马岭：法律学子构建的宪法宣誓制度
马岭摘 要: 四中全会《决定》提出“建立宪法宣誓制度”，这一制度具体应该怎么操作？中国青年政治学院的法律学子们在宪法老师的引导下做了初步探讨。他们对古今中外的宣誓制度进行了整理和比较，认为建立宪法宣誓制度是必要的、可行的，这不仅仅是一种形式，而是在培育一种宪法文化。大家对我国宪法宣誓的主体、对象、誓词、程序等内容建言献策，对宪法宣誓制度应宪法化还是法律化等问题提出了各种意见和建议。
关键词: 宪法宣誓 宣誓主体 宣誓对象 宣誓词 宣誓程序
党的十八届四中全会《决定》提出，要“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”为此，笔者在宪法课上要求学生们就我国宪法宣誓制度的构建各抒己见，献言献策。[1]大家积极踊跃，有的对古今中外的宣誓制度做了初步的整理，罗列了美国、德国、瑞士、韩国等国家的宪法宣誓内容并进行了初步比较，“宪法宣誓逐渐成为世界各国宪法所普遍采纳的制度：不仅有欧美国家，而且有非洲、阿拉伯国家，如南非、伊朗；不仅有总统共和制国家（如美国、韩国），议会共和制国家（如德国），亦有君主立宪制国家（如荷兰）；不仅有英美法系国家（如印度），更有许多大陆法系国家。”有的同学重点对我国辛亥革命以来的宪法宣誓制度做了介绍，从1913年的《大总统选举法》规定大总统就职时的宣誓，到1923年中国第一个规定宪法宣誓制度的《中华民国宪法》，期间还有20年代联省自治运动中一些省宪法规定省长就任时的宣誓，以及1931年的《国民会议组织法》专章规定的宣誓制度，1947年《中华民国宪法》中规定的总统就职宣誓，等等，试图在历史资料中寻找思路。还有的同学对我国近年来各地涌现出的各种宣誓活动进行了梳理，指出早在2004年全国“两会”期间不少代表和委员就提出了建立政府官员就任宣誓制度的建议，如广东代表团陈紫芸代表提交了《政府官员就任时应向宪法忠诚立誓的建议》。[2]之后许多地方都举行了各种宣誓仪式，如2004年河南省荥阳市市长首开地方行政首长宣誓之先河，新当选的杨福平市长手擎《宪法》，在232名人大代表的见证下，面对国徽，宣誓就职：“我决不辜负全市人民的信任和重托，自觉接受监督，忠于职守，清正廉洁，勤政为民。”[3]2012年年末，在我国第12个法制宣传日暨现行宪法颁布30周年之际，浙江省宁波市鄞州区人民法院组织了9名新任法官手持宪法文本，面对宪法举行的全国法院历史上首次宪法宣誓仪式：“忠于国家，忠于人民，依法履职，恪尽职守”。[4]2013年深圳市福田区人大常委会任命的三位新局长等国家机关工作人员，在任命现场宣誓就职，表示愿主动接受人大代表和人民群众监督。也有部分同学对2014年12月4日我国各地纷纷出现的国家公职人员宪法宣誓的现象提出批评，认为各地的宣誓活动杂乱无章，宣誓主体不统一，宣誓仪式不统
一，宣誓制度亟待法律规范。
同学们普遍认为建立宪法宣誓制度是必要的、可行的。许多同学反驳了宣誓仅仅是形式主义的看法，“实行宣誓就职制度不仅仅是一种形式，一种仪式”，它有着“重要的现实意义”，“宪法宣誓从形式上看是仪式，实则是在传递一种价值”，“仪式与象征既可以表达权威，又可以创造和再造权威，它们与权力关系相互依存、互为因果。”一些同学认为宪法宣誓作为宪法制度的一部分，“体现了一种宪法文化，一种宪政理念”，一方面可以“强化政府组成人员的宪法意识，提醒他们记住中华人民共和国的一切权力属于人民，自己只不过是代人民行使管理国家的权力，掌权者应该坚持人民的利益高于一切，自觉接受人大的监督”，体现了一种“激励、约束机制”，“激励公务员遵守宪法和法律，树立公务员为人民服务的信仰”，“增强公职人员的宪法观念”，“增强他们的使命感、神圣感、归属感”，有利于“培养领导干部对宪法的忠诚”，“是对政府组成人员的一种新的教育形式”，“是心灵的震撼和心理的约束。在庄严的宣誓仪式上，在大庭广众和众多新闻媒体面前表示承诺和决心时，无疑是对宣誓者内心的强烈震撼。我同意这样的说法：‘誓词对公务员的心理约束从宣誓那一刻已经开始。’”另一方面，宪法宣誓也有利于全社会增强宪法意识，是“在全社会普遍开展的宪法教育”，有利于“彰显宪法权威”，“弘扬宪法精神”。“向宪法宣誓”就是要涤荡权大于法的传统习惯，通过仪式让宣誓者及全体人民都体会到“权为民所赋，权为民所用”的宪法精神。有同学特别强调“信用是市场经济的基石，市场经济实际上就是信用经济。市场经济越发达，越要讲求诚信。宣誓就职的目的是向人民表明信守诺言的决心，是政府公信度的体现。”“讲诚信是市场经济的黄金规则”，各级政府、法院、检察院，其公信度是“人民和新闻媒体关注的焦点”，其誓词是否兑现“成了塑造自身形象的关键”。还有同学强调我国自古就有宣誓的传统，“最早的历史文献《尚书》中，就记载了商汤王讨伐夏桀的《汤誓》和周武王讨伐殷纣王的《牧誓》等誓词，并且历代皇帝登基时也要举行宣誓仪式，祭拜天地、诏告天下。”有同学认为孔子的“礼”其实就是要“通过仪式来达到宣传伦理价值的目的”，因此宣誓和我们的传统文化是可以对接的。
有若干同学将我国近年来中央领导人在公开场合带头宣告忠于《宪法》的讲话，理解为是一种上任后对人民的表态，是一种准宪法宣誓。如习近平2013年3月在第十二届全国人民代表大会第一次会议上当选为国家主席后，在闭幕会上表示：“我深知，担任国家主席这一崇高职务，使命光荣，责任重大。我将忠实履行宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力，自觉接受人民监督。”[5]李克强总理在“两会”后的中外记者会上说：“我们将忠诚于宪法，忠实于人民，以民之所望为施政所向。”[6]张德江委员长在“两会”闭幕会上也承诺：“我们将同全体代表一道，以对国家、对人民高度负责的精神，忠实履行宪法和法律赋予的职责，恪尽职守，勤勉工作。”[7][虽然这还不是一种正式的宣誓，但在当选后、在全国人大会议上或人大闭会后的例行记者招待会上向全国人民做这样的表态，已经在一定程度上具有了宪法宣誓的承诺性、庄严性、郑重性。
同学们对建立我国宪法宣誓制度的具体构想，大体围绕以下几个方面展开。
一、 谁宣誓?
即宪法宣誓的主体是谁？有同学指出，“纵观世界各国宪法的规定，对于宪法宣誓主体的规定不完全相同。比如韩国规定总统应宣誓，德国规定联邦总统、联邦内阁总理及内阁阁员就职时应进行宣誓，荷兰宪法则规定大臣和国务秘书就职时应当进行宣誓。”“君主立宪制国家，要求国王执政时宣誓，如挪威、西班牙、荷兰等国的宪法规定。共和制国家一般要求总统或代行总统职权者进行就职宣誓，如印度、意大利、新加坡等国宪法规定。一般来说，宣誓者都是担任国家重要职务的公职人员，如国家元首、议会议员、总理或首相及各行政官员、司法官员以及其他公职人员。”美国是宣誓主体较为广泛的国家，“除总统当选后执行职务前必须宣誓外，国会的参议员和众议员、各州议会议员以及合众国和各州所有行政和司法官员，都应当宣誓拥护宪法。”
关于我国的宣誓主体，四中全会《决定》已明确指出，“凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员”正式就职时都应公开向宪法宣誓，因此宣誓的主体是基本明确的，大多数同学都认为宣誓人应包括人大或其常委会产生的国家主席和副主席，全国人大常委会委员长和副委员长（在地方是人大常委会主任和副主任），中央和地方各级政府的组成人员，中央军委主席及其军委成员，各级法院院长及副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，各级检察院检察长及副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长等，对此大家基本没有异议。
但也有部分同学提出了更为宽泛的名单，如各级人大代表、人大常委会的组成人员以及各专门委员会的组成人员（主任委员、副主任委员、委员）、人大临时成立的调查委员会组成人员（主任委员、副主任委员和委员）、乡镇人大的主席和副主席、陪审员、军人、警察、所有公务员、外交人员，甚至教师、学生等等。对此有同学持不同意见，认为根据《决定》的要求，宪法宣誓的主体必须具备两个条件：一是“经人大及其常委会选举或者决定任命”，二是“国家工作人员”，而各级人大代表虽然是由下一级人大选举产生，但并不是“国家工作人员”，我国《刑法》第93条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。”我国《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”还有同学查到《公务员范围规定》第11条明确指出：“下列人员人事关系所在部门和单位不属于本规定第三条所列机关的，不列入公务员范围：……（二）各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员；”因此人大代表、人大常务委员会组成人员、专门委员会成员不应当列入宪法宣誓的主体范围；而军人、警察、一般公务员，由于不是人大选举或决定产生的，因此也不在宣誓之列；乡镇人大主席、副主席由本级人大从代表中选举产生并根据《公务员范围规定》第5条属于公务员系列，因此应确定为宣誓主体；至于既不是国家工作人员也不是人大选举或决定产生的人员，如教师、学生，显然不在四中全会《决定》要求的宣誓范围之内。[8]
宣誓主体确定后，这些宣誓人应“分批宣誓”还是“统一宣誓”?少数同学主张统一宣誓，多数同学主张分批宣誓。后者将宣誓人员分为四种类型：一是国家主席、副主席；二是立法机关成员，如委员长、副委员长以及地方各级人大常委会主任、副主任等；三是行政机关成员，中央一级包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，地方包括各级政府成员；四是司法机关成员，如法院院长、副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，检察院检察长、副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长等，由于这些国家机关成员的身份不同，职权各异，因此应当分别宣誓，其誓词内容应有一定差别。也有人主张法院和检察院成员也不宜一起宣誓，因为审判机关和检察机关的职权性质不同。此外，还有军委主席以及军委其他组成人员，他们是单独宣誓，还是和行政机关成员一起宣誓，同学们意见也不统一。[9]
二、 向谁宣誓？
在确定宣誓主体之后，宣誓人应向谁宣誓？同学们认识颇不统一，有的认为应向宪法宣誓，有的认为应向人民宣誓，有的认为应向人大宣誓，有的认为应向任命人宣誓，有的认为应向国旗宣誓，有的认为应向国徽宣誓，还有的认为应向国旗和国徽宣誓，
……多数同学认为，宣誓人应手持宪法，向国旗或国徽宣誓。
认为应向人民宣誓的理由是，我国是人民民主的国家，人民是国家的主人，国家公职人员代表全体人民行使权力，应对人民负责，受人民的监督，所以应要向全体人民宣誓。这在世界上也有先例可循，如俄罗斯联邦宪法规定，总统在就任时应向人民宣誓；哈萨克斯坦宪法要求总统、议会代表和政府成员要向全国人民宣誓；韩国总统就职时也要向全体国民宣誓等等。
认为应向人大宣誓的理由是，人大是人民的代表，宣誓人是由人大产生的，所以应向人大负责，受人大监督，向人大宣誓。在国外也有类似的规定，如挪威宪法规定，国王执政时应向挪威议会宣誓；新加坡宪法规定，任何议会议员在议会宣誓之前，不得在议会中参加任何有关立法的议事活动；希腊宪法规定的也是向议会宣誓。还有的国家规定，即使选民直接选举产生，也是对议会宣誓（而不是对选民宣誓），如保加利亚宪法规定,总统和副总统由选民直接选举产生,就职时应向国民议会宣誓；斯洛文尼亚宪法规定,总统以直接方式选出,应向国民议会宣誓,总理和各部长当选后亦向国民议会宣誓。
认为应向任命人宣誓的理由是，权力来源于哪里就应对哪里负责，如果某职位是由提名人提名、人大决定产生的，应主要向提名人宣誓，如总理应向国家主席宣誓，副总理、国务委员、部长等应向总理宣誓，军委副主席及军委组成人员应向军委主席宣誓。其他国家也有相似的规范，如叙利亚宪法规定,总统任命副总统,副总统就职前向总统进行宪法宣誓；波兰宪法规定总统任命总理和部长委员会成员,并接受他们的宣誓。
向国旗宣誓的理由是，国旗是国家的象征，宣誓人是受国家委托，因此应对国家负责，向国家宣誓。入党宣誓时悬挂的是党旗，是向党旗宣誓，宪法宣誓可以参照此，向国旗宣誓；或者向国旗和国徽宣誓，国徽在正中间，两侧悬挂国旗，以示庄严肃穆。
主张向国徽宣誓的理由是，国旗一般是矗立在室外的，如果宣誓地点选择在露天公共场所，可以向国旗宣誓；国徽一般是悬挂于室内的，如果宣誓地点是在人大的会议场所，则应向国徽宣誓。王兴会同学的文章专门围绕应向国旗还是国徽宣誓的问题展开，细致分析了国旗与国徽的相同和不同：按照《国徽法》和《国旗法》的相关规定，国徽和国旗都是国家的象征和标志，没有地位高低之分。两者的细微差别在于，首先，国旗有的象征意义国徽都有，而国徽体现的特殊意义国旗则难以反映出来，如国徽的中间部分融入了国旗的元素（五星），且为红色背景（国旗的颜色），但国徽上还有天安门、齿轮和麦稻，这是国旗所没有的。其次，比较《国徽法》第4、5条和《国旗法》第5-11条的规定，可以看出国徽只限定于国家机关和代表国家形象的场合使用，如各级人大常委会、政府、军事委员会、各级法院、检察院以及外交代表机构和出境入境口岸，而国旗的使用场合则更多样化，要求也没有那么严格，除上述地点外，还有政协、学校、企业事业组织、村民委员会、居民委员会、城镇居民院（楼）以及广场、公园等公共活动场所，有条件的都可以升挂国旗，在大型的庆祝纪念活动和文化体育活动及大型展览会上，也可以升挂国旗，因此国徽的使用场合是特定的，也是更严格的。再次，《国徽法》第6条规定有关国家机构的印章上应当刻有国徽图案（而不是国旗图案），这与宪法宣誓的主体为国家公职人员是相对应的。[10]最后，从《国旗法》第4条和《国徽法》第12条对其制造的规定来看，国徽比国旗更加神圣，国徽的制作企业是由国家指定的，而国旗的制作则是由省、自治区、直辖市的人民政府指定的，国徽的制作要求与等级要比国旗高。该同学还强调，国家机关的工作人员在行使职权的时候，很多时候要使用公章，如果公职人员在进行宪法宣誓的时候，面对着国徽宣誓，而平时工作盖章的时候又看到国徽的图案，“这可以更好地提醒公职人员曾经在国徽下所作出的誓言，使宣誓时面对国徽的场景和平时工作时看到印章的场景联系起来，更好地督促提醒宣誓人牢记宪法使命，履行公职人员的宪法职责。”
三、 宣什么誓？
即宣誓时誓词的内容。许多同学强调，誓词的设计不仅对宣誓者有直接的指引作用，而且在社会上对广大群众也会产生深远影响。在参考了国外的宪法宣誓誓词和我国部分地方已经实行的宣誓内容后，如何设计出一套合适的“宪法誓词”，同学们煞费苦心。[11]
部分同学主张所有宣誓人使用统一的誓词。“对于宣誓这种象征性、仪式性很强的活动，还是对誓词作出统一规定为宜。”他们认为不同的国家机关人员分别使用不同的誓词会显得较为杂乱，而统一誓词能够更好地体现国家权力的庄严性。这样的誓词“不能过于冗长，应简明扼要，简洁有力”，“一言九鼎、掷地有声”，要能“打动宣誓人的内心”。
一些同学强调，“具体的誓词内容，虽然因各国国情、国家制度、宪法规定的不同而有所不同，但主要集中于‘恪守宪法，服从法律，尽忠职守’等内容”，“其中‘忠于宪法’应是誓词的核心”。有的同学把誓词内容分为三个部分，首先是效忠对象，一般是宪法和法律，如“美国规定总统应当尽最大的能力维护、遵守、保卫合众国的宪法，爱尔兰宪法规定宣誓主体应维护爱尔兰宪法，遵守爱尔兰法律，德国规定宣誓主体应坚持和维护基本法和联邦法律。”其次是履行职责，各国大都规定了“忠于职守、竭智尽力、尽忠竭力、全力以赴、尽最大能力等等”；还有同学强调“廉洁奉公、恪尽职守”从古到今一直是中国官员的行为准则，因此也应纳入誓词；亦有同学主张将“厚德，正气，务实，清廉”等具有中国特色的词语写进誓词。再次是宣誓责任，如1947年的《中华民国宪法》中的总统誓词：“如违誓言，愿受国家严厉之制裁。谨誓。”此部分内容有的国家誓词里有，有的国家誓词里没有，我们是否要有，可以考虑，但前两项（效忠对象和履行职责）则是各国誓词共有的、不可或缺的内容。
在对誓词的基本元素大体达成共识后，主张统一誓词的同学设计的我国宪法宣誓的誓词大同小异，如：“我庄严宣誓，我在担任***职务期间一定严格遵守宪法和法律，忠实于宪法赋予我的职责，忠于国家，忠于人民，廉洁奉公，恪尽职守，全心全意为人民服务，自觉接受人民监督，争做人民的好公仆！宣誓人：***。”“我是XXX，我谨庄严宣誓，我将忠于国家、忠于宪法、忠于人民，遵纪守法、廉洁奉公、恪尽职守，全心全意为人民服务。对于我的宣誓，我自愿接受法律和人民的监督。”“我宣誓忠于宪法及国家法律，维护并捍卫国家宪法权威。以宪法和法律的精神履行公职，尽忠职守，廉洁奉公，尽我所能，维护、提升国家和人民的利益。接受广大人民的监督，如果未能履行承诺，甘愿接受相应的法律责任。”等等。
更多的同学主张不同的宣誓主体应分别进行宣誓，宣誓时应有不同的誓词，他们强调，虽然所有宣誓主体“都有维持、捍卫和保护宪法的职责，但是其本身执行宪法所赋予的职能并不相同”，“固定采用统一誓词，使得誓词语言含义太过宽泛，导致宣誓人对宣誓誓词的认同感、归属感降低，进而使得宪法宣誓的警示意义和约束作用有所下降。”“如果誓词过于抽象和原则，就很难将誓词内容与本人的工作内容联系起来，容易显得空洞”。同时，“包括美国在内的世界绝大多数国家都未采用统一誓词，而是进行了多样化的设定。”如“美国总统、副总统、联邦法院法官的誓词都是不一样的，德国总统和总理就职时也使用的是不同誓词。因此，应该根据宣誓人的不同身份设计不同的内容。”即所有宣誓人的誓词中“效忠对象”部分可以相同，如都要效忠宪法和法律，但“履行指责”部分应是不同的，“要根据职业、职务的不同，设计差异化的、符合各自特点的宣誓词。”如国家主席的誓词应强调维护国家主权和利益，人大委员长的誓词应强调代表人民利益，政府人员的誓词应强调依法行政、合理行政，司法人员的誓词应强调公正司法等等。
同学们具体设计的誓词大致有：
国家主席的誓词：“我庄严宣誓：恪守宪法、服从法律、尽忠职守，维护民主制度，维护国家的安全、统一，维护国家利益，为国家富强和人民幸福而努力奋斗。”“本人就任中华人民共和国主席（副主席），我谨庄严宣誓：我将忠诚于宪法和法律，捍卫宪法尊严和至上权威，忠实履行宪法职责，遵从全国人大常委会的决定，维护国家利益、国家安全和领土完整，竭尽全力增进人民的福祉。”“我谨庄严宣誓：我一定严格遵守中华人民共和国宪法和法律，严格履行中华人民共和国主席职责，忠于国家，忠于人民，努力使国家繁荣富强、人民安定幸福！宣誓人：***。”“余谨以至诚，向全国人民宣誓，余必恪守宪法，服从法律，尽忠职守，维护民主和法制，维护国家主权、安全和统一，增进人民福利。如违誓言，愿受国家严厉之制裁！”有些同学虽然没有写出具体誓词，但提出了国家主席誓词应该具备的几个要素，如宪法第80、81条规定国家主席要根据最高权力机关的决定行使职权，因此誓词中应明确遵从全国人大及其常委会决定的职责；还有同学强调国家主席的两种身份，即对外代表中华人民共和国，因此有义务维护国家利益、国家安全和领土完整，维护国家主权不受侵犯；对内肩负着带领国家走向富强、实现中华民族伟大复兴的使命，因此有义务为人民的福祉竭尽全力，要心系百姓，带领人民过上安定幸福的生活，不能出卖国家、人民的利益。
人大委员长的誓词：“本人就任中华人民共和国全国人大常委会委员长，我谨庄严宣誓：我将忠诚于宪法和法律，捍卫宪法尊严和至上权威，忠实履行宪法职责，监督宪法的实施，保证全国人大常委会会议的正常召开和常务委员会工作的正常运行，认真行使国家立法权等宪法赋予的一切职权。”“我庄严宣誓：恪守宪法、服从法律，尽忠职守，团结各位同仁，推进人民代表大会及其常务委员会议程的民主化，保证贯彻落实民主集中制的原则，为每一部法律的制定和实施而努力奋斗。”“我忠诚地向人民宣誓：忠于祖国，忠于人民的意志，忠于宪法、法律，恪尽职守，依法履职，自觉地接受代表和委员的监督，全心全意为人民服务!”还有的同学特别强调委员长的誓词除效忠于宪法和法律外，还应有联系选民、反映民意，接受选民监督等内容；亦有同学主张应把宪法赋予人大的职权写进誓词，如带领常委会依法行使立法权、决定权、监督权、任免权等。[12]
国务院总理的誓词：“本人就任中华人民共和国国务院总理，我谨庄严宣誓：我将忠诚于宪法和法律，捍卫宪法尊严和至上权威，忠实履行宪法职责，执行全国人大制定的法律和决议，勤政为民，领导国务院为民服务。”“我庄严宣誓：恪守宪法、服从法律，尽忠职守，勤勉尽责，依法执政，全心全意为人民服务，接受人大监督，努力增进全国人民福利。”有同学主张总理和国务院全体成员一起宣誓：“我宣誓，忠于祖国，忠于人民，忠于宪法、法律，严格依法行政，清正廉洁，求真务实，秉公办事，兼顾效率，为实现社会主义现代化贡献自己的力量！”也有同学主张总理应单独宣誓，副总理和国务委员以及各部部长等另外宣誓。许多同学主张总理及国务院组成人员的誓词除效忠于宪法和法律外，还应特别强调接受全国人大及其常委会的监督，接受媒体和民众的监督，以及努力保证效率，不拖拉不推诿，不滥用职权，不以权谋私，作好本职工作等。
中央军委主席的誓词：“我庄严宣誓：恪守宪法、服从法律、尽忠职守，保卫祖国、建设国防，领导全国武装力量，捍卫国家和人民的根本利益。”也有同学认为军委主席没有必要单独宣誓。
各级法院院长和检察院检察长等人的誓词，大多数同学认为法院院长和检察院检察长等人可以一起宣誓，并为他们设计了共同的誓词：“我庄严宣誓：严格遵守宪法和法律，秉公办案，不徇私枉法，清正廉明、忠于职守、遵守纪律、恪守职业道德，接受法律和人民群众的监督。”“本人就任中华人民共和国最高人民法院院长(最高人民检察院检察长)，我谨庄严宣誓：我将忠诚于宪法和法律，捍卫宪法尊严和至上权威，忠实履行宪法职责，恪守法官（检察官）职业道德，遵守法官（检察官）行为规范，尽忠职守，奉公守法，公正廉洁，为维护社会公平正义而奋斗。”也有同学主张法院院长和检察院检察长等人应分别宣誓，法院院长等人的誓词可直接使用2012年12月19日最高人民法院印发的《中华人民共和国法官宣誓规定（试行）》中的誓词：“我宣誓：忠于祖国，忠于人民，忠于宪法和法律，忠实履行法官职责，恪守法官职业道德，遵守法官行为规范，公正司法，廉洁司法，为民司法，为维护社会公平正义而奋斗！”检察长等人的誓词可直接使用2010年3月16日最高人民检察院印发的《中华人民共和国检察官宣誓规定（试行）》中的誓词：“我宣誓:忠于国家、忠于人民、忠于宪法和法律，忠实履行法律监督职责，恪守检察职业道德，维护公平正义，维护法制统一。宣誓人:xxx”同学们普遍认为司法机关成员的誓词除效忠于宪法和法律外，还应强调排除干扰、独立办案、公正司法等。[13]
有少数同学主张誓词可以直接出自宪法或法律条文，最大限度地契合宪法和法律文本。如主张统一宣誓的同学中有人建议将宪法第5条的相关规定作为誓词内容：“维护社会主义法制的统一和尊严”，“遵守宪法和法律”，“如有违反宪法和法律的行为，愿依法承担相应责任”。主张使用不同誓词的同学中则有人提出国务院和地方各级政府领导成员的誓词可以套用我国《公务员法》第12条规定的公务员义务：“（一）模范遵守宪法和法律；（二）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（三）全心全意为人民服务，接受人民监督；（四）维护国家的安全、荣誉和利益；（五）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（六）保守国家秘密和工作秘密；（七）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（八）清正廉洁，公道正派；（九）法律规定的其他义务。”法院院长和检察院检察长等人的誓词也可以直接启用我国《法官法》、《检察官法》中有关法官、检察官义务的要求。
四、关于宣誓程序的几个问题
对宪法宣誓程序中的许多细节问题，同学们都进行了探讨。
（一）关于宣誓的地点
许多同学都主张，既然宣誓人是“经人大及其常委会选举或者决定任命的”，宪法宣誓就应当在全国人大会议和地方各级人大会议上进行。有同学介绍了国外的经验，指出世界各国宪法宣誓的地点主要是议会，其次是政府，“受主权在民和议会政治的影响，绝大多数国家宪法规定就职宣誓要在议会举行，以显示对人民的尊重”，如意大利宪法规定，共和国总统于就职前要在国会两院联席会上，宣誓忠诚共和国，并遵守宪法；葡萄牙宪法规定当选总统就职典礼应在共和国议会举行。有的国家虽未明确规定宣誓地点，但习惯性地选择在议会举行宣誓，如韩国总统朴槿惠宣誓就职仪式就是在国会议事堂广场举行的。有的国家元首宣誓的地点是在总统办公室或官邸举行，如美国总统在白宫举行宣誓仪式，普京在克里姆林宫举行宣誓仪式。绝大多数同学都认为，根据我国的国情，我们实行的是人民代表大会制度，因此国家公职人员的宣誓地点应该在各级人大会议场所内，以显示“权为民所用”的承诺。也有同学进一步指出，“在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会会议期间宣布任职的，应当在人大会议上宣誓；人大闭会期间宣布就职的，应当在该级人大常委会上宣誓。”
有部分同学主张把宪法宣誓的地点放在其就职单位，认为每次人大会议选举产生的国家工作人员人数较多，既有行政机关的，也有司法机关的，如果各系统的人员誓词也不同，规定统一地点反而易产生混乱，且浪费人大开会的时间（至少要抽出半天时间举行宣誓仪式）。如果各个被选举人在自己的工作单位宣誓，则互不影响，效率较高。
（二）关于宣誓的时间
许多同学主张应遵循各国惯例，在国家公职人员开始履行职务之前或就职时举行宣誓效忠宪法的仪式。“在就职典礼上宣誓更能使宣誓人铭记自己的职责所在，增强其对宪法的认同感和责任感，其履行职务的第一天便将其要遵守宪法的誓词公布于众，无疑会使宣誓人在以后的工作中时刻不忘肩负的宪法使命。”也有不少同学主张在人大会议闭幕的那一天宣誓，还有同学主张“应选择在人大及其常委会选举或者决定任命后的当天或第二天”宣誓，亦有人提出可以在宪法日（12月4日）宣誓，“这样时间充足，仪式可以充分准备”。[14]
(三)关于宣誓的流程
许多同学主张，宣誓仪式由主持人宣布开始后，“现场所有人员起立，奏唱国歌，升国旗；宣誓者立正站好，右手以握拳状或扇状上举，左手放在宪法文本上，面向国徽和国旗进行宣誓”；也有人主张“宣誓人在宣誓的时候应该左手握宪法，右手放在胸前，对着国徽，大声念出誓词”；还有人主张在“面向国旗，唱国歌”之后，“由宣誓人所就任职务的前任双手平持宪法，宣誓人左手放于宪法上，右手平伸置于胸口，进行宣誓。”“由前任引导继任者宣誓，这更像是一种传承，一种责任的交接，可以使继任者更加容易快速的融入工作中。”
(四)关于宣誓时的着装
一些同学提出，法院院长等宣誓时应统一着法官制服，检察长等宣誓时应统一着检察官制服，其他公务人员应统一着正装——“正装”有人认为应是西装，也有人认为应是中山装。
(五)关于宣誓后的签名
许多同学强调宣誓人在宣誓后应当在誓词上签名，由本级人大存档，并建议国家建立宣誓人誓词档案保管制度。他们认为这是非常重要的一步，宪法宣誓是有法律效力的，而不仅仅是一个形式，“书面签字并存档，也是一种威慑手段”。还有同学主张“在宣誓结束后，宣誓人应将誓词置于其工作时俯首可见的醒目之处，让誓言时刻‘盯’着宣誓者，使其保持对宪法法律的敬畏之心”，使他们“如履薄冰，如临深渊”，“不敢越雷池一步。”还有部分同学认为必须规定宣誓人不履行宣誓义务或者违背自己誓言时的相应措施，要承担相应的法律责任，对此可借鉴澳门《就职宣誓法》第5条的规定:“应依本法宣誓而拒绝宣誓者，丧失就任资格。”有同学认为宣誓人宣誓后的法律效力应当分为就职前和就职后两方面，“就职之前，应当宣誓的公务员如果拒绝宣誓，应依法取消其就任的资格；就职之后违背誓言的公务员应当对其处以相应的纪律处分，构成犯罪的应当依法追究其相应的刑事责任。”有的同学提出“要建立并完善违宪审查制度，并在相关具体法律中增加对违誓行为进行制裁的内容。”[15]
有个别同学提到在特殊情况下的例外处理机制，“如战争状态、紧急状态情形下，公职人员可以暂时不进行宣誓，或在简易条件下履行关键的宣誓步骤后视为完成宣誓，或者待国家政治生活恢复正常时补行宣誓仪式。但这些规定所适用的情形必须是例外且特殊，并由相关法律以列举方式特别规定。”
(六)关于领誓人
对宣誓时是否需要领誓人大家意见并不统一。主张统一宣誓的同学大多认为宣誓时应指定一人逐句领读誓词，其他人高声复诵。主张分别宣誓的同学有的认为国家主席宣誓时可由上一届主席领誓，政府组成人员的宣誓可由其行政首长领誓，各级法院有关人员的宣誓可由院长领誓，各级检察院有关人员的宣誓可由检察长领誓。也有部分同学认为可以不要领誓人，有同学通过查阅有关资料后发现欧洲国家的宪法宣誓大都并未规定领誓人，因此我国也不必有，“只要誓词简短精干，宣誓人直接背诵即可。”
（七）关于宣誓的主持人及监誓人
同学们普遍认为宣誓仪式需要有主持人，有同学认为主持人就是监誓人，如澳门《就职宣誓法》第8条规定了“主持及监誓”：“……三、下列人士宣誓时，由行政长官主持及监誓……”。有同学介绍，各国宪法主要规定了以下几类监誓者:“一是宪法法院法官或最高法院首席大法官,如伊朗宪法规定,总统当选人必须在司法最高首长及宪法监护委员会成员的见证下宣誓；肯尼亚宪法规定,当选总统应当在首席法官面前公开宣誓就职。二是总统或者总统任命的人员监誓。如新加坡宪法规定,总理以及各级法院的法官宣誓由总统监誓。”也有同学认为主持人与监誓人并不能等同，如我国的宣誓仪式如果在人大会议上举行，应由新当选的全国人大常委会委员长做主持人，[16]而监誓人是在场的全体人大代表。主张在不同地点分别宣誓的同学对主持人的人选意见分歧较大，[17]如关于国家主席、副主席宣誓的仪式，有的同学认为可以仿照美国，由最高人民法院院长来做主持人，以体现对司法权的尊重；也有同学认为美国最高法院的首席大法官主持总统宣誓体现的是美国三权分立的特点，而我国与美国的政体结构有很大的不同，搬用美国的做法并不符合中国的实际情况，中国没有宪法法院，且最高法院不享有违宪审查权，监督宪法实施的机关是全国人民代表大会及其常务委员会，因此，还是应由全国人大常委会委员长担任主持人。孙铭浩同学进一步提出，无论从人大的代表性（代表人民）、宪法地位（有宪法实施监督权）还是与国家主席的相关性（当国家主席副主席都缺位时，在全国人大补选前委员长可暂时代理主席职位）三方面考虑，委员长都是最佳人选，这不仅能充分体现对宪法的实质性尊重，更能彰显国家主席宪法宣誓仪式的中国特色”。
几乎所有同学都认为宣誓仪式应公开化，“宣誓仪式应实行电视、网络全程直播”，有的同学还主张“国家主席就职时宪法宣誓的仪式可以借鉴美国总统的就职典礼，邀请前政府要员、社会名流、普通民众到场观礼”，并“进行全国直播”，以便“尽可能的让民众参与进来，增强民众的荣誉感与主人翁意识，提高宪法意识，增强法律信仰。”这同时也是对全国人民乃至世界宣告，我国新的国家主席已经正式就职，以“确立选举的公信力，提高国际影响力”。
五、宪法宣誓的制度化
（一）宪法化
据有的同学介绍，“宪法宣誓制度是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度，在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。”“中国将成为世界上第98个宪法规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的国家。”因此许多同学主张将宪法宣誓制度“纳入宪法”，以便使该制度“具有稳定性与权威性”，也“与成文宪法国家、大陆法系一脉相承的传统精神相契合”，同时“有利于完善我国民主宪政体制，维护宪法尊严与权威”。他们举例说，1919年德国《魏玛宪法》第42条规定，联邦总统在就职时应对联邦国会进行宣誓，[18]1787年《美利坚合众国宪法》第2条规定，总统应在执行职务之前宣誓，[19]1947年的《意大利共和国宪法》在第91条和第93条中分别规定了总统和内阁总理、各部部长在就职前的宣誓程序，[20]1976年的《阿拉伯埃及共和国永久宪法》第110条和155条规定，埃及总统和政府成员在就职前均需进行宣誓。[21]
我国宪法宣誓制度“入宪”的具体形式，有同学认为可仿照新加坡、肯尼亚和南非等国，“在宪法正文中规定宣誓制度的基本内容,在附录中明确誓词的具体内容”；有同学主张在宪法中单独开辟一章规定宪法宣誓制度，“以彰显其重要性”；也有同学主张在《宪法》第一章总纲中增加一条，专门规定宪法宣誓制度；还有同学建议在《宪法》第5条后增加一款：“经人大及其常委会选举产生的国家工作人员非经对宪法宣誓，不得履行职务。”亦有同学主张效仿《香港基本法》第104条[22]、《澳门基本法》第101条[23]、第102条[24]的规定，这两部《基本法》不仅明确规定了宣誓制度，后者甚至专辟一节规定“宣誓效忠”。“较之域外的做法，这两部法律规定的具体内容更为完备：一是法定宣誓主体广泛。在澳门，行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官均应宣誓效忠。在香港，行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。二是在一定程度上明确了违反誓言的后果。《澳门特别行政区基本法》第81条规定立法会议员违反誓言的，经立法会决定，即丧失其议员资格。”
（二）法律化
有部分同学主张就宪法宣誓制度专门立法，“可由全国人大制定专门的《宣誓法》”，归属于宪法性法律，“把一切诸如宣誓人、誓词、宣誓时间、地点等宣誓程序进行统一规定”。由于许多宣誓人是由全国人大（而非全国人大常委会）产生的，因此不宜由全国人大常委会立法，而应由全国人大制定基本法加以规定。关于《宣誓法》的框架，可参考澳门《就职宣誓法》和大陆的《法官宣誓规定（试行）》及《检察官宣誓规定(试行)》,明确规定宣誓制度的依据、宣誓主体、宣誓形式、宣誓誓词、宣誓组织实施等基本内容。也有若干同学主张像荷兰、克罗地亚、罗马尼亚和肯尼亚等国那样，在宪法中概括规定宣誓制度,然后委托议会立法规定宣誓的具体规则。
也有一些同学反对专门立法，而主张将不同机关成员的宣誓内容规定在不同的法律之中，如将人大委员长的宣誓（主要是誓词）规定在《全国人民代表大会组织法》中，将总理等国务院组成人员的誓词规定在《国务院组织法》中，将法院院长、检察院检察长等人员的誓词分别规定在《法官法》和《检察官法》中，将地方人大和政府的有关誓词规定在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，对国家主席的誓词有的同学主张以修正案的形式规定在宪法中，有的同学主张将来制定出《国家主席法》之后再规定在该法之中。还有人主张所有宣誓人的誓词统一规定在《公务员法》中，不仅明确规定“本法所规定的国家工作人员非经对宪法宣誓，不得履行职务”，而且具体规范相关宣誓程序、各种誓词的具体内容等等。
（三）宪法惯例
有少数同学主张采用宪法惯例的方式来规范宪法宣誓制度，认为多数国家的宪法没有详细规定宣誓的仪式，世界各国“将宣誓制度独立成法鲜有此例”，“但在实践中均有一套完善的操作流程”。对于我国来说宣誓制度刚刚准备建立，草草立法不够严肃，不利于法律的稳定性，因此目前可以通过创造先例、形成惯例等方式进行实践，将来时机成熟后再写进法律。
六、宪法宣誓作用的局限性
虽然同学们对宪法宣誓制度予以充分肯定，充满期待，但许多人也冷静地看到宪法宣誓的作用是有限的，“宪法宣誓只是加强宪法实施、维护宪法权威的第一步”，“宪法实施不仅需要一定的仪式，更需要其内在价值的彰显，只有让宪法在实际生活中得到运用，才能让宪法早日深入人心，早日实现宪政！”有些同学强调不能“只关注形式，忽视内容”，不能把宪法宣誓看成是宪法实施，认为宣了誓就等于实施了宪法。还有同学批评现在一些热衷于搞形式主义的官员把宪法宣誓当成“做秀”，“跟风、做样子”，而不是真正为了树立法治思想，维护宪法权威。有个别同学指出，民国时期“虽然规定了宪法宣誓制度，并进行了一些实践，但是宪法精神并未随之普及，宪法权威也没有真正树立”，历史的教训我们应当铭记。还有同学对宪法宣誓泛化提出了质疑，担心宪法宣誓会搞得如同文革中背诵《毛主席语录》一样“成为历史的笑谈”，最终累级宪法观念和宪法权威的树立。
《金陵法律评论》2015年春季卷
# 马岭，中国青年政治学院法学院教授。本文为2015年北京市社会科学基金重大项目《我国宪法实施制度的改进与完善》(项目编号503000120401)的阶段性成果。
[1] “学生”包括两个研究生班（法学法硕和非法学法硕）的学生，他们就此写出的文章占本学期宪法课成绩的70%，另有30%为平时成绩。
[2] 《叶晓滨.陈紫芸代表：官员就任时应向宪法忠诚立誓》，深圳特区报，2004-3-11.
[3] 《河南荥阳市新市长开先河，向人大代表宣誓就职》，中国新闻网，http：//gb.cri.cn/41/2004/03/14/303@96341.htm。
[4] 《持宪法宣誓》，人民法院报，http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2013-06/04/content_64577.htm?div=-1。
[5] 《习近平：恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力·2013两会》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/
2013lh/2013-03/17/c_115051805.htm。
[6] 《李克强：以民之所望为施政所向·2013两会》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/
c_115053706.htm。
[7] 《张德江：制度和法律不因领导人看法的改变而改变·2013两会》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/
2013lh/2013-03/17/c_115053120.htm。
[8] 关于外交人员，同学们大多没有关注，个别关注了的也没有完全说清楚。对外交人员要具体分析，外交部作为国务院的组成部门，部长由人大产生，是公务员中的政务官员，因此应在宣誓人之列；副部长以下的人员属于公务员中的事务官员，不是由人大产生，因此无须宣誓。至于驻外大使等“驻外全权代表”，根据宪法第67条规定由全国人大常委会决定任免，同时他们是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”（《公务员法》第2条），因此在就职前也应进行宪法宣誓。
[9] 个别同学提出当国家主席兼任军委主席时，应怎么宣誓的问题。对此澳门《就职宣誓法》第7条可做参考：“身兼本法所指的职务一项以上者，应分别参加其所担任职务的宣誓。”
[10] 该学生在此没有说“透”的是，国旗仅仅是国家的象征和标志，而国徽不仅是国家的象征和标志，还是权力的象征和标志，所以只有国家权力部门才能悬挂国徽，只有国家权力部门的印章上才能刻有国徽图案，这是国旗和国徽的一个最重要的区别。
[11] 大家查找到并参考的国外誓词主要有：美国宪法第2条第1款：“我郑重宣誓（或誓愿）我必忠诚地执行合众国总统的职务，并尽我最大的能力，维持、保护和捍卫合众国宪法。”德国基本法第56条：“我宣誓，我愿为德国人民的幸福贡献力量，增进其利益，除去其灾害，坚持和维护基本法和联邦法律，忠诚地完成任务，对一切人施行正义，愿上帝保佑。”希腊宪法第33条第2款：“我以神圣的不可分的三一真神的名义起誓：保卫宪法和法律并关心其得到忠诚的遵守，捍卫民族独立和国家的领土完整，保护希腊人的权利和自由，为希腊人民的普遍利益和进步服务。”印度宪法第60条：“本人……谨对上帝庄严宣誓（或庄严保证）：我愿忠实执行印度总统之职务（或代行总统之职权），并愿竭尽全力遵守、保护、捍卫宪法与法律，我将献身于印度人民服务，献身于印度人民的幸福。”韩国宪法第69条：“我要遵守宪法，保卫国家，努力增进祖国和平统一和国民的自由与幸福，畅达民族文化，忠实地履行总统职责。”叙利亚宪法第7条：“我以全能真主的名义宣誓，忠诚维护人民民主共和体制，尊重宪法和法律，捍卫人民利益和祖国安全，为实现阿拉伯民族统一、自由和社会主义的目标而努力奋斗。”等等。
[12] 有的同学显然没有分清委员长的职责和人大及其常委会的职责。
[13] 部分同学对法官和检察官的概念并不十分清楚，四中全会规定的宪法宣誓的主体必须是经过人大或其常委会产生的，如法院的副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，根据宪法第67条的规定由全国人大常委会任免，其中的“审判员”并不完全等同于法官，法官不仅包括审判员，还包括助理审判员。我国《法官法》第2条规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”
[14] 如果在宪法日（12月4日）宣誓，则与“就职宣誓”脱钩了。
[15] 董前程,邹桂英,姜贵.历史与现实之间:政治宣誓制度建立的可能[J].兰州学刊,2005,(6).
[16] 其实也可以考虑由人大闭幕当天的大会主席团成员中的执行主席担任主持人。
[17] 同学们查找的各国规定也不统一，印度宪法规定总统宣誓时由印度最高法院首席法官监誓（如果首席法官缺席由最资深的最高法院法官监誓），宣誓人按照誓词宣誓，并在誓词上签名。伊朗宪法规定共和国总统在国家最高法院院长和宪法监督委员会成员出席的国民议会会议上宣誓，并在宣誓书上签字。荷兰宪法规定大臣和国务秘书在国王主持下进行宣誓。美国宣誓仪式一般由最高法院首席法官主持，总统手按圣经进行宣誓。2000年5月7日俄罗斯总统普京宣誓就职时，普京登上宣誓台,中央选举委员会主席宣布总统选举结果和关于普京当选俄联邦总统的决定。随后,宪法法院院长请普京面对宪法宣誓。
[18] 1919年《魏玛宪法》第42条：“联邦大总统于就职时，应对联邦国会作如下之宣誓：余誓竭余力，谋人民之幸福，增进其利益，祛除其弊病，遵守宪法大典，依照良心，尽忠义务，并用正义以临万民，谨誓。宣誓时得附加宗教宣誓。”
[19] 1787年《美利坚合众国宪法》第2条：“总统应在执行其职务之前作如下的宣誓或代誓的宣言：余谨郑重声明，愿以忠诚执行合众国总统的职务，并尽最大能力维护、遵守、保卫合众国的宪法。”
[20] 《意大利共和国宪法》第91条：“共和国总统就职前，应在联席会议上向议会宣誓效忠于共和国并遵守宪法。第93条规定：“内阁总理和各部部长就职前须向共和国总统呈宣誓书。”
[21] 《阿拉伯埃及共和国永久宪法》第79条：“共和国总统在担任职务前向人民议会作如下宣誓：我以伟大真主名义起誓，我忠实维护共和制，尊重宪法和法律，我完全关心人民的利益，维护国家独立和领土完整。”
[22] 《香港基本法》第104条规定：“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。”
[23] 《澳门基本法》第101条规定:“澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官，必须拥护中华人民共和国澳门特别行政区基本法，尽忠职守，廉洁奉公，效忠中华人民共和国澳门特别行政区，并依法宣誓。”
[24] 《澳门基本法》第102条规定:“澳门行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，除按本法第一百零一条的规定宣誓外，还必须宣誓效忠中华人民共和国。”
