宋四辈：清末“预备立宪”刍议

    20世纪初年，在内外新旧矛盾的交织中，风雨飘摇的清朝统治集团发布“变法”、“仿行宪政”的上谕，推行“预备立宪”、“修订法律”等项措施，在中国近代法制史上进行了一场被后人称之为变法或法制改革的政治运动。作为清末变法重要组成部分的“修订法律”的作用地位意义，法律史学界基本给予正面肯定，一般认为：清末修律导致了沿袭二千多年的中国封建法律制度——中华法系的解体，奠定了中国近代法制发展的基础，促使中国法制走上了近代化的道路，对以后中华民国诸政权法制甚至现代法制的发展产生了深远影响。对清末修律的这种评价本人也是赞成的。而对于清末变法核心部分的“预备立宪”，法律史学界基本持否定评价，人们大多认为：清末“预备立宪”是一场骗局，目的是以“仿行宪政”为幌子，敷衍立宪派的立宪要求，扑灭革命派的斗争烈火，最终维护清朝的封建君主专制统治。法律史学界为什么会对清末变法的两项重要内容或者原本就是一个整体(从清廷发布的《筹备预备立宪事宜清单》把各种法律的制定、修订和公布作为预备立宪的内容和步骤来看，修订法律实为预备立宪的组成部分。也就是说清末修律与清末预备立宪是一个整体)的法律制度给予截然不同的评价呢？于此，本文试对清末“预备立宪”谈几点不成熟的看法，以就教于方家。
    一、“预备立宪”是清政府在内外交困条件下被迫开展的一场政治自救运动
    长期推行的闭关锁国、固步自封政策，使国家不仅政治上保守，而且经济和技术上落后。落后就要挨打。自从1840年英国用坚船利炮打开天朝大国的门户，以后接连发生的第二次鸦片战争、中法战争、甲午战争、八国联军入侵以及由此而被迫签订的《南京条约》、《北京条约》、《天津条约》、《马关条约》、《辛丑条约》等一系列不平等条约，清朝政府不仅大量割地赔款、丧失国家民族利益、出卖国家主权，而且还使地大物博的中央大国门户洞开，成了帝国列强的商品倾销地、资源掠夺地和资本输出地。与此同时，为了救亡图存，威武不屈的中国人民也进行了轰轰烈烈的太平天国运动、义和团运动和资产阶级革命运动，从而动摇了清朝统治的政权根基。在这种各种矛盾交织的内外交困局面下，清朝统治者为了稳定政权、维护统治，也在千方百计地寻找能使政权起死回生的灵丹妙药。在对列强所开的附有条件的药方、立宪派的方案、革命派的主张和统治集团内部开明官僚的政见等方案和主张进行综合比较分析之后，清朝统治者认为只有君主立宪的方案才能挽救清朝的颓势和实现国家的富强。五大臣在出洋考察欧美日各国政治回国后于1906年7月向清廷所上立宪奏折中对此就有论述：“观于今日，国无强弱，无大小，先后一揆，全出宪法一途，天下之计，居可知矣。”“窃维宪法者，所以安宇内，御外侮，固邦基，而保人民者也。环球大势如彼，宪法可行如此，保邦致治，非此莫由。”[1](P111)1906年9月1日清政府所发布的《宣示预备立宪上谕》对此也说得很清楚：“各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经划政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，……以立国家万年有道之基。”[1](P43)因此，清末“预备立宪”虽然有被迫和无可奈何的成分，但因为是用来进行自救和复兴的，所以，它实际上是清朝统治集团出于自身利益考虑而不能不开展的一场政治自救运动。
    二、“预备立宪”的目的是将国家的核心政治制度由君主专制制度改造为君主立宪制度
    众所周知，在中国封建政治制度中，皇帝是国家的最高统治者，拥有国家的所有一切最高权力，在立法上是口含天宪、言出法随；在司法上是既掌握了各种案件的最高和最终决定权，又拥有包括死刑在内的各类案件的最后核准权；在行政上是“独视”、“独制”、“乾纲独断”，进行着“天下之事无小大皆决于上”的统治；在军事上无论是军队调动权，还是军事指挥权，都“自天子出”。中国封建社会之所以能长期实行这种极端集权的君主专制制度，是“由于中国传统文明起源条件、发展途径的特定性和特殊性，农业经济结构的单一性，社会组织结构的宗法性，国家政治体制的中央集权性，国家公权力的无限扩张性等方面的原因”所决定的[2]。而当中国历史发展到20世纪初年的时候，支撑中国封建君主专制制度的上述条件则发生了迥然不同的变化。从经济方面来看，除了帝国主义列强在华的以倾销商品、掠夺资源和资本输出为内容的殖民地经济之外，还有分布在大江两岸沿海各地和许多城乡的近代工商业经济、专门为洋人经济掠夺服务的买办经济等，原来独占主导地位的自给自足的自然经济已经被多种性质并存的经济局面所代替。从政治方面来看，一是阶级关系发生了很大的变化，除了原来的地主阶级、农民阶级之外，还产生了中国的民族资产阶级、无产阶级以及买办阶级；二是由于多次侵略战争的发动和清廷的战败及其一系列不平等条约的签订，使得清朝政府早已将天朝大国的颜面丧失殆尽；三是中国人民为救亡图存而发动的革命斗争，使曾经至高无上的君主权威扫地，君主“乾纲独断”的局面已经不复存在。从社会组织结构来看，随着清朝末期出现违礼逾制行为不再以僭越罪论处、家族家庭成员之间的相互侵犯案件不再依据“准五服制罪”原则从重或减轻量刑、子孙违犯教令罪与律例规定相比明显减轻处罚、审理女子婚姻案件竟然违背“父母之命、媒妁之言”的清规戒律而以当事人的感情为依归、对于旌表节妇贞女的从严控制和事实上的不予鼓励等等违背传统礼法的司法现象来看[3](P294-320)，以父为子纲、夫为妻纲、男尊女卑为伦纪，以维护族权、父权、夫权统治为目的的宗法社会结构已经到了解体或者趋于解体的地步。从社会和法律文化来看，“清末社会生活中，蔑视礼法、追求享乐的生活方式不只是个别现象，也不只局限于某个领域、某个阶层，它已成为新的社会风尚，具有很大的普遍性，涉及到社会生活的方方面面。等级森严的礼法与活泼多变的社会生活之间矛盾尖锐，冲突激烈”[3](P333)。清末社会生活中出现的种种蔑视礼法、违背礼法的现象已经表明，儒家法律文化在中国社会和法律文化领域中长期所拥有的支配地位已经出现动摇，而被更为进步的资产阶级法律文化所融合或者被其所代替。清末出现的地主阶级改革派的“师夷之长技以制夷”的主张、太平天国运动后期杰出政治思想家洪仁王干在《资政新篇》中提出来的发展资本主义的方案、洋务派的“中学为体，西学为用”的理论、初期改良派的“君民共主”思想、资产阶级维新派的“君主立宪”主张和变法实践、资产阶级革命派为推翻“洋人朝廷”和建立民主共和国所进行的艰苦卓绝的武装斗争等等都是这方面的表现。上述已变化了的经济、政治、社会组织结构和社会与法律文化表明：君主专制制度已失去了其存在的合理性与合法性。在这种历史条件下，清政府出于自身利益考虑而选择的以君主立宪为核心内容的政治制度也可以说是中国政治制度发展的必然趋势。
    三、在“预备立宪”过程中，清政府组织了宪政考察活动、颁布了宪法性文件和相关法律规章、进行了官制改革、以宪法的形式设计并规定了具有“三权分立”雏形和君主立宪特征的国家核心政治制度，为实施立宪政治做了准备
    评价一个政权的重大政治活动是不是符合历史发展潮流，除了从当时的国际国内形势和所处的经济、政治、文化、社会等历史条件的宏观方面进行衡量外，还要看它是不是把自己所宣示的方案付出实施及其所实施的内容与其所宣示的方案是否基本一致，对清末“预备立宪”的评价恐怕也应该如此。自从1906年9月1日发布《宣示预备立宪上谕》，作出“仿行宪政”的政治决策并把“预备立宪”作为宪政实施程序的首要步骤开展以来，清政府为实施立宪政治所做的准备工作主要有：
    (一)在五大臣出使欧美日各国考察政治的基础上于1907年再次派考察政治大臣达寿、于式枚分别考察日本、德国宪政，为将要确立的宪政模式和制定公布的宪法大纲做准备。
    (二)1907年诏令在中央筹设资政院，在地方各省设立咨议局。1908年颁布《各省咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》，到1909年秋天全国除新疆外各省咨议局陆续设立。1909年颁布《资政院院章》，该院于1910年10开院议事。中央资政院和地方各省咨议局的设立，是在为以后实施立宪政治时设立正式的中央和地方的议院探索道路和积累经验。
    (三)1908年8月颁布《钦定宪法大纲》，规定了制定正式宪法的基本原则和国家的基本政治体制，在中国历史上第一次由宪法规定君主的政治权力和臣民的权利义务。同年，颁布《议院法要领》，规定了制定议院法的原则。同年，制定《钦定行政纲目》，明确规定了君主立宪政体的行政原则和议院、政府、法院分别辅助君主行使立法权、行政权、司法权的政权体制。同年，确定预备立宪以九年为期，即1908年到1916年为立宪预备期间，从1917年开始正式实施立宪政治。
    (四)根据宪政编查馆和资政院共同起草制定的《逐年筹备宪政事宜清单》的要求，起草、制定和公布《大清现行刑律》、《大清新刑律》、《大清民律草案》、《钦定大清商律》、《大清商律草案》、《大清刑事民事诉讼法》、《大清刑事诉讼律草案》、《大清民事诉讼律草案》、《大理院审判编制法》、《各级审判厅试办章程》、《法院编制法》、《城镇乡地方自治章程》等法律规章，为配合将来实施立宪政治建立了新的法律体系。同时，也确立了司法独立的原则，为司法与行政分离和官制改革中从中央到地方一套独立审判机构的设立做了准备。
    (五)根据清政府《宣示预备立宪上谕》中关于“先行厘订官制”的要求，于1906年全面展开对中央官制的改革，并根据国家内政外交、财政经济、军事教育、人事司法等行政管理工作的需要设立了12个部。同时，改刑部为法部，主管中央司法行政工作，不再主掌审判；改主掌“复核驳正”的大理寺为大理院，使之成为全国最高审判机关；在地方陆续设立初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅；在各级审判机构之内分设总检察厅、高等检察厅、地方检察厅、初级检察厅。从而为实施立宪政治准备了司法与行政分立、审判独立、检察与审判职能划分的司法机构和体制。同时它还保留了为皇帝和贵族服务的一系列机构。1907年颁布《地方官制通则》，从配合中央机构改革出发，对各省、府、州、县的行政机构做了新规定。还于1911年颁布《内阁官制》，成立了有名无实的“皇族内阁”和在辛亥革命爆发后匆忙成立的责任内阁。
    (六)设计并以宪法的形式规定了具有“三权分立”雏形和君主立宪特征的国家核心政治制度。确立了“三权分立”的立宪政治原则。从宪政编查馆和资政院会奏颁布《宪法大纲》的奏折、清政府颁布的宪法性文件、有关议院及资政院和咨议局的法律规章、审判和法院组织法规中都可以明显地反映和体现出来。设立了资政院和咨议局，以奠定将来设立“议院基础”；以司法独立为原则，设立以司法与行政分立、审判独立、检察与审判职能划分为特色的司法机构；通过官制改革，设置责任内阁、中央各部、地方省府州县各级行政管理机构和城镇乡自治组织。从中央到地方，清末基本设置了“三权分立”的政府组织机构和政治体制模式。《钦定宪法大纲》、《宪法重大信条十九条》确立了以“三权分立”为雏形的君主立宪制度。《钦定宪法大纲》规定：议院有议决法律权，经君主批准颁布实行(第3条)；大臣有辅弼君主行使用人权(第5条)；君主总揽司法权并设置审判衙门和委任法官代行司法，依据钦定法律审判案件，皇帝不以诏令随时更改，免涉纷歧(第10条)；法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改法律(第11条)；还规定了一系列臣民的自由民主权利及其义务[4](P296-297)。著名宪法学专家许崇德先生在抨击《钦定宪法大纲》“具有浓重的封建主义特色”的同时，还指出它“又在某种程度上带有资产阶级民主主义的色彩，……它已经基本上是一个资产阶级的宪法性文件了”[5](P9-10)。《宪法重大信条十九条》由于是在武昌起义爆发和北方新军首领通电武力威胁下制定公布的，因此它明确规定“皇帝之权以宪法所规定者为限”，原《钦定宪法大纲》所规定的由皇帝掌握的内政、外交、财政、军事、用人和赏罚等大权，分别由国会、内阁和司法机构掌握和行使；国会有起草、修改、议决宪法的权力，公选总理大臣的权力，弹劾总理大臣的权力，
    在皇帝对内使用军队时议决特别条件的权力，议决国际条约的权力，议决预算和皇室经费的权力，组织国务裁判机关的权力；内阁总理有推举国务大臣的权力，受国会弹劾时解散国会的权力(一届内阁不得为二次解散国会之权)；同时还从权力制衡出发明确了皇帝与国会的关系[4](P298-299)。著名法律史专家张晋藩先生对《十九信条》评价说：“三者之间的相互制衡，是资产阶级三权分立学说的具体体现，是保证实施宪政，防止专制复辟的体制保障，因此比起《钦定宪法大纲》无疑前进了一步。”[6](P241)由上可知，清政府是按照预备立宪的宣示和《逐年筹备宪政事宜清单》的规划，为实施立宪政治长时间地做了大量的准备工作，而尤其是组建了三权分立的国家政权机构体系和制定颁布了以君主立宪为主要内容的宪法或宪法性文件，客观上促进了中国古代法制向近代法制的转型。
    四、需要澄清的其它几个问题
    (一)预备立宪与实施宪政的联系和区别。“预备立宪”应该是“预备实施立宪政治”的简称，意思是为实施立宪政治预先准备。“预备立宪”是清末“仿行宪政”政治决策的组成部分，是“仿行宪政”的首要步骤和实施宪政的前置程序。实施宪政则是在立宪政治准备完毕的前提下，依据宪法实施民主政治。实施宪政作为清末“仿行宪政”政治决策的组成部分，是“仿行宪政”的第二步骤和“预备立宪”的后置程序，是“预备立宪”所要达到的目的。预备立宪与实施宪政虽然都是清末“仿行宪政”的组成部分，但二者之间既存在着程序上的先后不同，也存在着手段和目的的区别。因此，我们应该按照“预备立宪”而不是实施宪政的涵义和要求考察和评价“预备立宪”这一清末重要的政治运动。
    (二)《钦定宪法大纲》与“维护封建君主专制统治”或者“维护立宪君主统治”的关系。《钦定宪法大纲》实质上表明清末“仿行宪政”的主导权由皇帝为代表的清朝统治集团所掌握(这是当时中国社会阶级力量对比结果的反映，要改变这种状况恐怕只有靠阶级力量对比关系的变化才能实现)，而钦定的宪法到底是用来“维护封建君主专制统治”还是用来“维护立宪君主统治”，其衡量的标准是它的具体内容规定、当时的国内外形势和所处的社会历史条件以及是否发展过渡到由民定或者君民协定宪法。从内容来看，《钦定宪法大纲》确实规定了诸如“大清皇帝统治大清帝国万世一系，永远尊戴”和“君， 上神圣尊严，不可侵犯”以及皇帝拥有的其它各项大权，具有浓厚的封建主义色彩，但是，也应该看到，它在中国历史上第一次由宪法来规定君主的权力，这在客观上本身就是对于皇权的限制，更不用说它还通过规定设立议院行使一定程度的立法权、审判机关独立行使司法审判权来分割本来属于皇帝的部分权力。另外，从资政院开院后不久通过的“速开国会案”和两次“弹劾军机大臣案”来看，神圣皇权和专制制度已经开始遇到宪政体制强有力的挑战。《钦定宪法大纲》“已经基本上是一个资产阶级的宪法性文件了”。从《十九信条》的规定来看，宪法已由原来的钦定转变为民定。从前面论述的内容可以知道，清末面临的形势和所处的条件，已经不可能固守和维护封建君主专制制度了。因此，《钦定宪法大纲》要维护的只能是立宪君主统治。而通过“预备立宪”来建立和维护立宪君主统治也正是清政府开展这场政治自救运动的动机和目的，当然也反映和维护了立宪派的愿望和利益。
    (三)“预备立宪”为何“以九年为期”。这里面有两个问题需要解决：一是“预备立宪”是否需要有期限；二是“预备立宪”的期限是否需要以“九年为期”。第一个问题好解决，即既然“预备立宪”是“预备实施立宪政治”的意思，那当然“预备”本身就意味着一定的期限。第二个问题则比较复杂。从《逐年筹备宪政事宜清单》规定的内容和初衷尤其是为实施立宪政治所做的上述准备工作来看，“预备立宪以九年为期”没有过多可指责的地方。从日本“明治维新”确立了20年的实施宪政过渡期限来看，清末“预备立宪以九年为期”也不无不妥。更何况清政府于1910年11月已将立宪预备期由九年缩短为五年，宣布从宣统五年即1913年开始实施宪政。从后来实施宪政的状况来看，通过九年的时间为宪政做官制改革、立法和制度建设以及文化素质与法律意识准备，也是应该的。因此，我们说“预备立宪以九年为期”实际上是要为为宪政做准备工作。需要指出的是，清王朝的速亡与“预备立宪”之间不存在必然的内在联系。事实上，清政府是既不可能希望自己力撑着的政权速亡，也不打算断送自己苦心经营的“预备立宪”运动，反而是迫切希望通过立即实施立宪政治来维护自己的立宪君主统治。(至于君主立宪制与民主共和制的比较，由于不是本文的内容，这里就暂且不说了)
    综上所述，作为“仿行宪政”组成部分和前置程序的“预备立宪”，与清末修律一样，是清政府在内外交困条件下，被迫开展的一场将国家核心政治制度由君主专制改造为君主立宪制度的政治自救运动，目的是通过为实施宪政准备条件，在中国建立君主立宪的政治制度，以最终维护清朝的统治。
    宋四辈，郑州大学法学院教授。
    【注释】
    [1]故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料[M].北京:中华书局，1979。
    [2]宋四辈.中国古代刑法典的编纂体例和结构特点[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)，2003，(4)。
    [3]张仁善.礼·法·社会——清代法律转型与社会变迁[M].天津:天津古籍出版社，2001。
    [4]张晋藩，曾宪义.中国宪法史略[M].北京:北京出版社，1979。
    [5]许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州:福建人民出版社，2003。
    [6]张晋藩.中国近代社会与法制文明[M].北京:中国政法大学出版社，2003。