李晓兵：从黄世铭弹劾案揭秘台湾“监察院”

    台湾“马王政争”暂告一段落之后，“检察总长”黄世铭在这一政治纷争中的所作所为又成为各方讨论和关注的焦点。“检察官评鉴委员会”对其是否违反法官法进行调查，“法务部”则成立小组调查其是否滥用监听权，台北地检署更是以其非法泄露侦查与监听内容而将其起诉，黄世铭因此创造了台湾第一个“检察总长”遭司法起诉的历史纪录。
    2013年11月28日，“监察院”在完成调查关说、监听与泄密案之后，认定黄世铭违反“刑法”、“刑事诉讼法”、“通讯保障及监察法”等应保密规定，同时也违反了检察官应依法独立行使职权的原则，因此启动了“弹劾程序”，这就是所谓的“检察总长”黄世铭弹劾案。
    “监察院”该日弹劾案表决结果是5票对5票，因此该弹劾案未获得通过。此项结果让“监察院“成为舆论关注的焦点，在社会各方的压力之下，“监察院”于12月10日在院会之后针对黄世铭涉滥权监听、非法泄密的弹劾案召开第二次审查会，但因为没有达到最少9人的法定出席人数，最终又以流会而收场。“九月政争”发展到黄世铭弹劾案这个阶段，人们又将关注的焦点集中到了本来备受冷落的“监察院”身上。
    说到“监察院”，这其实是台湾现行政治体制中颇具中国政治传统的一项制度设计，而且，“监察院”和“考试院”一起与“立法院”、“行政院”、“司法院”构成了所谓“五权相维的体制”。
    关于监察院的设置、组织、职权、运作的规定，除了其“宪法”上的依据之外，台湾的“立法院”还制定了专门的“监察院组织法”、“监察法”及其他一些相关的“法律文件”。其中，“监察院组织法”制定于1947年3月31日，内容比较简单，只有15条，但是其至今已经历11次修改，最近的一次修改是2010年5月19日。“监察法”制定于1947年7月17日，最近的一次修改是1992年11月13日，相比较而言，其内容比较丰富，一共有32条，对于“监察院”行使的各项职权都作出了具体而细致的规定。
    此外，“监察院”自己还通过了“监察法施行细则”，对于监察权的行使予以进一步细化。比如，其第六条就规定了弹劾案审查成立决定书应具备的各项要件：被付弹劾人姓名职务、弹劾案由、弹劾案之决定、制定审查决定书年月日、审查委员姓名、主席签名盖章。
    现在的“监察院”经过几番调整之后依然被定位于“最高监察机关”，行使弹劾、纠举及审计职权，但是其原来曾经被赋予的对于“考试委员”、“大法官”行使的同意权已经被取消。这意味着“监察院”的身份已经由“民意机关”彻底转型为“监察机关”。“监察院”的“监察委员”原来是由地方“民意代表”选举产生，后来曾经调整为由总统提名，国民大会同意后任命，再后来，由于“国民大会”被废除，又调整成为现在的由“总统”提名，经“立法院”同意而任命，任期六年。其中“监察委员”最终也被调整为29人，包括院长1名、副院长1名。“监察委员“任职的年龄条件是须年满35岁，并且其过去的职业表现须“声誉卓著”、“成绩优异”。“监察院”的转型使其今非昔比，其不再是所谓的“民意机关”的一部分，而最终成为一个具有“准司法性质的机关”。这不仅仅体现在“监察委员”不再由选举产生，而且“监察委员”曾经享有的“言论免责权”和“人身自由的特殊保障权”，即“监察委员在院内所为之言论及表决，对院外不负责任”、“监察委员除现行犯外，非经监察院许可，不得逮捕或拘禁”，也已经被废止。同时，“监察委员须超出党派以外，依据法律独立行使职权”。
    关于“监察院”弹劾权的行使，其原来甚至享有对于“总统”和“副总统”的弹劾权，后来，“宪法增修条文”将此职权转移到“立法院”的名下，“监察院”只保留对于一般“公务人员”，包括“司法院”、“考试院”人员的弹劾权。弹劾案的提出须经“监察委员”两人以上提议，九人以上审查及决定。根据“监察法”的规定，对于公务人员违法或失职的行为，须经两名以上“监察委员”以书面提议的方式向监察院提出弹劾案。弹劾案经提案委员之外的“监察委员”九人以上审查及决定成立后，“监察院”应立即向有关惩戒机关提出。弹劾案的审查委员如果与该案有关系则应申请回避。如果弹劾案经审查认为不成立，而提案委员有异议时，应当将该弹劾案交给其他“监察委员”九人以上审查，以作出最后的决定。
    台湾法律界目前对于“监察院”的角色定位依然颇有争议，一些政治人物和法律界人士曾主张应该通过“修宪”来废除此机构，至少要对其进行进一步的改造。对“黄世铭弹劾案”的结果，台湾“民间司法改革基金会”就曾专门发表声明，一方面呼吁监察委员忠于职责，继续启动弹劾；一方面还要求“监察院”院长保持中立，克制发言，该会甚至提出，如果“监察院”继续任意公开发言的话，其将发起推动“监察法”修正，使“监察院”的决定必须接受公众监督。
    作者简介：南开大学法学院台港澳法研究中心执行主任。
    来源：《法制日报》2013年12月17日。