周赟：城管执法的困局及因应建议

    在今天的大陆地区，大概城管是所有政府执法部门中最不被理解或被非议、谴责最多的部门——城管部门的恶名，甚至已经为台湾地区居民所熟知。在我访学台湾的这几个月中，就有好几位友人或直接或委婉地问，“既然城管颇有民怨，而且它确实也没有明确的法律依据，为什么大陆不撤裁城管”？
    我的回答是，城管当然不能撤裁，因为它本就因社会情势的需要而生。在社会转型期，一定会出现各种根据现有行政权力规划、设置所无法妥贴解决的社会问题：譬如对某屠户遗弃在垃圾场的一只可能导致防疫问题之病死猪的处理，可能就无法单纯由环保部门、卫生防疫部门、工商部门一家执行，而必定通过某种联动机制方可能得到最佳处置；又譬如执法部门在具体执法过程中可能遇到人力资源不够的问题——这种问题或许一年也就遇到那么几次，因而无法、也不应该通过扩大人员编制的方式来对付，但通过“借人”的途径来解决则可能是一个极佳的思路；再譬如出现了一种全新的社会问题，可能并没有哪一个既有行政执法部门具有适切的执法权，此时，负责任的做法当然不是以“没有执法依据”之类的藉口推脱了事儿，而必得在相应立法调整跟上之前，基于社会公序良俗的需要积极应对——考虑到立法总是具有滞后期，而今日中国又正大踏步地进行着社会转型，因而可以预见这种情形当在所多有。因此，可以说，正是类似如上诸种问题、现象的存在，赋予了城管部门存在的合法性和必要性；也因此，今日城管执法的问题可能并不在于城管有无必要存在这一根本上，而在于既有城管执法的具体体制上。
    在我看来，或许可以这样概述城管执法的困局：
    一方面，城管执法本就基于既有行政体制面对社会变革时期的无力感而存在，这决定了它所面对的一定是按照通常渠道、通常逻辑很难解决的问题，用城管执法人员自己的话讲，他们所面对的注定是“难啃的骨头”。这进一步意味着城管注定处于行政执法的冲突、对抗高发区，而经验似乎也已经无数次地验证了此种趋向。
    另一方面，城管执法涉及的领域十分宽泛但又往往欠缺相应的完整执法权，所谓 “是‘警察’（或‘工商’）又不是‘警察’（‘工商’）”，这意味着尽管城管部门所涉及的权限多达数十项，但却没有一项是完整的，而只具有相应权限的“半拉子”。当然，事实上城管亦不可能具有某一行政部门的完整执法权，因为这既不符合行政执法的经济原则，亦不符合现代社会的分工精神。不难想见，城管部门的这种“半拉子”特质，将很可能导致在城管执法的某些“紧要关头”却发现自己没有执法权限、因而无法“继续”或“彻底”执法的问题。
    与这第二方面相关的是，再一方面，城管尽管没有完整的执法权，却又是一个独立承担责任的行政部门。这几乎是当下各地、各级政府的通行制度安排，譬如《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》（2006年）第3条就明确规定，“市、区（市）城市管理行政执法机关是本级人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的机关,按照规定的权限,制止和查处违反城市管理法律、法规、规章有关规定的行为《并独立承担法律责任。……”这种不对称的安排，首先当然对于城管部门不够公平，但更应考虑的或许是它进而也当然可能导致城管在执法过程中出现各种规避法律、规避责任并影响执法效果的现象。
    可以说，也正是基于如上几种原因，使得城管在执法过程中似很难避免出现各种问题，进而引起各种误会、指责。以对乱摆摊位却又屡教不改并引起其他市民“公愤”的市民之处置为例（这或许也是关于城管执法的“最经典”例子），城管只能再行劝解，而无法像警察那样通过没收或（暂行）扣押货摊的方式“彻底解决”问题。此时，站在相对人的立场可能有这样的不满：工商都没有管我，警察也没有管我，你城管干嘛管我？站在其他市民的角度则可能产生这样的愤怒：城管居然对这种明显妨碍公共生活、正常秩序的事儿也管不了，要它干嘛？而如果一旦这事儿引起冲突，或可能仅仅由于媒体的介入进而引发了更多人的关注、更不用说谴责，则上级主管部门或相应的行政执法部门（如本案中的工商或公安部门）则可能很生气：城管怎么又惹事儿了？当然，我相信城管则很可能郁闷无比：我忠于职守、“冲锋陷阵”于第一线，并且可能将导致不公平地承受相应责任，但得到的却居然一律是谴责，就连起码的理解都没有？我亦相信，正是蕴含在城管执法中的如上几乎必然导生问题的逻辑，解释了、至少大部分地解释了为何城管总是出现在负面报道中，俨然一副麻烦制造者的样子。
    既然城管的存在有其合法性和必要性，而现行城管体制又几乎必然导致问题，则逻辑上的要求就当然是对之进行必要的调整、改革。这当然是一个大工程，在这里仅提供一种或许可行的思路。这种思路可以概括为一句话：把城管由一个名义上独立但实际上“半拉子”的行政部门，调整为一个纯然的执法协助部门。按照这种思路，则城管将成为一个独立但特别的政府部门：说它独立，是因为它有自己独立的人员编制、财政支持以及独立的内部运行规则；说它特别，则因为它完全没有自己独立的执法权——它的所有行为均源自其他政府部门或人民政府的请求、要求或指示。
    这种思路的可取之处可以从如下几个方面进行说明：第一，它仍将继续履行既有城管体制中城管所实际履行的各种职权，也就是说，这种改革并不会取消既有城管对于整个社会的价值；第二，由于按照此种思路，城管将基于其他行政部门或人民政府的要求才展开执法行为，故而它的每一次执法都将以“协助执行”的面貌出现，这意味着发出要求的行政部门将指导、并指导城管的执法行为，当然，也将承担相应法律后果，这一方面可能避免现行城管因其“半拉子”属性而带来的各种问题，进而避免既有体制中对城管的不公平对待问题；更重要的或许是另一方面，第三，它将有助于对城管执法过程的监督、规范——可以想见，在这种体制下，发出要求的行政部门或人民政府，为了避免相应执法所可能带来的不利后果，一定会尽其所能地规范、监督城管人员的执法行为；最后，第四，它可能会促进政府机关人力以及物力资源的更优化配置，因为如果真的践行这一思路，则现有的各行政部门可能只需要保留决策性以及内部事务性岗位，而不必保留过多的对外执行岗位，有些执法物力资源可能也无需保留——考虑到这些岗位、资源几乎不可能总是处于实际运转状态，也就是说几乎总会有所闲置，则将他们统一到城管部门之下，通过一定的协调机制，当更能人尽其才、物尽其用。
    当然，反对的人可能会说，如果真践行这一思路，万一到时城管不服从或仅仅是怠于执行其他行政部门的要求，岂非整个公共行政都将陷入瘫痪？这在逻辑上当然有可能，经验中亦不乏类似例子（譬如在西方社会并不少见的文官人员集体罢工就颇为类似）。但我想，这不应成为反对本思路的充分理由，因为事实上现在世界各国公权体制中都存在大量贯彻着类似思路的制度设计，并且整体上更多的是成功经验：“小”的如通行于包括许多国家（亦包括我国台湾地区）的检察院在刑事案件侦查过程中与警察机关的关系；“大”的如世界各国议会与政府的关系，不都是如此？
    出处:《法制日报》2013年12月11日