任进：法治政府建设的行动纲领
任进十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，深入推进依法行政、加快建设法治政府，并对依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等，提出新的要求，充分显示了以习近平同志为总书记的党中央对法治政府建设的高度重视。
“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”。在我国进入全面建成小康社会的关键期和全面深化改革攻坚期的重要时刻，党中央专题讨论依法治国问题，并在《决定》中提出深入推进依法行政、加快建设法治政府的基本任务，这将指导我国各级政府深入推进依法行政，向着基本建成法治政府的目标，奋然前行。
法治政府的内涵丰富、目标更加清晰。党的十八大报告提出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，推进依法行政，并确保到2020年实现全面建成小康社会、依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成的目标。
《决定》提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
这不仅体现了依法行政要做到权责统一、权威高效，也明确了法治政府涵盖有限政府、服务型政府、责任政府、阳光政府、廉洁政府、效能政府、诚信政府的基本要求，使得法治政府建设的目标更加清晰。
依法全面履行政府职能。《决定》提出，依法全面履行政府职能。这是深入推进依法行政的题中应有之义。
要实现依法全面履行政府职能，重点首先在于“全面”。政府应坚持“法定职责必须为”的原则，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责;坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，维护公共利益、人民权益和社会经济秩序。
其次，要正确履行政府职能。即划清公共权力与市场主体的边界和范围，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。
其三，要依法履行政府职能。即做到职权法定，坚持“法无授权不可为”，依法加强和改善宏观调控、市场监管，并推行政府权力清单制度。
依法行政要求行政权的来源要有法律依据。为保障依法全面履行政府职能，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。
健全依法决策机制。健全、完善的行政权力运行，要求决策科学、民主，也要求决策依法，这是科学决策、民主决策的保障。为此，要加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则。
《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，并要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。
为促进政府依法决策和依法行政，《决定》要求积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。
加强对行政决策环节的监督检查，对规范行政决策权的运行、促进依法行政意义重大。因此，《决定》要求建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。本文来源：瞭望观察网
深化行政执法体制改革。深化行政执法体制改革是改进行政执法工作的关键环节。十八届三中全会已要求，整合执法主体、相对集中执法权、推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，减少行政执法层级，加强重点领域基层执法力量。
在此基础上，四中全会《决定》要求根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。
此外，《决定》还要求完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调;理顺行政强制执行体制;理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。
同时，《决定》要求健全行政执法和刑事司法衔接机制，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象。
在当前我国经济发展步入新常态，国内外环境更复杂、挑战增多，改革、发展和维稳任务更繁重的大背景下，行政执法工作面临更为复杂的局面。《决定》中的上述部署，为改进行政执法工作指出了明确方向。
坚持严格规范公正文明执法。各级行政机关自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，是依法行政的基本要义。
应当看到，这些年来，行政执法总体有了改善，取得了明显进步，但仍存在着不少问题，表现在：有的地方、有的政府和政府部门，乱执法、粗暴执法、执法寻租、贪赃枉法的问题时有发生;执法不作为问题日益凸显;执法不重视程序问题仍然存在;一些执法人员素质、水平不高。
因此，《决定》要求依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度;完善执法程序，建立执法全过程记录制度;明确具体操作流程，重点规范许可、处罚、强制、征收、收费、检查等执法行为，严格执行重大执法决定法制审核制度;建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度;加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。
在全面落实行政执法责任制方面，《决定》要求严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。
习近平总书记在《决定》的说明中专门强调，政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。本文来源：瞭望观察网
强化对行政权力的制约和监督。《决定》要求加强监督体系制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。
依法行政，要求违法行政要承担相应的责任，做到有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿，失职要问责，并加强对行政权运行的监督制约。而健全的行政监督体系，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督等。
加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。《决定》强调要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。
完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度，完善纠错问责机制，健全问责方式和程序，应成为行政监督的重要内容。
同时，要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖;强化上级审计机关对下级审计机关的领导。为加强对地方政府财政收支、财务收支行为的监督，对此，《决定》提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理。
此外，全面推进政务公开，是依法行政的一项基本制度。应坚持公开为常态、不公开为例外，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。
发挥立法对转变政府职能的引导和推动作用。《决定》要求发挥立法的引领和推动作用。习近平总书记的多次重要讲话中亦有此观点。
加快推进法治政府建设，必须妥善处理转变政府职能与依法行政的关系。对取消和下放行政审批等事项中涉及法律修改的，国务院按照及时跟进、审慎稳妥的原则，适时向全国人大常委会提出了修订多部法律的议案。既坚持改革的正确方向，又发挥立法引领改革、指导规范改革的作用;既推进政府职能转变，避免了以不完善的制度和做法否定行政改革，又坚持法治原则，避免碰法律的高压线。
在此背景下，《决定》要求加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。习近平总书记的讲话和《决定》，均要求准确有序协调推进改革，该得到法律授权的不要超前推进。凡属重大改革都要于法有据，立法要主动适应改革和经济社会发展需要，实践证明行之有效的，要及时上升为法规规章。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法规，要及时修改和废止。这些都对完善政府的立法工作提出了新要求。
提高领导干部法治思维和依法办事能力。《决定》提出把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，并将能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。
行政机关是重要的法律实施主体，行政机关领导干部是深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。《决定》的上述要求，对包括行政机关领导干部在内的所有领导干部自觉树立法治思维、运用法治方式，提出了更高要求。
任进，国家行政学院教授，博士生导师。
来源：《瞭望新闻周刊》2014年第44期
