莫于川：让法治政府建设有标准可依

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)第九部分专门就如何推进法治中国建设作出部署，其中特别强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。那么，如何理解法治一体建设要求特别是法治政府建设的判断标准，笔者就此进行分析讨论。
    提出法治一体建设的背景分析
    习近平总书记多次专门强调了新时期的法治中国建设问题，提出要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这里提到的全面推进、共同推进、一体建设，正是法治中国建设的基本要求，这里表述的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治中国建设16字方针，也是在30多年前提出的法制建设16字方针在实践基础上的新发展，这些都是实现中国梦的法治保障。
    改革开放35年来，我国坚持以经济建设为中心，全面推进改革开放，解放和发展了社会生产力，同时把改革开放和现代化建设的实践经验上升为法律。针对新情况、新问题，从多方面制定和完善相应的法律制度，充分发挥法律的规范、引导、保障和促进作用，为建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴提供法治基础。如何科学、稳健、协调地一体建设法治国家、法治政府、法治社会，以保障实现中国梦，是值得认真研究解决的重大理论和制度创新课题。
    法治政府建设的标准分析
    提出法治一体建设，具有重大的制度建设和理论发展意义。从专业角度观察，建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们的建设标准有同有异、互系互动、异曲同工，其中最值得关注的是法治政府建设的诸多疑难问题。
    当前，依法行政的现状与经济社会发展的要求还不相适应，与人民群众的期待还有差距。一个重要原因是，对何谓法治政府、何谓衡量法治政府的标准存在误区，使得推进法治政府建设缺乏抓手。
    我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，要求进一步深化改革，强化对行政权力运行的监督和制约，要以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，全力建设法治政府，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。
    建设法治政府是宏大的社会系统工程，所以国务院《全面推进依法行政实施纲要》(下称《实施纲要》)第5条就如何建设法治政府提出6项总体要求，也即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，并在第3条具体化为7项努力目标:(1)政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位……(2)提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序……(3)法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通……(4)科学化、民主化、规范化和行政决策机制和制度基本形成……(5)高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成……(6)行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩……(7)行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成……
    《实施纲要》推出的上述努力目标，概括起来就是要建设有限政府、法制统一政府、透明廉洁政府、公正诚信政府、服务效能政府、责任政府，也就是建设法治政府的6条判断标准。实际上，这样的标准要求，不仅要理顺政府的内部关系，还涉及如何依法调整政府与企业、与市场、与社会、与其他国家机关的关系，也即建设法治政府与建设法治国家、建设法治社会密切相关。
    《决定》对诸多重大事项、重要制度、关键领域提出了基本构想，也对建设法治政府进行了顶层设计。《决定》第九部分第31条专门就建设法治政府提出了一系列具体要求，实际上是描述了法治政府建设标准的框架范围和基本要素。这包括:(1)深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法等;(2)减少行政执法层级，加强食品药品等重点领域基层执法力量;(3)理顺城管执法体制，提高执法和服务水平;(4)完善行政执法程序，规范执法自由裁量权;(5)完善行政执法与刑事司法衔接机制。与《实施纲要》的构想相比较，《决定》又有了新的发展，特别是针对长期存在的依法行政薄弱环节，重点提出了理顺和改善执法体制、基层执法、城管执法、执法程序、执法衔接的具体要求和衡量角度。
    法治政府建设的实践探索
    应当指出，关于法治一体建设，近年来不仅是提出思想方针和进行理论探讨，许多地方、领域还积极进行法治一体建设标准的实践探索，取得丰硕成果和丰富经验。其中，主要包括两种类型:一是某个领域(条条)的法治建设专项评价标准探索，例如法治政府(依法行政)、政府透明度、社会治安综合治理、公正司法等方面的评价指标体系;二是某个地方(块块)的法治建设综合评价标准探索，例如法治湖南、法治江苏、法治无锡建设的评价指标体系。
    关于法治政府建设专项评价标准的探索实践很多，例如上海、北京等地近年来制定的法治政府(依法行政)评估指标体系或标准考核办法，颁行后多数取得了积极成效。举例来说，由专家学者承担完成的《北京市市级行政机关依法行政考核评价指标体系》，拟订出包括8个一级指标(8个方面考评内容)、30个二级指标、71个三级指标的评价标准方案，最终考评结果采用千分制，扣分机制为主、加分机制为辅，满分为1036分(其中有36分是奖励分数)。该方案被转化为该市颁行的具体考评办法，产生了实际推动建设法治政府的积极效果。
    莫于川，中国行政法学研究会副会长，中国人民大学法学院教授、博士生导师。
    来源：《检察日报》2013年11月29日第3版“观点”栏目。