王洪宇：日本公众参与立法制度简介
王洪宇日本在立法（包括国会立法和行政立法）过程中，形成了一系列有特色的公众参与立法的相关制度。其中，既有国内比较熟悉的意见公募（公开征求意见）制度、立法听证会制度，也有我们相对比较陌生的审议会制度，下文将就其主要制度分别加以介绍。
一、日本的审议会制度
日本的审议会制度，是指在起草法律、政令、部门规章等之前，为了调查审议其合理性，通过行政机关下设的咨询机构性质的审议会征询意见的制度。设置审议会的法律依据是《国家行政组织法》第八条的规定。目前，日本各省厅均设置有审议会，为其职责范围内事务提供咨询，其中比较典型的是法务省下设的法制审议会。以下以法制审议会为例说明日本的审议会制度。
1.法制审议会的职能
法制审议会是根据1949年制定的法制审议会令而设置的法务省的咨询机构。法务省所管事务包括民事法制、刑事法制和司法法制的策划立案等关系国家和社会基本法制的事项。法制审议会的职能是根据法务大臣的咨询, 就民事法、刑事法及其他法务的基本事项进行调查和审议。法制审议会因其在历史上的重要地位，在立法中发挥着重要的作用。早在日本明治时代的近代法典建设时期，在内阁总理大臣监督下设立了法典调查会。担负了民法典、商法典的重新起草工作。第二次世界大战结束前的旧法制审议会( 1929年设立) , 曾是内阁总理大臣的咨询机构。现在的法制审议会虽然处于法务大臣顾问机构的地位, 不过从其沿革来看, 与其他省厅的审议会又有不同。按惯例, 政府准备在民事、刑事以及司法方面进行立法时, 必定会咨询法制审议会，并且在起草法案时, 会最大限度地尊重法制审议会的意见。
2.法制审议会的运行
目前，法制审议会由20名委员组成, 委员由法务大臣从学识经验丰富者中任命。委员任期为2年, 可以连任。审议会可设置为委员提供辅佐的干事。审议会的会长由委员互选决定。法制审议会下设部会, 从专业角度对咨询事项进行审议。对应于下设的各部会，习惯上将法制审议会称为总会。
实践中在接到法务大臣的咨询后, 首先在法制审议会总会上进行审议，然后由部会从专业角度开展审议和研究。部会将审议和研究的结果整理成《要纲案》并向总会报告。总会对《要纲案》 进行审议, 将审议结果以《要纲》 的形式提交法务大臣。一般来说，总会对于部会提交的《要纲案》往往仅从大局角度出发交换意见,《要纲案》 通常会原样成为《要纲》。法制审议会提交法案《要纲》 后, 法务省会忠实于《要纲》 内容起草法案。因此可以说, 对于新法律的制定或现有法律的修改, 部会的审议具有决定性的意义。
各部会在审议期间会对拟订的《要纲试案》 进行公布, 征求社会意见, 并向各大学和相关团体等个别寄送《要纲试案》征询意见。鉴于法制审议会的重要性,目前总会及部会的会议记录全部在互联网上公开。至于发言者姓名是否公开, 则根据各咨询事项, 总会由会长负责, 部会由部会长负责, 在听取各委员意见后作出决定。
二、日本的意见公募制度
日本的意见公募制度，是日本在行政立法过程中建立的公开征求意见的程序与制度。日本的行政立法权限分为两种类型：一是职权立法。根据《日本国宪法》《国家行政组织法》和《内阁府设置法》的规定，行政机关在对国民“不设定罚则” 的前提下制定实施国会立法的细则，即属于行政机关“职权立法”的范畴。二是授权立法。授权立法是国会在制定某项法律时，就其中实效性、技术性较强的问题授权行政机关，在法律范围内制定一些带有实体内容的补充规定，或对法律的有关内容作出解释，或者规定法律的适用范围和适用特例。行政机关根据法律的授权，可以在这些规定中对国民某些方面的权利进行限制，或者对国民赋予某些方面的义务，还可以制定必要的罚则。
日本行政立法过程中的意见公募程序确立时间不长， 是在上世纪90年代末期迫于内外压力的情况下尝试建立的。国内的压力是，随着市民运动的发展，国民民主意识的提高，利益团体不断涌现，传统的仅针对行政机关内部的咨询机构“审议会”已不能满足广大民众参与立法的要求。国际方面的压力是，上个世纪80年代以来美国一直要求日本开放国内市场，为了除掉日本的规制壁垒，美国强烈要求日本放松规制并提高行政立法活动的透明度。在这一背景下，1999 年3 月内阁决议通过了《为制定、修改和废除法规征求公众意见的程序》， 规定了各省厅在制定法规时需要征询意见。2005 年日本修订了《行政程序法》， 在其第六章专门规定了意见公募程序。
日本行政立法过程中的意见公募程序，具体操作步骤主要有以下两个方面：
1.行政机关发布公示
行政机关可以采用多种方式对法规资料进行公示，常用的方式有：在互联网上公布；在有关柜台发放；在报纸或杂志上宣传；在行政机关所属的公共关系杂志上发表；在官方报纸上发表；向媒体公布等。当行政机关采用若干方式公示一项内容较多的法规时，该行政机关只需说明该法规的大纲以及获得所公示的全部资料的方法即可。另外，在必要的情况下，行政机关应以适当的方式通知专家和法规草案的利益相关方。行政机关在公示立法资料时，应同时说明公众提交意见和信息的方式，比如通过信件、传真或者邮件等方式。在实践中，行政机关通常尽可能采用多种方式公示法规资料，公众可以根据自己的方便与条件采用适当方式提出意见。
行政机关在适用公众意见公募程序时，在必要的情况下尽可能对该程序的适用进行广泛宣传，尽可能提供适用公众意见征求程序的相关信息。为了帮助公众理解法规草案内容，行政机关应尽量公示与法规草案相关的其他资料，包括法规草案的基础、宗旨或背景说明；与法规草案有关的文件，包括该项法规草案所依据的法律条文以及对制定、修正或废除法规可能带来影响的程度和范围所做的法律分析，等等。
《行政程序法》规定，原则上公示的期限为30天， 如果行政机关公示行政立法资料或征求意见的期限少于30 天，那么行政机关就必须在命令草案公示时明确说明其理由。而《为制定、修改、废除法规征求公众意见的程序》规定公示的期限原则上为一个月，行政机关应根据个案具体情况决定时间长短。实践中，一般以《行政程序法》规定的期限为准。
2.行政机关考虑公众意见并反馈结果
《行政程序法》要求行政机关在实施意见公募程序时， 要充分考虑公众所提出的意见，并反馈行政机关对意见采纳的结果，要明确表明法规草案做了哪些修改。对公众意见的采纳与不采纳都要求说明理由，并以适当的方式向社会公示。
在实践中，行政机关可以适当地对意见、信息和据此形成的观点进行编辑，编写公众意见摘要并公示。在这种情况下，公众提交的意见和信息应在互联网上公布并在有关的文件阅览室向公众公开。如果公开意见和信息可能损害某人或某企业的权利、市场竞争者或其他合法权益，行政机关可不予公开全部或部分意见和信息。
三、日本的立法听证制度
在日本，听证会制度是指国家或者地方公共团体的机关，在决定属于其权限的一定事项时，为了广泛听取并参考利害关系人、学者的意见而召开会议的制度。日本在进行议会（包括国会、地方议会）立法以及行政立法时均可召开听证会。议会立法召开听证会的法律依据是《国会法》《众议院议事规则》《参议院议事规则》和《地方自治法》等法律的规定，行政机关召开听证会的法律依据是日本国会法第五十一条对立法听证作了规定:“常任委员会对普遍关心及特定的重要提案，可以召开公开听证会，来听取与该项提案有利害关系者以及专业人士等的意见。关于总预算及重要的财政收入的提案，则必须召开公开听证会，但是对于已经召开过的以及同一内容的提案除外。” 以下以日本众议院规则为例说明日本的立法听证制度。
各委员会为审查议案, 可以召开听证会。委员会召开听证会时, 必须征得议长的同意。如议长同意举行听证会, 则由委员会主席公布听证会的开会时间、拟在听证会上听取意见的法案。对于重要的法案，希望出席听证会发表意见的申请人应当事先以书面方式表明其是否赞成议案。委员会从申请人中选择发表意见的利害关系人以及学者（统称为公述人），并通知其本人。预先提出申请者中, 对该案有赞成和反对者时, 应不偏袒任何一方, 公正选拔公述人。
公述人发言应征得委员会主席的许可, 发言不得超出法案的范围。如超越法案范围, 或有不妥当言行时, 听证会主席可以禁止公述人发言或责令其退场。委员会委员可以向公述人提问, 但公述人不得对委员提问。公述人经委员会同意后, 可以由代理人代为陈述意见或以书面形式表示其意见。为保证听证会主席及其他委员的注意力集中于意见,听证会中不得进行辩论。
在举行听证会时，委员会为审查及调查上的需要, 可以主动要求特定人士到委员会陈述意见，这些人被称为参考人。但参考人与证人不同。证人是为了审查议案以及进行国政调查而被要求提供证言的人。按照规定，负有义务出席作证的人如不出席，可以强制其出席。无正当理由不出席、不提供被要求提出的文件、证人出席后却拒绝宣誓或拒绝作证的，可以处1年以下的监禁或1万日元以下的罚金。依法宣誓的证人如果作虚伪陈述的，可以处3个月以上10年以下的有期徒刑。参考人则可以拒绝陈述意见。
四、日本公众参与立法制度的三点启示
1.注重法规草案的宣传
日本的意见公募程序中，重视法规草案的宣传，强调采用多种方式公示法规草案及有关立法资料。我们可以借鉴这种做法，在法律草案公开征求意见过程中，根据法律草案的不同性质及内容，采用多种方式征求意见，增强公众对法律草案的了解和关注。
2.注重立法资料的公开
日本的意见公募程序中，为了帮助公众理解法规草案，行政机关除公示法规草案文本外，还要公示与法规草案相关的资料，包括立法的上位法依据、背景资料以及立法可能带来的影响分析，等等。目前我国的法律草案公开征集意见实践中，一般只公开相应的法律草案文本及其说明，缺乏对法律草案的起草背景和过程、基本原则、主要制度等的详细介绍。一般公众在不了解立法背景的情况下，仅依据草案文本难以迅速聚焦到关系自身利益的制度设计，有针对性地提出意见。今后可考虑在公开法律草案征集意见时，创造条件使公众更多地了解与立法有关的资料，增强公开征集意见的实效。
3．重视公众意见的反馈
日本在意见公募程序中，一般采用编写公众意见摘要的形式对公众意见进行反馈，并要求在网站上公开公众意见摘要及其在法规中采纳的结果。这种做法可以使公众了解有关机关对其提出意见的态度，以及意见对法案产生的影响，有利于公众提高参与积极性的发挥。我国在法律草案公开征求意见的实践中，对于一些公众关注度高的重要法律，也采取过类似做法对公众意见进行反馈，今后可考虑将这些对公众反馈意见的成熟做法制度化，建立规范的操作程序。
王洪宇，全国人大常委会法制工作委员会研究室。
来源：《人大研究》2012年第12期。
