徐清飞：地方治理中的权力真空及其防范

    【摘要】随着中央权力的下放，地方事务管理呈现出中央、地方、民众、市场与社会组织多元共治的状态。然而，在中央单方面管理模式尚未根本改变的情况下，中央权力下放后的地方治理只是地方事务管理合理化的结果，而非中央与地方法定权限划分的结果。在没有法律予以明确保障以及市场与社会组织在治理中存在缺陷的情况下，地方治理中的权力行使缺乏相应的责任机制予以约束，致使出现了权力真空问题。地方治理在合理化之外亟需合法化，必须在法治框架下对地方治理中的权力真空问题予以防范。一方面，通过立法明确地方治理中各方的权限进行事前控制，在此基础上通过规范公众参与、完善市场以及社会组织的运行来约束地方治理中的动态权力行使；另一方面，引入司法进行事后监督与权利救济，以矫正地方治理中法律规定与权力行使实践之间的不一致。
    【关键字】地方治理；权力真空；权力配置；职权法定
    我国作为单一制国家，在地方事务的管理中，随着中央权力的下放，民众、地方、市场与社会组织等主体逐渐进入地方治理中。这在推进地方事务得到更为有效解决的同时，也引发了一些新的问题。一方面，地方治理中容易出现地方权力的过度扩张，地方越权行使其权力，进而形成地方保护的问题；另一方面，与地方越权行使其权力相对，在中央下放权力与地方自主行使权力之间以及中央下放权力与市场和社会组织参与地方治理之间出现了权力真空，即在中央权力下放后由于缺乏相应的责任机制促使各方处置地方事务，因此出现了中央、地方、政府、市场与社会组织多头不管的地方治理盲区。对于地方越权行使问题我们已经有所认识并予以重视，[1]然而地方治理中的权力真空问题却被普遍忽视。随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要规范地方权力行使的失范行为，我们更要重视地方治理中权力真空的防范问题，特别是必须在法治框架下对下述问题进行反思：在法律上地方治理中存在的权力真空是何种权力失范？地方治理中为什么会出现权力真空？在全面推进依法治国的进程中我们该如何控制并尽可能防范地方治理中的权力真空？本文试图在全面推进依法治国的背景
    一、地方治理中的权力配置与权力行使
    在地方事务由中央单方面管理到地方多元治理的转型过程中，虽然中央下放了权力，但是这种权力下放并非法定权力配置的结果，加之地方事务的管理必然要求相应权力的行使，因此，在权力下放与地方权力行使之间尚未形成法定对应关系的情况下，地方事务管理既引发了全新的治理模式与促进了地方事务的有效治理，也因权力配置与权力行使之间的不一致而埋下了权力失范的隐患。
    （一）地方事务的中央单方面管理模式
    作为单一制国家，我国地方事务的管理一直处于中央的主导之下，即使在宪法和法律划分了中央与地方事务的管理权限时亦是如此。我国《宪法》确立了中央与地方事务管理的基本原则：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。根据《宪法》，《立法法》等法律又进一步具体规定了中央与地方在地方事务中的管理权限，试图使地方事务管理法定化。然而，由于《宪法》的原则过于笼统而仅具有指导意义，《立法法》又只规定了国家立法与授权立法的立法权限而没有划分中央立法与地方立法的立法权限，因此地方事务的管理在法律上依旧不明朗，依然具有明显的中央单方面管理趋向。在这个意义上可以说中央的立法权几乎没有任何限制。这意味着“中央可以在任何领域立法，甚至在逻辑上完全可以就某个地方问题立法，而不违反任何宪法条文或原则”。[2]而对于地方立法权力，宪法试图以决定性事项和管理性事项的不同来从横向上对其进行区分，这样，貌似在法律上就明确了地方决定性事项由地方权力机关处理，而地方管理性事项由地方行政机关处理。然而，在单一制国家，地方各级人民政府还要对上一级国家行政机关负责并报告工作，因而纵向的权力在专门的法律和行政法规中又是根据人、财、物的条块来进行分割的，中央与地方的权力因横向与纵向的分割与重合几乎难以进行有效区分，“决定权与执行权进一步同构，这导致宪法对权力的划分在地方权力行使的过程中更多地不是体现为职权法定而是体现为权力的交叉与重叠。”[3]因此，虽然法律规定了地方事务的管理权限与范围，但是中央照旧可以通过立法无障碍地延伸到地方的所有领域进行管理。
    除了法律层面，在政策层面中央单方面管理地方事务的模式体现得更加明显。众所周知，在通过宪法和法律规定中央与地方的权限范围之前，中央与地方管理事项的划分主要依靠中央的政策单方面予以确定。即使有了宪法和法律的相关规定，中央的政策在中央与地方的权力配置和事务划分实践中依然发挥着重要的作用。分税制改革就是通过政策而非法律来确立中央专属税权的最好例证。根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的政策，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。”此外，改革开放以来作为法定授权的地方自主权力行使，同样是中央权力下放的一种政策实践而非法定权力配置的结果，因为并无列举性的授权事项规定而仅有否定性的原则规定。以先行先试授权为例，试验什么、在哪里试点等问题都由中央单方面决定，试点授权方式只是中央的政策调控形式，经济特区与自由贸易试验区的试点无不如此。
    （二）中央权力下放后的地方治理
    应该说，在地方事务的管理中，中央单方面管理模式发挥了集中力量办大事的优势，有其历史合理性。然而，由于我国地广人多且区域发展不平衡，随着社会的发展，这种模式已经越来越难以适应民众的需求和地方事务发展的新趋势。因此，为了更好地处理地方事务，自改革开放以来，中央开始逐步下放权力并引人市场与社会组织来处理地方事务。地方事务的管理呈现出全新的治理样态。
    1.由地方权力行使与民众参与所引发的地方治理。中央权力下放后面临的首要问题是地方事务由谁来管理的问题。地方事务的特点内在地要求地方与民众参与到地方事务的管理中，进而引发了地方事务管理的新趋势：地方事务管理不再由中央单方面进行管理，民众与地方也参与到地方治理中。
    一方面，在中央单方面管理模式并未因权力下放而发生根本改变的情况下，地方要首先参与到地方事务的管理中，在代表制度下根据中央授权自主行使权力。原因在于代表制度要求地方对本地人民负责，地方在满足本地民众需求时必须行使权力，“如果没有权力作为保障，那么大部分的地方事务将会陷于停滞状态。”[4]在代表制度下，地方所行使的权力是由中央授予的，故其行使具有很大的空间。原因在于虽然中央已经下放了权力，但是中央的权力下放仅仅是中央的行政放权而非中央与地方之间关于地方事务管理的法定权力配置，中央在哪些方面行使地方事务的管理权、在哪些方面下放地方事务的管理权并没有明确的范围。这样，在中央所下放的权力与管理地方事务的权力之间并不具有对应关系，地方为了有效应对地方事务的管理需求，既可能在中央下放的权力范围内行使权力，也可能越出中央权力下放的范围行使权力。加之，地方事务多为突发性新生事务且处理的周期较短，这时地方就只能通过自主越权行使权力来处置地方事务。这样，在地方自主行使权力的过程中，地方并非一定要在中央下放的权力范围内管理地方事务，而主要是基于地方事务的特点和公众的需求来行使其权力。进而，虽然地方事务的中央单方面管理模式尚未发生根本改变，但是地方事务的管理已经不再是那种单纯的“中央指令一地方执行”的管理模式，地方也在自主参与地方事务的管理。
    另一方面，除了地方之外，中央权力下放后民众也参与到地方事务的管理过程中来。民众参与地方事务的管理是其权力行使的体现，这巳为宪法所明确规定。而在代表制度下，只有民众参与到地方事务的管理过程中，地方的自主权力行使才能获得正当性。也只有参与其中，民众在地方的需求才能得到充分的展现，进而才会对地方事务的管理形成压力。民众的参与也使得地方事务的管理突破了中央单方面管理的模式。
    2.由市场配置与社会组织参与所引发的地方治理。中央权力的下放，表明社会主义市场经济体制已初步确立，这必然要求政府从大量经济性地方事务中退出，以便充分发挥市场在地方事务中的功能。社会主义市场经济的发展也带动了社会组织的新发展，并使社会组织在地方事务中发挥越来越重要的作用。社会主义市场经济与社会组织的发展也引发了地方事务的多元治理。
    一方面，社会主义市场经济体制的初步确立要求地方治理按照市场自身的规律进行，而非政府直接进行管理。地方事务中的经济性事务需要基于市场进行治理，通过市场模式而非传统的行政模式来解决。由于地方事务主要涉及的还是民生保障与相应的资源供给问题，其中经济性民生保障事务在社会主义市场经济体制下主要通过市场来完成，因此，市场在地方成为资源配置的基础性手段。在市场条件下，政府在地方治理中主要提供法律服务，为市场程序的建构提供法律保障。在市场的优胜劣汰机制下，地方政府要为市场本身提供基础性的救济保障，以确保在市场竞争中的失利者可以获得基本的公共服务保障。但在中央权力下放后，市场难以解决的问题并非想当然地依靠政府来解决，而是根据市场规律优先通过社会力量解决，只有在社会组织难以解决的情况下才需要政府介人。
    另一方面，社会主义市场经济的发展使得政治国家与市民社会的分野更加明显，而市民社会的发展要求社会组织在地方公共事务的处理中发挥更为重要的作用，进而引起地方事务管理中社会组织参与形式的新变革。与市民社会的发展相适应，许多新兴的地方民生事务催生出了新的社会组织，如解决地方社会发展资金需求的基金会、为地方事务管理提供便利的社区委员会等，这些社会组织的兴起与发展进一步促进了地方事务的多元治理。另外，在抗击市场经济风险的过程中，地方行业协会也得到进一步发展，通过自发组织形成应对市场风险的社会力量而非依靠政府成为社会主义市场经济条件下地方事务管理的一种新常态。因此，地方事务管理中的行政色彩进一步淡化，政府在社会事务管理中更多起到的是指导和协助的作用，自主与自治成为地方事务管理中社会组织运行的新形态。
    二、地方治理中权力真空的形成
    虽然地方治理开始逐步突破中央单方面的管理模式，但在中央单方面管理模式并未发生根本改变的情况下，地方治理并非中央通过法律所确定的中央与地方、政府与市场及社会组织之间关于地方事务管理的权限划分的结果，而只是中央权力下放后地方事务管理合理化的结果。在缺乏法律明确规定的情况下，地方治理实践中极易形成权力真空。加之在地方治理过程中，由于市场和社会组织等治理机制自身具有内在缺陷，因此在中央权力下放而相应的背景制度尚未建立时，这些缺陷也会导致地方治理中的权力真空。这样，地方治理中就会出现中央、地方、政府、市场与社会组织多头不管的治理盲区。
    （―）地方治理因缺乏法律的明确保障而形成权力真空
    对于中央权力下放后由地方参与所引起的地方治理，由于并非中央与地方之间关于地方事务管理的法定权力配置的结果，因此在地方的自主权力行使与中央的权力下放之间就会出现权力真空。具体说来：（1）在中央单方面管理模式没有发生根本改变的情况下，中央的权力下放仅仅是中央的行政性放权，而非中央与地方之间关于地方事务管理的权责规定，中央权力下放后并没有相应的责任机制来跟踪地方事务的管理状况，尤其是权力下放后地方事务管理中的权力行使情况以及相应的地方事务处理情况。即使地方事务在中央权力下放的范围内，
        
    也缺乏相应的责任机制进行约束。当地方不去管理时，由于中央已经下放了权力，因此这些地方事务就陷入了中央与地方都不管理的权力真空状态，形成治理盲区。（2）中央的权力下放与地方权力的自主行使之间并非法定的对应关系，也没有相应的责任机制来约束地方的自主权力行使。如果地方事务不在中央权力下放的范围之内，那么也并无法律强制要求地方来管理这些事务。当地方不去管理这些事务时，在中央单方面管理模式下就只能由中央管理，而基于前述这些地方事务的特点，中央管理这些地方事务具有滞后性，那么在特定的时间内必然会留下管理的权力真空，形成治理盲区。（3）在中央的权力下放后，地方通过自主行使权力形成并固化了地方利益，使地方治理呈现出地方选择性治理的倾向，部分地区会优先考虑本地利益而对整体利益进行选择性取舍，这以经济发达地区的地方竞争最为典型。[5]如珠江三角洲地区的区域竞争，相邻城市之间正在经历从重复上马港口到重复建设机场的盲目竞争，虽然这些大项目有助于带动本地GDP的增长，但是在区域之间不仅形成了恶性竞争，还造成了整体上的资源浪费。[6]在这些地方的选择性治理中，与本地利益相冲突的地方事务会被搁置或被敷衍处理；而那些对地方无益但对整体有益、对民众有益的事务，如公共物品的供给，地方却无动力进行治理。更有甚者，有些地方消极无为，放任地方事务荒置，这以经济欠发达地区最为典型。这些都造成了中央与地方在某些地方事务的管理中相互推诿，致使大量公共事务在地方处于权力真空状态。
    对于中央权力下放后由民众参与所引起的地方治理，由于并无相应的法律保障民众参与地方事务的管理，难以形成民众对地方治理的有效监督，因此也会出现地方治理中有权力但没有相应责任机制来约束地方权力行使的乱象。就一切权力属于人民而言，地方治理也是民众权力行使的体现，只要民众参与到地方治理中就不会出现权力真空。然而，我国《宪法》关于民众参与的规定过于模糊，在地方治理实践中需要解释民众在何种情形下参与地方事务，但现行的代表制度主要侧重权属性规定而非程序性规定。以民众行使选举权为例，虽然我国《选举法》有相关的程序性规定，但是这些规定中只有一条涉及公民直接行使选举权的程序，剩下的都是关于间接选举的程序规定，而这些关于间接选举的程序规定本身也很模糊，致使民众参与地方治理缺乏确定性指引。
    因此，在地方事务管理方式的转换过程中，地方治理在释放地方与公众在地方事务管理中的活力的同时，也形成了权力真空。中央虽然巳经下放了权力，但依然是地方事务管理的权力主体，而地方事务管理作为一种职权，中央也仍是地方事务管理的责任主体。基于权责的一致性，在法律上没有追责机制促使地方处理地方事务，以致在地方事务管理中，并未在法律上形成权责一致的地方治理模式。因此，在地方内部治理中，必然会出现权力真空。
    （二）地方治理因治理机制的缺陷而形成权力真空
    中央权力下放后通过市场与社会组织进行地方治理，在为政府管理松绑的同时也符合地方事务管理自身的规律，因此有效地促进了地方治理。然而，在社会转型的过程中这些治理机制自身具有内在缺陷，在没有相应配套制度予以弥补的情况下就会形成地方治理中的权力真空。
    1.因市场缺陷而形成的权力真空。在向社会主义市场经济的转型过程中，由市场引发的地方治理同样会形成权力真空，这主要是由市场机制的不健全所导致的。一方面，市场具有自发性和盲目性，这使得借助市场处理地方事务将具有很强的资本流动性，在资本流动的过程中会形成权力真空，进而导致在中央权力下放后地方事务的管理处于瘫瘦状态，中央不管理而地方与市场又没有能力进行治理。另一方面，我国区域经济发展严重不平衡，不同区域市场经济的发育程度不同，在通过市场进行地方治理时会造成城乡、区域差距进一步扩大，在资源转移的市场治理过程中也会形成权力真空。对于资源转人地而言，政府资源退出而市场治理没有跟上会使资源处于盲目配置的过程中；对于资源转出地而言，后续治理难以为继，这在政府与社会组织效率低下时表现得更为明显。加之，借助市场进行的地方治理会天然地以效率为最终的价值目标，因而会形成公平治理的权力真空。[7]在地方治理中效率既不是唯一的也不是最终的价值目标，除了效率价值外，公平也是地方治理所要实现的基本价值。惟效率的价值抉择会使部分地方事务陷人权力真空状态，公益性的地方事务治理尤其如此。
    在解决市场缺陷的过程中，中央与地方政府的介入又会形成新的权力真空。因为中央权力巳经下放，地方治理中的大部分经济性事务都由地方政府来处理，但中央与地方的权力配置尚不明确，政府与市场的边界也未实现法定化，因此在政府与市场的边界尚未厘清之前，市场本身难以为地方治理提供稳定的预期，当政府调控市场资源配置时，到底是靠中央政府还是地方政府进行地方治理的市场调控，在法律没有明确规定时只会导致中央与地方两不管。当前针对房地产的市场调控就是很好的佐证，房地产市场自身已经形成了权力真空，在各级政府调控时又形成了新的权力真空，结果房地产市场几乎走上了一条不归路，房价越来越高，市场越来越混乱。[8]因此，由市场所引发的地方治理在从对政府的依赖到对市场的依赖的转换中，形成了巨大的权力真空，这在市场发育程度低的地区尤为明显。
    2.因社会组织发育缺陷而形成的权力真空。在社会转型过程中，由于我国市民社会的形成过程存在先天缺陷，社会组织发育不足，既有官方性质的社会组织，也有半官方性质的社会组织，还有自治性社会组织，因此在由这些社会组织参与而引发的地方治理中也会因其自身的缺陷而形成权力真空。
    就官方性质的社会组织而言，因为其在法律上并未法定化其与政府之间的地方治理边界，所以这些社会组织参与地方治理尽管有法律根据，却并不明确，多体现为协助等模糊性字眼，并且对于这些社会组织的参与也缺乏相应的程序性规定。这样，法律规定形同虚设，其所应负的法律责任被虚化，形成地方治理的权力真空。以社区治理为例，虽然有相应的官方性质的社区自治组织，但其大都难以形成有效的社会治理，社区事务大多停滞不前，很多事务甚至退化到了治理之前的单方面管理模式下的状态。
    对于半官方性质的社会组织，其参与地方治理有的是基于法律，但更多的则是基于行政法规的规定，法律法规规定了社会组织以何种方式参与社会事务，但因这些社会组织多是条块分割下的产物，全国性组织与地方性组织参与地方治理的权限本身就不清楚，故这些组织与地方之间在地方治理中的权限就不很清晰。[9]而且，因其具有半官方性质，其到底是代表官方利益还是代表组织成员的利益本身也不甚明确，这导致在地方治理中其很难发挥治理作用，造成其所应参与治理的地方事务处于权力真空状态。各种行业协会就是最典型的例子。
    至于自治性社会组织，应该说本来是地方治理中最为民众期待的社会组织形态，但因为对其设立实行审查登记制，所以其参与地方治理，在法律上奉行批准原则，只有经批准才能参与地方治理。而这些社会组织能否参与地方治理、如何参与地方治理在组织成立时就已经内含于其组织形态中，否则就不能被核准成立。这样，自治性社会组织参与地方治理就退化到单方面的管理模式但又不是传统意义上的那种单方面管理模式下。因而寄希望于自治性社会组织进行地方治理，也必然形成自治事务的权力真空。这样既不利于社会组织自身的发展，也不利于地方的有效治理。
    三、地方治理中权力真空的预防与弥补
    面对日趋复杂的地方事务，让民众、地方、市场与社会组织参与到地方治理的过程中，形成多元治理的格局而非让中央唱独角戏已成为实现地方治理现代化的必然要求。但是，地方治理的合理性并不能证成其合法性，因此不能为了地方治理的便利而忽略地方治理的法治化。面对地方治理中的权力真空，在法治进程中必须首先将地方治理纳人法治的框架，通过法律有效防范地方治理中的权力真空。
    （一）立法控制与事前预防
    在理想状况下，在法治化进程中防范地方治理中的权力真空，需要通过法律明确地方治理中各方的权力配置，使中央与地方、政府与市场、公民与社会组织在地方事务中权责明确、各负其责，[10]即通过法律的明确规定来事先预防地方治理中权力真空的出现。因此，通过立法厘清地方治理中各方的权力边界，对地方治理进行事前控制成为地方治理法治化的不二法门。在中央单方面管理模式未发生根本改变的情况下，作为立法缓冲，中央的权力下放也必须尽可能通过法律来予以明确，逐步消除政策放权的模糊性，先行确定中央在地方事务管理中的权限。在此基础上再通过立法确定地方治理中中央与地方各自的权限。但在地方治理实践中，静态的职权法定只能解决地方治理中地方的职能与权限问题，而“基于权力行使的动态性，权力行使本身是个伸缩性很大的事情，它可以与法定职权相符，也可以超出或不及法定职权，表现为对法定职权的扩张或收缩。”[11]因而，地方治理同时又是一种动态性的互动行为与过程，一方面，地方治理是“各级政府所共同执行扩张性功能的连接性行为”[12]以及执行法律与政策时政府部门执行者的相关行为；另一方面，我国各地的市场与社会组织的发育状况不同，地方事务在特定时空下呈现出差异化的特征，权力真空的预防也出现差别；加之各地民众的权利意识与参与地方事务的程度不同，民众在地方治理中的权力行使状况也不同。当地方治理中静态的法律规定与动态的治理实践不相一致时，我们就难以通过静态的权力配置来实现中央与地方、政府与市场、公民与社会组织之间权力配置的法治化。因此，地方治理中的静态权力配置只是防范地方治理中权力真空的基础，除此之外，还需要通过公众参与、克服市场与社会组织的缺陷等规范动态的地方治理实践，从而在根本上防范地方治理中的权力真空，而这些措施在全面推进依法治国的进程中同样需要立法来体现。在立法控制时，需要根据不同的治理情况从静态和动态两个方面尽可能地预防地方治理中权力真空的形成。
    1.通过程序指引民众参与来预防地方治理的权力真空。民众的需求是地方事务管理的终极指向，因此，要防范地方治理中的权力真空，首先应该让民众参与到确定中央与地方、政府与市场以及社会组织之间关于地方事务管理的权责过程中来，根据民众的需求来指引地方治理中的权责设定，通过民众的参与来监督地方事务的管理。如前所述，在代表制下，民众不可能完全、直接地参与地方治理，而是需要借助权力机关与行政机关来参与地方治理，这时就应该通过程序来实现民众参与的法律效果。“程序能确保所有有关利益得到同等考虑，各方都被赋予同样的权力，从而寻求尽可能合理的方式来实现自己的偏好。”[13]程序的设置要明确民众应该在何种地方重要事项中直接参与以及如何在地方治理中行使权力，以使自由等民众的需求尽可能得到满足。因此，我们还需要通过程序来明确权力机关和行政机关在地方治理中的权限和职责，以及其与民众在地方治理中的权责关系，尤其需要设置明确的追责机制来使地方事务得到有效的处理。在利益多元化的情况下，地方治理的程序设置还要充分考虑到民众、地方与中央不同的利益诉求，因而需要“提高政府反映和实现各种利益诉求的政策协调能力”。[14]而这更需要进一步的程序设计，以明确政府之间权力行使的边界和程序，“防止因为不平衡的权力结构和不平等的威胁潜力而使结果偏向一方的危险”[15]使地方治理中的权力行使得到确定性指引。如此，地方治理中的程序设置就被看作是一种利益表达的平衡机制，一种转化社会冲突的政治过程，“即把公共争议和利益冲突置于一个公开的民主协商过程，如此，容易达成多方共识，增强政策的包容性，降低政策执行的代价和风险。”[16]
    2.通过法定化政府与市场在地方治理中的职能定位来预防权力真空。在明确了民众的主体地位以及其在地方治理中的权能后，
        
    还需要进一步细化并规范地方治理中政府与市场、政府与社会组织间的职能以进一步预防地方治理中的权力真空。那么，在地方治理中该如何定位政府与市场的职能呢？在何种情形下需要借助市场进行地方治理，又由谁来决定进行市场治理，是由中央来决定还是由地方来决定，何种情形下由中央来决定，何种情形下由地方来决定？这些都需要通过立法予以明确。不过，市场和社会组织在地方治理中的功能和作用需要实证研究予以支持，由此来证明市场和社会组织较之其他手段在事务性管理中更能实现地方治理的目标。可能其他国家在此方面已经积累了丰富的经验，但这些经验未必适合我国，尤其是在我国市场和社会组织发育不充分的区域，因此还需要进一步的调研来验证。而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的“推广政府购买服务，凡属事务性，管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”也仅仅是指导性意见，如何具体施行还需要在地方治理的实践中予以总结和提炼。在立法难以普遍规范的情况下必须先借助负面清单管理的基本理念与契约等法定形式规范地方治理，只有这样才能在政府与市场、社会组织之间形成较稳定的治理预期。在法定化政府与市场、社会组织之间的关系后，进一步通过立法完善市场与社会组织自身的秩序来防范地方治理中的权力真空。
    3.通过完善市场规则和背景制度来预防地方治理中的权力真空。在市场治理中，“市场不是自然的产物，而是通过合法方式建构的工具，是人类为了有一个成功的社会秩序体系而创设的。”[17]因此，可以把市场看作是一系列程序，通过立法完善市场程序以预防因市场不完善而引起的地方治理权力真空。在制度设计时可以通过程序来完善市场运行规则，但是因为市场运行的缺陷以及程序正义的限度，靠市场自身程序的完善并不能完全预防地方治理中的权力真空。在市场规则之外的财产制度、自由竞争制度以及城乡和区域结构都制约着市场规则的运行并影响着市场治理中权力真空的形成。因此，除了市场制度自身的完善之外，城乡一体化以及区域平衡发展等背景制度的不断完善更是弥补地方治理中因市场所弓丨发的权力真空的终极保障。社会整体制度的转型，尤其是背景制度的完善，将促进市场机制的完善并有效地预防市场治理中的权力真空。
    4.通过制度革新推进地方治理中政府与社会组织职责的转变。要想让社会组织更充分地参与到地方治理的过程，并弥补因社会组织发育不足与运行不畅而引起的地方治理权力真空，关键是明确政府权力与社会自主权力之间的界限。根据地方事务的特点，以民众经由地方与社会组织进行地方自主治理的理念为指引，通过制度改变现行的社会组织管理模式和法律判断标准。在进行制度重构时要改变核准登记的社会组织设立原则，应该以社会组织自治为基础，采取负面清单管理模式，只有涉及中央整体利益和国家根本利益时，社会组织的设立才以核准为原则，其他能够通过社会组织予以实现的地方事务就应当尽可能地由社会组织进行治理。社会组织在其设立目的的范围内只要不违反法律和社会公共利益就要积极参与地方治理。通过法律规范和目的控制来防范地方治理中社会组织自身的缺陷，并通过制度革新发挥社会组织在其目的范围内的治理能动性。
    （二）司法控制与事后弥补
    通过立法进行事前控制仅仅是防范地方治理权力真空的基础。由于权力处于动态行使的过程中，在这一过程中就不免会出现法律规定与权力行使实践之间的不一致，加之基于人类理性的限度，立法难以涵括所有问题，在面对市场的自发性和社会组织运行的不确定性时尤甚。因此，在地方治理中，“立法滞后于经济和社会实践需要，而法律实施更落后于立法，所以提升执法和司法能力既任重道远，又是当务之急。”[18]基于此，在事前预防式控制之外还要对地方治理中的权力真空进行事后弥补。这主要通过司法来实现，通过司法进行法律监督并为民众在地方治理中的权力行使不畅提供事后救济。而在司法层面进行事后弥补时，根据地方治理的内外部形成机制可以分为内外两种控制机制。
    首先，通过公民诉讼与公众监督来控制地方治理中中央与地方权力的动态行使。基于权力行使的动态性，中央与地方权力配置的法律规定难以涵盖地方治理中所有的权力行使实践，在法律未能作出明确规定的情况下，根据一切权力属于人民的理念，地方治理的权力真空需要根据民众的权利行使和实现状况予以弥补。这需要赋予民众针对地方治理中因权力配置与权力行使不一致而产生的权力真空的监督与诉讼权利，并通过司法在事后有效监督与救济因地方治理权力真空所引起的民众权力不能有效行使与权利不能充分实现的问题。
    其次，通过公益诉讼与专门监督来控制地方治理中市场与社会的不确定性。基于市场与社会的不确定性，立法控制只能有限防范地方治理中因市场和社会组织缺陷所引起的权力真空，并且因为市场与社会的复杂性以及由其引发的地方治理的个殊性，市场与社会治理所引起的权力真空往往具有间接性，不像内部治理那样有直接的权利相关主体，所以只有具备专业知识和公共情怀才能辨识、发现并主张因市场和社会组织缺陷所引发的地方治理中的权力真空与可能的权利救济问题。这需要通过像消费者协会等专业机构与王海这样的个人借助专业知识进行专门监督并进行公益诉讼，[19]以能够事后弥补因市场和社会组织缺陷所引发的地方治理中的权力真空。
    四、结语
    在全面推进依法治国的进程中，在法治框架下分析并防范地方治理中的权力真空问题，通过立法建构与划定地方治理中相关各方的权力边界，明确各方在地方治理中的权力形态与责任机制，将使各方的权力行使具有法定预期。在此基础上，根据权力行使的目的、地方事务的特点以及治理自身的规律，通过程序理性、公众参与以及司法救济来进一步控制并指引地方治理中权力的动态行使。在立体化的法治防控下，既能够有效防范地方治理中的权力真空，又能够使地方治理有序展开而又不失活力，从而推进地方治理的现代化。
    【作者简介】
    徐清飞，单位为华南理工大学法学院。
    【注释】
    本文系国家社科基金项目“宪法价值评价研究”（编号：14BFX1108）及重庆市2011计划“重庆市地方立法研究协同创新中心”的阶段性成果。
    [1]关于地方越权行使问题，参见潘岳：《越权审批现象严重，甚至得到地方政府庇护》， http://news. qq。 com/a/20070111/001154.htm，2014年9月15日访问；徐清飞：《地方选择性试验及其规制》，《法学》2014年第2期。
    [2]张千帆：《主权与分权—中央与地方关系的基本理论》，《中研院法学期刊》2008年第3期。
    [3]同前注[1]，徐清飞文。
    [4]徐清飞：《我国中央与地方权力配置基本理论探究—以对权力属性的分析为起点》，《法制与社会发展》2012年第3期。
    [5]参见冯兴元：《地方政府竞争：理论范式、分析框架与实证研究》，译林出版社2010年版，第129~136页。
    [6]例如，在相邻的广州、深圳、珠海，1小时车程范围内就分布了3个大港口以及3个国际级机场，还有1个机场已立项，这还不包括与之相邻的香港的港口与机场。
    [7]我国社会主义市场经济发展至今，各地GDP至上的取向仍未得到根本改观，这种GDP至上就是惟效率论的典型体现，也为地方治理中公益等受到忽视提供了有效的注解。
    [8]参见杨雪冬：《近30年中国地方政府的改革与变化：治理的视角》，《社会科学》2008年第12期。
    [9]法律如《中华人民共和国红十字会法》、《中华人民共和国工会法》，行政法规如《社会救助暂行办法》，虽然都专章规定了社会力量的参与，但是除了市场化的手段外几乎没有任何实质性内容，更遑论地方权力与社会力量之间的权限划分了。
    [10]关于中央与地方的权力配置，笔者已经在其他文章中作了详尽的分析，尤其是静态与动态配置，在此不再赘述。同前注[4]，徐清飞文。
    [11]霍存福：《权力场》，法律出版社2008年版，第1页。
    [12]转引自陈德禹：《行政管理》修订初版，台北三民书局1996年版，第210页。
    [13]同前注[4]，徐清飞文。
    [14]周光辉：《推进国家治理现代化需要寻求和凝聚社会共识》，《法制与社会发展》2014年第5期。
    [15][德]哈贝马斯：《在事实与规范之间—关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第216页。
    [16]同前注[14]，周光辉文。
    [17][美]孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社2002年版，第520页。
    [18]史际春：《地方治理的法治基础》，《广东社会科学》2014年第4期。
    [19]例如，王海对某介于保健品、食品与药品之间的品牌是否需要被监管所进行的监督。参见于伟等：《价格远超黄金的“极草含片”你到底是什么》，《钱江晚报》2014年12月9日第A06版。