朱立恒：腐败犯罪的立案规制

    【摘要】立案作为刑事诉讼活动的开始程序和必经程序，对于腐败犯罪的司法控制具有十分重要的功能。然而，不论从规范层面，还是从司法实践层面来看，我国腐败犯罪在立案规制方面都存在诸多问题，影响了立案对于腐败犯罪司法控制之功能的有效发挥。为此，应当对我国腐败犯罪之立案程序进行如下渐进性改革：在近期，应当在保留现行立案程序的基础上，适当降低立案标准，并完善侦查机关的权力机制；在远期，应当取消立案程序的独立地位，实行立案登记制度。
    【关键词】腐败犯罪；立案；立案登记制度
    由于腐败犯罪的主体为公职人员，因此，同其他普通犯罪相比，腐败犯罪往往给国家和社会带来更大的危害和破坏，甚至直接引起社会的动荡和政权的更迭。所以，腐败犯罪的控制问题一直是为国内外理论界关注的焦点问题。而在腐败犯罪的控制方式中，司法控制无疑是有效方式之一。根据我国刑事诉讼法的规定，立案不仅是与侦查、起诉、审判、执行等相并列的一个独立程序，而且是所有刑事案件的必经程序。可以说，没有立案，腐败犯罪的司法控制就无从谈起。因此，要想在腐败犯罪的司法控制方面取得良好的效果，对腐败犯罪立案规制的研究是不能绕过的问题。对此，学界尚未引起充分关注，也并未形成具有实践价值的研究成果。在刑事诉讼法再修改之际，本文拟对我国腐败犯罪的立案规制问题进行功能、规范与实践等多层面的分析，并进而探索改革思路，与学界商榷。
    一、立案在腐败犯罪司法控制中的功能
    在我国刑事诉讼中，立案是指公安机关、人民检察院、人民法院对于报案、控告、举报、自首以及自己发现的材料，依据管辖范围进行审查，以便判断是否存在犯罪事实和是否追究刑事责任，并决定是否作为刑事案件进行侦查或者审判的诉讼程序。根据我国刑事诉讼法第2、3、4编的规定，在公诉案件中，立案是与侦查、起诉、审判、执行相平行的独立程序或者诉讼阶段。在刑事诉讼活动中，立案、侦查、起诉、审判、执行是层层递进、前后衔接的关系，侦查机关、检察机关、审判机关和执行机关只能严格按照法律的规定进行办案，而不能随意颠倒或者超越其中的任何一个诉讼阶段。在我国刑事诉讼中，因为立案是刑事诉讼活动的开始程序和必经程序，所以立案对于控制腐败犯罪至少在理论上具有如下功能。
    首先，立案为腐败犯罪的司法控制提供源源不断的案件。从立案在刑事诉讼中的地位来看，立案是腐败犯罪司法控制的前提，如果没有立案，腐败犯罪就不会进入刑事诉讼的视野，惩治腐败犯罪就会成为一句空话，腐败犯罪的司法控制也就无从谈起。
    其次，正确、及时地对腐败犯罪案件进行立案，有助于检察机关迅速揭露犯罪、证实犯罪和惩罚犯罪。我国对于腐败犯罪的司法控制，只能从立案程序入手。如果检察机关能够对立案材料进行正确、及时的审查，那么有利于尽快明确案件材料是否具备立案的条件，是否需要启动刑事诉讼程序，从而使检察机关对那些符合立案条件的腐败案件迅速组织力量，及时查获犯罪嫌疑分子和收集证据，并为检察机关进一步揭露、证实和惩罚腐败犯罪奠定良好的基础。
    再次，正确、及时地对腐败犯罪案件进行立案，有助于避免国家遭受严重的经济损失，保障公民的人身权利、民主权利和其他合法权益不受侵犯。腐败犯罪不仅对国民经济造成巨大的损失，而且会侵犯公民的合法权益。因此，如果检察机关能够正确、及时、果断地启动立案程序，那么犯罪嫌疑人就很有可能受到检察机关的及时控制，从而避免国民经济受到腐败犯罪分子的进一步侵害，使被害人免遭某些渎职犯罪的继续侵犯。当然，立案的正确进行，还有助于保障无辜者或者不应当受到刑事追究的人的合法权益。
    最后，立案有助于我国掌握一定时期内腐败犯罪活动的基本情况，从而为我国如何通过司法程序控制腐败犯罪提供参考依据。这是因为，检察机关在立案过程中，通过对立案材料的受理和审查，不仅可以了解腐败犯罪的基本状况，而且可以掌握腐败犯罪的运行规律、基本特点及其发展态势，从而为国家在针对腐败犯罪的司法控制问题制定相关政策时提供充足的事实根据。
    二、规范与实践层面的并行检讨：腐败犯罪立案规制存在的问题
    尽管立案在理论上对腐败犯罪的控制具有至关重要的作用，但从实践角度来看，我国对立案的规制方面存在诸多问题和缺陷，对我国控制腐败犯罪造成一定的负面影响。
    第一，初查程序亟待准确的定位。从理论上讲，检察机关自侦部门收到各种立案线索或者立案材料以后，为了正确地判断这些立案线索或者立案材料是否符合立案的标准，是否决定立案，应当对立案线索或者立案材料进行审查、核实。但令人遗憾的是，我国现行刑事诉讼法只是对侦查机关的审查作出原则性的规定，而对于审查的性质、程序、措施等缺乏详细的规定。为了弥补上述缺陷，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》中规定了初查程序。从最高人民检察院的规定来看，初查程序实际上是检察机关自侦部门在立案过程中所采取的普通调查活动。这种调查不同于侦查程序中的调查活动。因为，在初查程序中，检察机关自侦部门只能采取一些非强制性的调查手段，而不能采取带有强制性的侦查手段或者强制措施。但是，为了达到过高的立案标准，检察机关在客观上又确实需要采取一定的强制性侦查措施或者强制措施。而如果允许检察机关自侦部门在初查程序采取强制性的侦查手段或者强制措施，那么将会面临如下一些难题：既然审查受案材料必须要采取侦查手段和强制措施，是不是就意味着侦查可以在立案之前进行？如果诉讼程序不容随意颠倒，侦查必须在立案后才能进行，那么立案前采取的侦查手段是否合法？如果立案前适用侦查手段不符合法律规定，在此期间收集到的证据材料是否应当排除？等等。[1]由此可见，我国亟待从刑事诉讼立法上解决初查程序的定位以及初查程序与侦查程序之间的关系问题。
    第二，立案标准太高。根据《刑事诉讼法》第86条的规定，检察机关自侦部门在对举报线索或者立案材料进行审查和初查以后，要想做出立案的决定，必须同时符合下列两个条件：第一，有犯罪事实；第二，需要追究刑事责任。根据理论界的解释，“有犯罪事实”是立案必须具备的事实条件，它包括两方面的含义：一是在刑事诉讼中，需要立案追究刑事责任的必须是依照刑法规定构成犯罪的行为，而非一般的违法行为；二是犯罪事实必须有一定的证据予以证明，而非出于主观想象或者猜测，也不是道听途说、捕风捉影或者凭空捏造的事情。“需要追究刑事责任”是立案必须具备的法律条件，是指行为人的行为已经构成犯罪，并且依照法律规定应当追究其刑事责任，即现有证据证明行为人所实施的犯罪行为不具有无罪或者不予追究刑事责任的法律依据。[2]显而易见，对于初步接触案件而尚未深入展开调查的检察机关自侦部门来说，上述立案标准不可谓不高。从理论上讲，在我国目前没有对强制性的侦查行为实施严密的司法控制的情况下，规定较高的立案条件是希望通过对立案设置较高的门槛来限制符合一定条件的案件进入到刑事诉讼中来，强化立案的屏蔽功能，防止因国家追诉权的扩张而危及公民的正常生活。[3]尽管这种做法具有一定的道理，但从刑事诉讼的一般规律来看，现行刑事诉讼法规定过高的立案标准未必科学。因为，根据认识论的一般原理，司法机关对犯罪案件的认识是由浅到深、由知之不多到知之较多、由错误到正确的辩证发展过程。按照现行刑事诉讼法以及最高人民检察院司法解释的规定，由于检察机关自侦部门在侦查程序之前只能采取普通的调查措施，而无法采取正式的侦查手段和强制措施，再加上举报线索的质量偏低等方面的限制，因此，要想使检察机关自侦部门在立案阶段就对是否有犯罪事实以及是否需要追究刑事责任做出准确的判断，显然是强人所难。
    第三，立案指标考核容易产生一些负面影响。长期以来，为了掌握犯罪案件的基本规律或者发展态势，或者为了对检察机关自侦部门的立案工作起到督促作用，立案率常常成为各级检察机关考核侦查工作质量高低的一个重要指标。但是，这种做法的科学性值得商榷，并有可能给腐败犯罪的司法控制造成误导。一方面，“为了追求立案数量，案件立起来就不能撤，形成撤案即错案的观念。因为一些正常的撤案被说成错案，结果一些错案也将错就错，造成不敢纠正的情况发生”。[4]这显然不利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。另一方面，立案数量的多少很难同实际发生的腐败犯罪案件数量划等号。因为，在强调立案指标考核的情况下，腐败犯罪案件的立案数量往往存在较大水分。尤其是在不破不立、先破后立的情况下，立案数量更难反映腐败犯罪的真实情况。在这种情况下，如果过于信赖立案数量，就有可能给腐败犯罪司法控制的政策制定造成一定的误导。
    第四，检察机关滥用“两规”、“两指”现象比较严重。所谓“两指”是指，根据我国《行政监察法》第20条的规定，监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况，责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明。在党纪检查文件中，上述“两指”变成规定时间内、规定地点，即所谓的“两规”。显而易见，“两规”、“两指”作为办案人员调查案件的杀手锏，只能由纪律监察部门来采取。但是，在司法实践中，为了在调查案件过程中减少诸多麻烦和障碍，检察机关的自侦部门往往主动联合纪律检查机关或者监察机关[5]，对所谓涉嫌腐败犯罪的有关人员长期实行“两规”、“两指”，以这种长期“变相拘禁”方式去赢取时间，以便获取证明腐败犯罪所需要的“口供”。一旦获取所谓“口供”即犯罪证据，自侦部门就会正式立案，对腐败犯罪嫌疑人展开进一步的侦查活动。直到这时，“两规”、“两指”才宣告结束，纪律检查机关或者监察机关才会从案件中撤出，侦查活动才开始由“地下”转为“公开”。在这种情况下，调查对象的人身自由显然容易受到无辜的侵犯。
    三、渐进性模式：腐败犯罪立案规制的改革思路
    从犯罪活动的一般规律来讲，犯罪分子实施犯罪以后，通常会想方设法地破坏证据，或者制造各种假象，或者订立攻守同盟，以便掩盖自己的罪行，逃脱法网。有的犯罪分子甚至实施新的犯罪活动。这就要求侦查机关应当对犯罪活动实行快速的反应，迅速、及时地展开侦查活动。但是，在我国立案程序过于复杂、立案标准太高而初查程序又不能采取正式侦查措施的情况下，侦查机关往往很难做到这一点。由此不难看出，立案程序在腐败犯罪司法控制中的最大困境就是，一方面，检察机关自侦部门肩负着甄别罪与非罪、是否追究刑事责任的重任，而另一方面，它们又无法采取强有力的侦查手段。在这种情况下，检察机关自侦部门要么突破法律的界限，要么错失查获犯罪嫌疑人、收集证据的良机。
    借鉴国外立法经验，我国对于立案程序的改革，可以采行以下渐进性思路：一是近期改革应当在保留现行立案程序的基础上，适当降低立案标准，并适当地完善侦查机关的权力机制；二是在远期，应当取消立案程序的独立地位，实行立案登记制度。以下分别加以阐述。
    （一）近期目标及其措施
    从刑事诉讼的运行规律来看，从一开始就让立案程序承担甄别罪与非罪、过滤案件的功能并不现实。实际上，立案程序作为启动刑事诉讼的一个程序，并不像我们想象中的那么重要。这恐怕也是西方国家普遍没有单独设置立案程序的一个重要原因。而我国立案程序所承载的功能是与我国刑事诉讼法规定过高的立案标准是分不开的。有鉴于此，目前立案程序改革的关键在于适当降低立案的标准。笔者认为，立案只要一个条件就够了，即只需要事实条件，即将《刑事诉讼法》第86条规定的立案条件之一的“有犯罪事实”改为“有犯罪嫌疑”。这是因为，
    第一，根据《刑事诉讼法》第84条第3款的规定，公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受，而对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人；对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。这意味着，管辖在先，立案在后。进一步而言，是否具有管辖权是侦查机关在受理立案材料时就应该加以解决的问题，而不是等到侦查机关决定立案时才解决的问题。因此，在立案条件中，没有必要增添“立案机关对涉嫌的犯罪具有管辖权”这个法律要件。
    第二，“不存在法律规定的不需追究刑事责任”这个要件实际上与“需要追究刑事责任”很难区分。
    第三，“有犯罪嫌疑”比“有犯罪事实”更能体现刑事诉讼的运行规律，更符合侦查机关在立案时的心理状态。
    当然，值得强调的是，这里的犯罪嫌疑并不等同于侦查机关的主观臆断，而必须建立在一定的证据基础之上的。之所以将“是否需要追究刑事责任”从立案标准中剔除掉，主要是因为，刑事诉讼是一个渐进的过程，侦查机关很难从一开始就对调查对象的行为从法律上作出是否需要追究刑事责任的评价。
    另外，考虑到宽严相济刑事政策已经成为基本的刑事司法政策，因此，在适当降低立案标准的同时，还应当按照宽严相济刑事政策的基本要求，对立案程序做出适当的调整。由于腐败犯罪一直是我国严厉打击的一种犯罪行为，因此，检察机关在立案程序中贯彻宽严相济刑事政策时可以考虑适当从严的策略，尤其是在贪官携带腐败资金逃往国外的现象愈演愈烈的情况下，检察机关及时、果断地立案，对于我国惩治腐败犯罪具有非常重要的现实意义。
    （二）远期目标及其措施
    我国在刑事诉讼法规定专门的立案程序，并且将立案程序作为一个与侦查程序并列的独立程序，起源于前苏联的做法。在西方国家，并没有因为“立案条件”的放开而使得诉讼的启动充满任意性，使得嫌疑人的人权难以得到保障。为了克服现行立案程序的弊端，从长远来看，我国应当通过修改刑事诉讼法，取消立案程序的独立地位，实行立案登记制度。所谓立案登记，是指侦查机关在受理举报线索或者立案材料并且经过初步侦查以后，只要认为有可能发生犯罪事实，而不管犯罪嫌疑人是否能够被甄别，也不管是否需要追究刑事责任，就可以在登记案件的基础上对案件全面展开侦查活动。进一步而言，我国刑事诉讼法应当借鉴西方国家的成功经验，将《人民检察院刑事诉讼规则》规定的初查程序改造成为初步侦查程序，将现行侦查程序称为正式侦查程序。在立案登记之前的侦查活动属于初步侦查，而在立案登记之后的侦查活动属于正式侦查。这种做法具有如下优势：第一，肯定了立案登记之前的侦查活动即初步侦查的合法性，检察机关自侦部门在初步侦查阶段获得的证据可以作为指控犯罪或者定案的根据，从而避免不必要的重复劳动，节约有限的刑事司法资源。第二，可以增强自侦部门展开侦查活动的灵活性或主动性，从而实现对腐败犯罪的快速反应。第三，有助于减少不破不立、先破后立、滥用“两规”、“两指”现象的发生。
    然而，应当指出的是，为了防止检察机关自侦部门在初查阶段滥用侦查权，我国刑事诉讼法还应当对初步侦查阶段的侦查权进行必要的限制，即检察机关自侦部门在初步侦查阶段原则应当采用任意性侦查措施，如果确实需要采取强制性侦查措施，应当经过严格的审批程序。在情况紧急的情况下，在初步侦查阶段，自侦部门也可以不经过严格的审批程序而事先采取必要的强制性侦查措施，如搜查、扣押、查封、冻结等，但在事后必须向审批部门报告，并接受审批部门的审查。为了贯彻落实宽严相济刑事政策，检察机关自侦部门在受理举报线索或者立案材料并且经过初步侦查之后，在立案登记之前，如果认为犯罪行为比较轻微，尤其是对于偶犯、初犯、从犯，或者按照刑法的规定可以免除刑罚处罚的犯罪行为，可以不进行立案登记，而是对案件作非司法化处理，如将案件转交纪律监察部门处理等。
    朱立恒，单位为湖南师范大学法学院。
    【注释】
    [1]吕萍：“刑事立案程序的独立性质疑”，载《法学研究》2002年第3期。
    [2]陈光中主编；《刑事诉讼法学（新编）》，中国政法大学出版社1996年版，第268页。
    [3]宋英辉著：《刑事诉讼法修改问题研究》，中国人民公安大学出版社2007年版，第282—283页。
    [4]陈卫东著：《刑事诉讼法实施问题调研报告》，中国方正出版社2001年版，第31页。
    [5][前苏联]и．в．蒂里切夫等主编：《苏维埃刑事诉讼》，法律出版社1984年版，第204页。