然事实（如认真遵守监规，接受教育改造）和未然社会危害性的减轻可能性（如确有悔改表现、不致危害社会）。从监督的环节上看，检察机关介入监督的起点应该是从执行机关开始提出变更建议讨论始，至变更执行刑罚裁定实施终，包括执行变更批准程序与变更执行程序两个环节。
    （三）刑罚变更执行监督的对象和范围
    与刑罚变更执行的概念界定相适应，我国理论界与实务部门对刑罚变更执行监督的对象和范围也有很大的争议，集中表现为两种。一种观点认为，刑罚变更执行监督的对象和范围包括死刑执行的变更、死缓执行的变更、暂予监外执行、减刑制度、假释制度、缓刑的执行变更、赦免制度的各个变更环节。另一种观点认为，刑罚变更执行监督的对象和范围主要是指减刑制度、假释制度、暂予监外执行这三种执行变更环节。
    正是因为刑罚变更执行监督的对象与范围与对刑罚执行变更的界定相适应，我们认为，从当前司法体制的实际运行机制来说，刑罚变更执行监督的对象和范围应该是狭义的刑罚执行方式的变更，而不应该包括刑罚变更，具体而言，主要包括缓刑、减刑制度、假释制度、暂予监外执行这四种执行变更环节。这一点的理由与我们前文主张的刑罚变更执行只能是狭义的概念的理由相一致。
    二、刑罚变更执行监督的价值定位
    （一）刑罚变更执行的价值
    为什么需要加强对刑罚变更执行制度的监督，通过这种监督彰显什么样的价值，这是我们必须要首先弄清楚的问题。要确定刑罚变更执行监督的价值取向，自然必须要首先定位刑罚变更执行的价值意义。按照刑法学界与实践中通说的观点，刑罚的目的在于预防，既要实现特殊预防，通过刑罚的报应结果满足受害人（包括国家、社会、集体以及个人）的正义要求，又要实现一般预防，通过刑罚执行实现社会秩序的和谐，达到人权与自由的双重保障。那么，通过刑罚的变更执行，就至少应该实现以下几个方面的价值：
    1、通过弥补报应刑的不足而实现正义。正义的基本内涵为公正和公平。正义的主要特征是平衡感、均衡感、不偏向与给人其所恰当的该当物。当某一事物能够实现上述内容的时候，我们便认为该事物对实现正义具有价值。基于上述标准，刑罚变更执行对实现正义有其独特的价值。这主要表现在，在报应刑不能实现正义的地方，往往需要变更其执行方式与内容来弥补。报应刑由于恪守罚当其罪的罪刑均衡原则而显示出其公正性和公平性，对于实现正义具有无可争议的作用。我国刑罚种类的适用以及各罪量刑规格的标准，是以一定的犯罪事实与情节为依据，这是报应刑当然的反映。因此，当刑法本身是严格按照公平、公正的原则而制定出来时，坚持罚当其罪的报应刑也就坚持了正义。但报应刑这种作用有其无法扩及的领域，主要表现在，当报应刑所依据的刑法规范事实本身发生变更时，报应刑却依然固守其原来的事实，这个时候，以遵循刑法为己任的法律报应刑要想实现正义就成了缘木求鱼，正义在报应刑那里也就成了无源之水、无本之木。从这个意义上看，缘于刑罚规范的报应性的正义性也就缺失了根本的基础。但是，刑罚变更执行作为一项刑罚个别化措施，则不象报应刑那样固守罪刑均衡原则。它在尊重根据罪刑均衡原则而作出的刑罚裁判的基础上，以有条件不执行或者变更执行刑罚的方式对这一原则进行了变通。在变更刑罚执行方式时，除了考虑犯罪人的犯罪情节外，还会考虑其悔罪表现和个人情状。在考虑这些因素的时候，更多的是从社会公认的伦理道德、犯罪者个人值得宽宥之处、社会对犯罪人的行为所应当承担的责任等法律之外的角度评价行为人的行为，这使得在由于法律规定不公正不合理或者其他原因而导致报应刑不能实现正义的情况下，刑罚得以通过变更执行而重新实现正义。
    刑罚变更执行对实现正义所具有的作用主要表现在以下两方面：(1)通过对公众认同的犯罪人一定时期一定条件的实际执行或者宣告刑罚以维护正义。刑罚变更执行的前提是，犯罪人有一定的犯罪性和可执行性，从而必须要承受刑罚的执行，这是报应刑与目的刑共同的追求，也是正义的体现。在这种情况下，如果严格按照报应刑的要求，对犯罪人科以实际执行的刑罚，人们都会认为判决的执行体现公正，符合正义的要求。 (2)通过对某些改良向善的犯罪人，针对其改良后的行为和向善的人格进行宽宥处理从而变更刑罚执行或者不执行刑罚以维护正义。任何人的人格形成都是各种复杂因素综合而致。在肯定犯罪人人格形成具有可变性的基础上，我们认为，虽然犯罪行为是永远不能得以弥补的损害事实，但并非所有的犯罪人人格也是不可雕塑的，在已经改良向善的犯罪人人格面前，变更刑罚的执行，着实是刑罚目的的题中应有之义，当然也是正义的要求。
    2、维护社会稳定秩序方面的价值。从静态角度看，社会秩序是指人类社会生活有条不紊、安定宁静以及和谐配置的状态。它既是一种事实又是一种价值。［7］ 对社会秩序的维护是刑罚公认的价值之一。这一点学界并无异议，但是刑罚变更执行与社会秩序到底是一种什么样的关系，却少有人研究。我们认为，变更刑罚执行对于维护社会稳定秩序方面的价值主要表现在：通过消除自由刑的垢病而实现特殊预防的目的。所谓特殊预防，是指预防犯罪分子本人再次犯罪。当代社会的特殊预防已经不再局限于传统意义上的通过对犯罪人适用一定的刑罚，使之永久或在一定时期内丧失再犯能力，而是扩展到通过各种矫正措施消除犯罪人的人身危险性，使之彻底打消犯罪念头，复归社会。［8］促进特殊预防目的的实现可以通过以下两种途径达到维护社会秩序的目的：第一，当特殊预防目的的实现表现为在适用长期自由刑，一定时间内或者永远剥夺特定犯罪分子的再犯能力时，犯罪人便在一定时间内或者永远没有机会再去实施犯罪行为，这就防止了曾经犯罪的人再犯罪而对社会秩序造成破坏，从而维护了社会秩序。第二，当特殊预防目的的实现表现为使犯罪人彻底打消犯罪念头时，曾经犯罪的人便不会再去实施危害社会的犯罪行为，同样防止了社会秩序因犯罪人的再犯罪而遭到破坏，从而维护了社会秩序。可见，一种刑罚制度如果能够促进特殊预防目的的实现，便具有维护社会序的价值。但是，自由刑（无论是短期自由刑还是长期自由刑）存在着天然的弊端，诸如交叉感染、与社会隔离导致的复归社会后的心理压力等等事实，都又在一定程度上使得刑罚的执行与稳定社会秩序的初衷相悖反。因而，尽可能的在具备一定条件下实施刑罚的变更执行，让犯罪人早点复归社会，就会消除自由刑的垢病而实现特殊预防的目的。
    3、犯罪人人权与自由保障方面的价值。
    自由是以在法律规定的范围内不受阻碍地从事各种活动为其内容，而刑罚则是以剥夺犯罪人某些自由，使其不能从事某些活动为内容，从这一角度而言，刑罚是犯罪人自由的克星。随着人类文明不断进步，对人权的重视程度与日俱增，个人获得的自由也越来越多。在这样的时代背景之下，人类开始重新审视刑法和刑罚的意义，认为刑法不仅是惩罚犯罪的工具，也是保护犯罪人的宪章，刑罚不仅表现为剥夺犯罪人的自由，也表现为保障犯罪人的自由，并为此开始努力追求刑罚谦抑和刑罚经济。刑罚谦抑和刑罚经济的重要价值之一在于这样做可以挽救自由。这是因为：第一，刑罚谦抑和刑罚经济要求尽可能不用或者少用刑罚，这就避免或减少了因动用刑罚而导致的自由被剥夺之结果的发生，也就挽救了因实施危害社会行为而可能受到刑罚惩罚的人可能失去的自由。第二，刑罚经济要求在使用较轻缓的刑罚能达到刑罚目的时不能使用较重的刑罚，而较重的刑罚所剥夺的自由显然要多于或者价值高于相对较轻缓的刑罚所剥夺的自由，因此，刑罚经济可以使犯罪人被剥夺的自由减少到被允许的最低限度，从而尽力挽救了犯罪人可能丧失的自由。可见，刑罚执行如果能促进刑罚谦抑和刑经济，就能够挽救自由。
    那么，刑罚变更执行能否促进刑罚谦抑和刑罚经济呢?结论是肯定的，这表现在以下两方面：第一，刑罚变更执行以变更执行方式为其核心内容，它使刑罚保持在一种定性而变更执行或者不执行的状态，从而促进了刑罚谦抑。第二，刑罚变更执行虽然仍然带有对犯罪人予以惩罚的因素，也可能对犯罪人的自由加以限制，但是与实际执行刑罚相比，这些惩罚性措施以及限制性措施要宽缓得多，从这一角度看，刑罚变更执行节省了刑罚的成本，促进了刑罚的经济性。由此可见，刑罚变更执行正是通过促进刑罚谦抑和刑罚经济，体现出其挽救自由之价值。
    （二）刑罚变更执行监督的价值
    既然刑罚变更执行的价值在于实现正义、维护秩序、保障人权与自由，那么通过建立、完善刑罚变更执行监督机制，检察机关要实现什么样的价值目标呢？当然首先要保证上述三大基本价值的实现，这是刑罚变更执行监督的前提。但是专门针对监督制度来说，其价值问题，就不只是一个理念问题，也不只是一个宏观问题，它关系到我们监督机制的设置与运行，关系到监督的内容与效果。有什么样的价值追求，就有什么样的具体目标追求与实现路径。在这个问题上，从当前理论界研究和实战部门的做法来看，仍然是存在很大差别的，主要表现为两种明显的取向：
    一种取向是，进行监督应该是实现程序正义，即根据正当程序的理念、价值取向制定出规范化的减刑、假释等程序的法律，这是刑罚变更执行制度的当务之急，也是我们法律监督最直接有效的程序正当化根据。
    另一种取向是强化法律监督，维护公平正义，认为刑罚变更执行监督的基本价值定位在于实体正义。同时，与此类似的观点还有认为，减刑、假释等作为刑罚变更执行的重要制度，体现了我国在刑罚执行中的人道主义精神，是国家刑法惩罚与教育改造相结合的重要体现。
    我们认为，刑罚变更执行监督的价值取向具有双重性，这一点与监督的内容与方式有直接关联，既然刑罚变更执行的监督是对执行变更实体与程序的全部监督，那么在实现刑罚变更执行价值上也就必须具有两个层面的意义，即，一方面通过严格依法履行法律监督职能实现程序正义；另一方面，通过这种法律监督强化并维护实体公平正义，从而体现我国刑事法律在刑罚执行中的人道主义精神，实现惩罚与教育改造相结合刑事政策。
    具体说来，通过对刑罚变更执行的实体根据进行检察监督以实现实体正义应重点放在如下方面：1、是否认真遵守监规，接受教育改造，或者悔改表现的具体事实材料是否真实可靠，或者立功
    表现的事迹证明是否达到法定要求。这些事关刑罚变更执行的基本实体依据可以通过向执行机关有关人员调查、调阅有关资料、列席执行机关有关会议等方式了解情况，如果发现执行机关在办理罪犯减刑、假释活动中有违反法律或有关规定的情况，应当及时向提出纠正意见或者通知，发挥监督职能。
    2、被变更执行方式的罪犯（如保外就医的犯罪人）是否符合法定条件，变更执行方式人提供的被执行机关采用并提请裁决机关裁决的变更理由证明是否真实，必须经过检察机关监督。监督方式为直接有关人员调查、调阅有关资料，列席执行机关有关会议等方式了解情况。对利用办理变更执行的职权，收受贿赂或徇私舞弊的要追究有关人员的法律责任。
    通过对刑罚变更执行的程序进行检察监督以实现程序正义应重点放在以下方面：1、刑罚变更执行的提起程序的合法性。这里包括被决定变更执行刑罚的犯罪人主体是否符合法定条件、执行机关是否提出变更执行的具体建议、是否存在违反法定的不得变更情形等；2、审批与裁决程序的合法性。该程序的合法性包括是否提请变更执行的建议是否事先报送检察机关、是否有检察机关的意见与参与、裁决机关是否组成了法定的合议庭形式进行公开审理、检察机关是否对裁决过程进行监督等等
    三、刑罚变更执行监督的现状评析
    前文对我国法律层面上关于刑罚变更执行监督的规定已经进行过归纳，但是，实践中对刑罚变更执行监督不力，已是当前学界与实务界的共识，也正是这个原因，很多研究者撰文从立法和实践两个层面进行了深层次分析。［9］从立法上分析的观点，一般来说，主要集中在三个方面:（1）对刑罚执行机关的减刑、假释、暂予监外执行的监督方式和程序规定不力，对于保外就医的程序规定出现漏洞，而检察机关提出的纠正意见经常只能是形式上的事后监督；（2）对监管活动的监督出现了无法可依的局面，形成了立法真空；（3）当前的监督程序规定最大的弊端就是监督操作难、监督落实难、监督效果差。
    从立法与司法实践结合上进行分析，观点主要集中在认为：（1）刑诉法只规定事后监督，对事前和同步监督无具体规定，造成监督滞后，监督方式不规范，不统一；（2）高检、高法关于批准暂予监外执行机关检察机关的纠正权的规定有矛盾，实践中无法操作；（3）保外就医往往出现多头决定——人民法院、监狱管理机关、公安机关都有决定权。
    通过对我国现行有效的有关刑罚变更执行监督的立法及其相关司法、行政解释进行梳理，我们认为，当前我国刑罚变更执行监督问题的争议焦点在于：法定监督方式和程序规定过于模糊、概括，导致操作无所适从，这主要表现在，检察机关对缓刑、减刑、假释、保外就医等刑罚变更执行活动只能在执行机关提请裁决机关裁决的事后提出纠正意见或者通知纠正，其实质是一种形式上的监督，是被动接受通报而没有监督之实际意义，因而造成监督的形式性、事后性。这里以我国几个基本立法为例，（1）我国刑法对减刑与假释的规定没有提到如何进行检察监督问题；（2）刑事诉讼法在暂予监外执行制度中，只规定批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。这里的检察监督明显是事后被动监督，而且对执行机关如何进行监督没有涉及到；（3）监狱法也出现类似的规定，《监狱法》第30条与第32条都规定的是“裁定的副本应当抄送人民检察院”，由此可见，其形式性不言而喻。
    从司法实践具体层面看，普遍存在着检察机关实际监督操作难、监督滞后、监督落实难、监督效果差等情况。首先，法律没有规定检察机关如何介入执行机关的报送环节，这就造成检察机关无从对执行机关的提请变更刑罚执行的事实根据进行过程监督，再加上我国法律对裁决机关决定变更刑罚执行也没有规定必须提审的要求，结果就使得从提请到变更裁决出现监督空白；其次，法律规定检察机关的监督权限仅仅停留于“提出书面意见”、“书面纠正意见”、“通知纠正”以及“抄送”等形式层面上，至于检察机关在哪些方面进行监督，监督的效力范围等重大问题都没有明确规定，这就造成监督无法着手与落实，更遑论监督效果了；最后，特别要强调的就是保外就医的情形，保外就医由于涉及到多个部门（至少也需要执行机关、司法行政机关、卫生行政机关、审判机关、检察机关五家）的配合，由于我国法律法规没有进行明确具体的规定，这就造成各个部门自行规范，自然就会出现多头决定，监督失范现象的严重性可想而知。
    四、刑罚变更执行监督的机构与工作机制
    在明确了刑罚变更执行主要包括缓刑、减刑、假释以及保外就医制度之后，我们就必须要进一步探讨如何建立有效的监督机构与工作机制问题了。关于如何建立健全刑罚变更执行监督的机构及其工作机制，目前争论很大，理论研讨和实务作法都处于探讨阶段，最高检监所检察厅白泉民认为，应该进一步加强派驻监狱、看守所、劳教所检察机构建设：一是加强制度建设，制定完善和严格执行派驻监管检察工作流程；二是加强网络化建设；三是加强规范化建设。［10］
    有一种观点认为，监所检察部门应当划分为两个职能部门，具体可分为刑罚（或者刑事）执行监督检察部门和监管执法监督检察部门。［11］
    还有观点从实行执行角度出发，认为刑罚变更执行监督工作机制具体操作规程应为：执行机关拟呈报减刑、假释、暂予监外执行的案件，先经过检察机关驻刑罚执行场所的检察人员审查，无异议后再向法院呈报；对于执行机关呈报的减刑、假释案件，均由法院在罪犯服刑的场所进行开庭听证审理；庭审时执行机关、罪犯均应到庭；检察机关派员对整个庭审活动实行监督。
    目前，最高人民检察院在《关于监所检察工作若干问题的规定》中将派驻检察室定位为“受派出它的检察院领导，
    各项检察业务均由派出它的检察院监所检察处、科指导。派驻检察室应定期向派出它的检察院监所检察部门汇报业务工作。”由此可见，驻所检察室代表检察院在监管单位履行监督职责，应当是检察院的内设机构，但它又要接受派出它的检察院的监所检察处、科的业务指导，使其成为检察院内设机构的下属机构。有实务部门的同志提出，从强化监督的角度看，应当将派驻检察室作为检察院的内设机构列入编制序列，虽然业务上接受监所检察处、科的指导，但不能因此而否定其内设机构的地位。［12］
    我们认为，有效进行刑罚变更执行监督的关键，一是必须明确并加强派驻监狱、看守所、劳教所检察机构的监督职权和范围；二是要加强监督范围规范化建设，使监督与刑罚变更执行活动同步，而且形成同步的、有效的制约机制。
    在完善刑罚变更执行监督的机构建制方面，主要应该做好以下几个工作：第一，建立健全并完善驻执行机关检察机构运行机制。驻执行机关检察机构是检察机关派驻到刑罚执行机关的最直接的基层监督机构，它代表检察机关行使刑罚执行及执行变更的监督权。事实证明，只要通过这种最直接最一线的派驻机构监督方式，才能够发现问题、分析原因和找出对策。从管理体制上说，完善刑罚变更执行监督机制首先是要明确驻执行机关检察机构的性质、地位与职权范围。我们认为，驻执行机关检察机构应该是检察机关的派出机构，列入编制序列，其行使的各项检察业务均由派出它的检察院监所检察处、科指导，但有独立的履行职责权限；派驻检察室应定期向派出它的检察院监所检察部门汇报业务工作；驻执行机关检察机构代表检察院在监管单位履行审批及监督职责。第二，全面建立刑罚执行监督责任制。为规范刑罚执行监督工作，防止检察人员不认真履行职责，必须建立相应的监督责任制，使检察人员认真履行职责，不辱使命。这种责任制的内容应当包括：检察人员承担刑罚执行监督的职责和工作程序、为履行职责而享有的权利、不履行职责造成严重后果的责任形式、责任追究的主体和程序，只有建立相应的责任制，才能确保责、权相统一，使刑罚执行监督工作真正落到实处。第三，确保驻执行机关检察机构监督的效力。这里主要应该强调的是，必须加大检察机关纠正违法通知书或者建议书的执行效力，被纠正违法的刑罚执行机关或者裁决机关必须在规定的时间内纠正违法，并将纠正情况在法定的期间内向检察机关报送。对纠正违法通知书或者建议书提出的纠正意见有异议的，应当在收到纠正通知书的法定期间内提出不同意见，检察机关重新审查是否撤回纠正违法通知书或者建议书，检察机关坚持纠正意见，刑罚执行机关可以向提出纠正意见的检察机关的上一级检察机关提出复议，上一级检察机关应当在法定期间内做出决定，通知下级检察机关和刑罚执行机关是否执行。
    在加强同步监督规范化建设方面，主要是要形成同步的、有效的制约机制。具体包括：第一，应当明确检察机关的随时介入制度。对于刑罚执行机关的变更执行有关的活动，检察机关可以随时介入，要求执行机关提供有关材料接受检查，执行机关有义务提供相应的材料。同时，要建立检察人员与罪犯的随时约谈制度。派驻监管场所的检察人员有权随时约谈在押罪犯，了解刑罚执行机关在执行中是否存在违法犯罪问题。同时，罪犯也有权随时要求与派驻检察人员约谈反映情况。第二，应当加强刑罚变更执行全过程与环节的监督。刑罚执行机关在决定拟报刑罚变更执行后，应将提请变更执行意见书，一审或二审判决书，罪犯表现情况及评审表，监狱、看守所领导意见等材料装订成卷移送驻执行机关检察机构。派驻检察人员应当对监狱、看守所提供的证明材料进行核实，并找同队或同监室人犯了解其表现情况。审查完毕后，应制作审查表意见书，由监狱或看守所移送裁决机关裁定。裁决机关对罪犯变更执行的裁定，必须在向罪犯宣布的法定期间内将裁定书副本送达人民检察院，人民检察院认为裁定不当，应当在接到裁定书副本后法定期间内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院接到纠正意见后，暂不向罪犯宣布变更执行裁定，在法定期间内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。
    五、刑罚变更执行监督的效力
    刑罚变更执行监督的效力，主要指检察机关对刑罚变更执行的监督约束力，它包括对变更执行机关的约束力和执行变更的裁决机关的约束力。这两个方面从当前的情况来看，我国当前立法与司法实践都存在一些较为突出问题。从立法的角度看，根据前文对我国现行规定的列举，刑法没有提及刑罚变更执行监督的效力问题，刑事诉讼法第215条规定， 批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。第 222条规定，人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。《监狱法》与《人民检察院组织法》只是提到通知纠正，至于执行机关与裁决机关如何进行纠正则没有规定。由此可见，我国刑事立法并没有解决好刑罚变更执行监督的效力问题，其最大的症结就在于检察机关监督的切入点不明确，从而导致监督措施（仅仅限于发出纠正意见书或者通知书）对执行机关与裁决机关都起不到应有的约束力。
    从执行机关实际做法来看，执行机关对犯罪人变更执行的客观依据是犯罪人在刑罚执行期间的考核记分成绩，这种量化标准的结果是否公正、真实，关键取决于执行机关，如果这个环节缺乏监督或者监督不力，那么整个刑罚变更执行的公正性也就荡然无存。因此，这个环节必须要进行检察监督，对越权加减分、不当加分、加分材料不全、加分手续不规范等情况，及时提出纠正意见，并登记备案，以备裁决机关在审理、裁决刑罚变更执行参考。但是，当前的实际情况是，检察机关不能提前介入，只能凭借执行机关提供的事后材料进行查阅，既没有监督权，也没有监督依据。根据最高人民检察院《关于执行<中华人民共和国监狱法>有关问题的通知》规定，对监狱办理罪犯减刑、假释活动是否合法的监督，可以通过向有关人员调查、调阅有关资料、列席监狱有关会议等方式了解情况；发现监狱在办理罪犯减刑、假释活动中有违反法律或有关规定的情况，应当及时向监狱提出纠正意见。对人民法院减刑、假释的裁定，如认为确有错误，应当在刑事诉讼法规定的期间向人民法院提出抗诉。这里的纠正意见以及提出抗诉的情形，因为没有最原始的事实材料或者依据，其监督的效力可想而知。另外，根据司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》第十五条规定，监狱在向人民法院提请减刑、假释的同时，应当将提请减刑、假释的建议，书面通报排除人民检察院或者派驻检察室。实践中，检察机关只能通过刑罚执行机关或者审批机关，对减刑、假释等刑罚变更执行的材料和建议进行书面审查监督，至于真实的事实情况就无从监督，这种情况一方面造成监督的内容失真，另一方面，导致监督的效力流于形式。
    六、刑罚变更执行监督的立法完善
    上述所述对刑罚变更执行监督范围、监督机构以及监督工作机制的探讨的有效实施，最终落脚点仍然是在立法完善上，只有从立法的角度对我国现行刑罚变更执行监督问题进行全面改革与定型，才能真正有效解决当前刑罚变更执行监督中存在的一系列问题，保证刑罚执行变更的价值目标的实现。但是，从立法内容与立法技术上到底应该如何完善，学界和实务部门都提出了很多建议和设想，我们这里简单的可以进行一些归纳：
    第一建议是要完善刑罚变更执行监督的立法内容，这些建议包括：一是对减刑假释活动的监督延伸前置为全程监督；二是应规定对不当裁定，由驻监检察室提出纠正意见；三是人民检察院认为同一人民法院重新审理的裁定结果仍有不当，应报请上级人民检察院向同级人民法院提出纠正意见，上级法院作出的裁定才算终审裁定；四是执行机关成立减刑、假释审核小组，驻监所检察室应派员参加，必要时可调阅有关材料，认为不符合法定减刑、假释条件或具备法定减刑、假释条件而未报的，应提出建议。执行机关提请人民法院减刑、假释的案件，检察机关提出异议的，应将不同意见及理由和有关材料一并呈报人民法院；五是减刑、假释及暂予监外执行应从提请、审理、监管、监督程序上，作出明确的司法解释。
    第二种建议是从立法技术考虑完善我国刑罚变更执行监督制度，该种建议主张，在制定刑罚执行法时，单列一章规定刑罚执行变更监督的内容，强化刑罚执行变更的监督职能：第一、强化检察机关发现违法的功能；第二、强化检察机关纠正违法的功能；第三、强化检察机关预防职务犯罪的功能；第四、全面建立刑罚执行变更监督责任制。
    第三种建议是从解决当务之急的角度出发，认为应当在未来立法或者当前条件下的司法解释中明确规定，应当减刑、假释的时候，执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定前，应当经人民检察院审查。这样不仅使减刑、假释的全过程都置于检察机关的监督之下，而且还使检察机关对减刑、假释的事前监督更具有法定的程序。这样补充和完善，既符合刑事诉讼法的基本原则，而且也与刑诉法第224条相一致。
    上述各种建议都从一个或者几个角度对如何进行刑罚变更执行监督的立法完善提出了很富有可行性的举措，应该来说，对于解决当前刑罚变更执行监督存在的漏洞与弊端来说都是很有益的。我们认为，全面妥善解决我国刑罚变更执行监督，就应该从实体法、程序法两个方面同时进行，而且这两个方面都亟需进行立法技术、实体内容、机构设置、运行机制以及监督效力等多层面的完善与强化。
    我们认为，至少应该在我国刑法、刑事诉讼法两个基本法中对刑罚变更执行与检察监督执行进行专节规定，在规定的内容上，应该把变更执行监督的范围、监督方式、监督效力、监督具体机构及其运行机制详细的明确下来。具体而言，我们认为，应该从以下几个方面进行完善：
    （一）在刑罚法规中完善刑罚变更执行监督制度
    在未来刑法的修正案或者颁行新的单行刑法时，立法应当明确检察机关的介入制度。如可以修改现行刑法第79条、第82条的程序规定，执行机关拟变更刑罚执行，必须经过检察机关批准，然后才能由执行机关向人民法院提出刑罚变更执行建议书。对于刑罚执行机关与刑罚执行有关的活动，检察机关批准前，应该要求执行机关提供有关材料接受审查。人民检察院应当派员列席执行机关变更刑罚执行的有关会议。人民检察院认为刑罚执行机关报送的变更执行意见不当的，可以向人民法院或者刑罚执行机关提出意见。
    （二）在刑事程序法中明确刑罚变更执行及其监督的具体范围、方式、工作机制
    修改刑事诉讼法执行制度，明确规定应该成立执行机关必须设立检察机关分支机构，驻执行机关的检察机构至少应当承担两方面的职能：刑罚执行监督和监管执法监督。刑罚执行监督重点在于刑罚变更执行的合法性，监管执法监督重点在于执行机关在监管过程的合法性。就刑罚执行监督而言，修订的刑事诉讼法或者其其刑事程序法，必须就刑罚变更执行监督的内容、对象、具体范围、监督的方式方法、监督的工作机制及其效力等进行原则性的、明确的规定，使执行机关和检察监督机关都能有法可依、有章可循。
    （三）在涉及刑罚变更执行的立法、司法、行政解释中，明确规定监督制度的具体详细实施方式
    首先，应加强立法解释、司法解释工作，细化刑罚变更执行的实体条件与程序方法。根据刑法、刑事诉讼法、监狱法等有关规定，由全国人大作出立法解释，或由“两高”作出司法解释进一步明确，认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现或者立功表现的实践表现及具体内容，这样便于执行机关把握以提出建议书，便于人民法院在建议书确定的幅度内审核裁定，也便于检察机关根据明确的细化标准进行监督，从而避免出现主观随意性甚至理解歧义引起的部门争议。
    其次，最高司法机关与司法行政机关应该联合对刑罚变更执行工作制定和完善监督制约规定。监督制约范围应该主要包括，执行机关在对犯罪人进行年度考核评审和变更执行评审监督（考核制度合理与否，考核方法正确与否），刑罚变更执行案件审理过程与方式的监督（审批程序是否严格，人民法院的审理是否合法、公正）。