刘松山：权力机关行使职权中的党内法规与国家法律

    刘松山，华东政法大学法律学院教授
    在我国，既要坚持党的领导，又要实行人民代表大会制度这个根本政治制度。党组织通过党内法规形成并向权力机关提出自己的主张，权力机关又要依据国家法律进行审议表决，这就不可避免地会发生党内法规与国家法律的冲突。这个问题一直以来没有认识、解决好，对它展开充分的讨论研究，对于科学部署十八届四中全会提出的“三统一”、“四善于”，实现党对权力机关的有效领导，全面推进依法治国事业，具有特别重要、紧迫的理论与实践意义。
    一、“党大还是法大”“权大还是法大”背后的真问题
    在长期的政治与法律实践中，党组织及其领导干部与权力机关之间，一直存在一种十分敏感、似是而非的张力。这个张力的突出表现，就是所谓“党大还是法大”的问题。
    “党大还是法大”，在20世纪80年代就提出来了，而且集中体现在权力机关行使职权的领域。那时候，地方权力机关在行使任免权的过程中，出现了代表委员能否对党委提出的国家机关组成人员人选投反对票的问题。一种观点认为，对党委提名的人选如果不满意，就有权依照宪法法律的规定投反对票；但另一种观点认为，对党委提名的人选投反对票，就是反对党的领导。这就引出一个质疑：究竟“党大还是法大”？与此同时，一些地方党组织及其领导干部违反宪法法律、凌驾于宪法法律之上的做法时有发生，这就使得“党大还是法大”的矛盾变得日益尖锐，并逐渐成为一个带有普遍性的问题，至今没有得到妥善解决。
    “党大还是法大”是一个口语化的提法，但它的准确性是很值得研究的。就像习近平总书记所批评的那样，是一个“含糊其辞、语焉不详”，没有“明确予以回答”的提法。 “党大还是法大”中的“法”，当然是国家法律；但是，与“法”相对应的“党”究竟是指什么？是指党中央还是其他各级党的组织？是指党的中央领导人还是省委书记、县委书记等地方领导人，甚至是企业、农村的党支部书记？或者是其他的什么？
    客观地说，在各级党组织领导权力机关行使职权的过程中，“党”很大程度上是被理解为上述各级党组织或者领导干部的。针对这一理解，习近平总书记尖锐地指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。”在这个基础上，他进一步揭示了这一伪命题背后的东西：“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。”习近平总书记点到了问题的要害。实际上，权大还是法大始终是国家和社会治理中困扰我们的一大难题，各级党组织领导权力机关行使职权的过程中，这个难题同样突出。但长期以来，认识和实践中，对这一问题笼统进行批评者多，回避讨论者多，而深入研究应对者并不多。
    “党大还是法大”这个伪命题的背后，是权大还是法大的真命题，那么，权大还是法大的背后又是什么呢？实际是党内法规与国家法律的关系问题。
    各级党组织向权力机关推荐国家机关组成人员人选，提出主张，都是先在党内酝酿形成的，而党内酝酿形成人选和主张的程序，是按照《中国共产党党章》（以下简称《党章》）等党内法规的规定进行的，是在执行党内法规确立的党内民主集中制具体规定的基础上形成的。所以，党的组织向权力机关提出的国家机关组成人员人选和各种主张，实际是执行党内法规的结果，是贯彻党内民主集中制的结果。这样，从表面上看，权力机关组成人员行使职权时面对的是党组织或者领导干部提出的人选或者主张；实质上，他们面对的是党内法规贯彻落实的结果，摆在他们面前的既有国家法律的规定，又有党内法规形成的结果。是以国家法律为依据行使职权，还是照单接受党内法规形成的结果呢？如何认识处理国家法律和党内法规的关系？
    二、权力机关组成人员投票表决的依据
    对于党内法规酝酿形成的结果，权力机关投票表决时，有以下几个问题值得讨论：
    1. 权力机关对党内法规形成的结果应否照单全收
    有的观点可能会认为，权力机关组成人员照单全收，就是服从党的领导，实现了党内法规和国家法律的有效衔接。但需要注意的是，各级党组织将执行党内法规的结果提请权力机关审议表决时，权力机关又面临以下问题：
    一是，这个党内法规的内容本身是否科学先进，是否反映了党内法规所应当遵循的党建的基本规律和要求。如果党内法规的内容本身就不科学完善，党组织依据这个法规形成的人选和主张，权力机关是否应当照单接受？这个问题我们缺乏应有的研究和认识。
    二是，党内法规与国家法律的地位效力究竟孰高孰低？这是一个相当复杂的问题，长期以来也没有得到应有重视和研究。1990年，中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，到2012年，党中央才正式印发了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）。总体上看，党内法规制定的主体、民主程序、规范的对象内容，以及制定的数量经验和成熟程度等，与国家法律相比，有很大差别。在这种情况下，是否可以要求权力机关对党组织依据党内法规形成的结果，不加分析地照单全收？这个问题，下文将继续述及。
    三是，权力机关直接面对的不是党内法规本身，而是党组织执行党内法规的结果。这个结果，既可能是正确执行党内法规的结果，也可能是错误甚至歪曲执行党内法规的结果。实践中，一些党组织和领导干部凌驾于党内法规之上，把个人意志当作党内法规执行结果的情况并不少见。在这种情况下，权力机关对这一结果是应当一律投赞成票，还是用法律的规定来检验它？
    2. 权力机关组成人员中的党员能否投反对票
    权力机关组成人员是由共产党员和其他党派以及无党派人士组成的，共产党员在数量上当然占了绝对多数。对党组织提出的人选和主张，党员代表委员如果一律投赞成票，党的主张顺利上升为权力机关的意志，党内法规的内容及其执行结果就与国家法律衔接上了。但是，一旦他们不同意党组织提出的人选和主张，怎么办？这时候，在他们身上，有关规定党员纪律的党内法规与国家法律就发生了冲突。一方面，按照党内法规，他们应当服从党纪，对党组织提出的人选和主张投赞成票。但另一方面，他们又代表人民，接受选民和人民监督，应当依据宪法和法律规定行使职权。在这种情况下，党员代表委员能否投反对票？这是一个需要在认识上形成共识、在制度上作出明确规范的重大问题。
    从宪法和法律的规定看，权力机关组成人员中的党员，是可以投反对票的，也即党员可以用“反水”的方式，违反有关党内法规，不守党纪。实践中，这样的情况也并不少见。党员违反了党内法规，党组织当然可以用党纪对他们进行处分。但是这种处分又面临两个问题：一是，上文所说的党内法规与国家法律冲突时，应当服从谁？这个问题留待下文回答。二是，这个处分必须以投票表决的公开为前提，因为只有投票公开，才能查出某个党员是否投了反对票。而目前情况下，各级权力机关基本实行无记名表决，计票人员无法查清，即使技术上可以查清，法律和有关纪律也不允许查清某个代表委员包括党员代表委员，是否投了反对票。所以，权力机关投票表决的机制、技术以及有关法律和内部纪律的规定，也使得党组织无法对权力机关组成人员中党内成员的“反水”进行查证和处分。
    那么，一旦权力机关投票公开，是否意味着党组织就可以对“反水”的党员代表委员进行纪律处分呢？在国外，代议机关组成人员的投票行为通常必须公开，公开是原则，不公开是例外，目的是接受选民的监督。但我国的情况比较特殊，长期以来，人们认为秘密投票才有利于发扬民主。殊不知，代议机关的投票，秘密未必民主，公开未必落后。而现在有关法律关于权力机关对不同事项投票表决方式的规定，并不完善。实践中，投票基本是无记名的，这实际上阻碍了选民对代表行使职权的了解和监督。从长远看，将权力机关组成人员的投票，根据不同情形予以公开，是接受选民监督、健全完善人民代表大会制度的必然趋势。但是，一旦公开，对于党组织提出的人选和主张，党员代表委员的投票又出现了困境，即他们的投票结果，在接受广大选民监督的同时，也要接受党组织的监督。如果党组织提出的人选和主张，与国家法律发生了冲突，他们是执行党的纪律还是国家法律，是向党组织负责还是向选民负责呢？这实在是一个重大复杂的问题，应当引起有关方面高度重视，尽早研究规范。
    3. 为什么说权力机关行使职权时国家法律的效力高于党内法规
    实际上，以上论述就是要求我们从根本上回答，在权力机关行使职权的过程中，如果党内法规与国家法律发生了冲突，权力机关组成人员究竟应当服从哪一个？答案是，应当服从国家法律。这是因为：
    第一，这是宪法、党章等国家法律、党内法规和十八届四中全会的要求。根据《宪法》第5条规定，各政党都必须遵守宪法和法律，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《党章》在总纲中规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《党内法规制定条例》第7条也规定，制定党内法规应当遵循的重要原则是，“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”。由此可见，国家法律的效力是高于党内法规的，各级党组织制定党内法规，一个重要前提和原则就是，它的内容不得违背宪法和法律；否则，就应当根据《党内法规制定条例》等党内法规的规定，被审查清理甚至归于无效。
    第二，国家法律既是全党的主张，又是全国人民意志的体现，是全党和全国人民意志的统一。根据《党内法规制定条例》的规定，党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省一级党委，都有权制定党内法规。在这种情况下，党的中央组织制定的党内法规代表了全党的意志，但没有通过法定程序上升为全国人民的意志，所以，其法律效力是低于国家法律的。至于某个党的中央部门或者省级地方党委制定的党内法规，其法律效力就更应当低于国家法律了。
     对这个问题，彭真在上世纪七八十年代就有深刻论述（以下彭真的论述均参见他的《论新时期的社会主义民主与法制建设》一书）。那时候，除了《党章》之外，党内法规不甚健全，党内“家长制”作风、“一言堂”的现象也不少，一些党组织及其负责人不认真执行《党章》以及其他党内法规的民主集中制规定，向权力机关提出人选和主张时，给人的印象就是，国家机关组成人员人选和有关主张与党内法规无关，都是党组织及其负责人的意见。所以，党内法规与国家法律的关系，就被误认为是党组织及其负责人与国家法律的关系，党组织及负责人很大程度上成了党的代名词，因而人们习惯性地问：究竟“党大还是法大”？
    在1979年七个重要法律公布不久后的全国公检法工作会议上，有人就提出：“是法大，还是哪一位首长、哪一级地方党委大”？彭真说：“我看，法大。”为什么说法大？他举了七个重要法律的例子，说：“这次公布的七个法，草案是经过中共中央政治局原则批准，是经过全国人大常委会提请全国人民代表大会原则通过的，它是代表党和全国人民的意志和利益的。有谁比党中央还大，比全国人民代表大会还大呢？”彭真是在说，法律既是党中央的意志，也是全国人大及其常委会的意志；除此之外，还有什么样的规范、有什么样的组织和个人的意志，比党中央和全国人大及其常委会共同意志的效力还高呢？到了1980年4月，彭真在省级人大常委会负责人会议上又强调：“我们的法律是党和国家的方针、政策的定型化。法律是党领导制定的，但是必须经过全国人民代表大会或者全国人大常委会审议通过。”这就是说，法律本身就是党领导制定的，即使是党内法规所规定的党和国家的方针政策，要上升为国家法律，也必须经过全国权力机关审议通过。由此可见，国家法律的地位和效力高于党内法规，是没有疑问的。
    在当时，对于如何处理好坚持党的领导与发挥权力机关作用之间的关系，实践和认识中已经产生一些矛盾困惑。其中，有三个问题很尖锐：
    一是，权力机关中的党员是否可以不服从法律？彭真说，党员必须服从法律，因为“党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。”“不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律。”
    二是，对党组织提名的人选，权力机关是否必须通过？彭真说：“大家反映，在用人问题上，常常发生一些问题，谁提出来了，你没有通过，他非要通过不行，等等。我看，问题不在于是谁提的，而是用人以什么为标准。”如何确定这个标准呢？彭真说：“任人唯贤是我们党的方针”， “你有权提这个人，但大家认为不够贤，缺点比较多，不赞成，怎么办？不赞成当然不能通过，你能强迫我举手？”“至于如何决定，那要依法办事，依法该由谁决定就由谁决定。”彭真的这些话表明，在用人问题上，党组织提名后，还是要由权力机关依照法律的规定作出决定，任何组织和个人都不得强迫通过。
    三是，如何正确认识党政负责人之间的所谓大小高低？对党内法规、国家法律以及两者之间的关系，缺乏正确的认识，在实践中处理不好，很快就带来一个党委、人大、政府及其负责人个人之间权力地位大小高低的疑问。针对这个问题，1986年6月27日，彭真在省级人大常委会负责人会议上明确说：“到底是党委书记大，还是人大常委会主任大，还是省长、市长、县长大。我们不搞这一套。”那么，如何认识这些党政负责人之间的所谓大小高低？彭真说，“我们是靠制度办事，党和国家都是按民主集中制办事，党内按党规、党法，国家按宪法法律。”彭真的这些话点到了问题的要害，如果在两个方面都靠制度办事，就不存在党政负责人之间的所谓大小高低问题。相反，如果党委书记不遵守党内法规，不贯彻党内民主集中制，他个人的意见和主张就可能代替党委的意见和主张，在党委里头，他就会被认为最“大”，甚至被认为等同于党。如果他还不能正确认识党内法规与国家法律的关系，要求权力机关、行政机关无条件地服从他，那么，他就会被认为比人大常委会主任“大”，比省长、市长、县长“大”，进而形成党大于法的错误认识。所以，党内按党法党规办事，国家机关按照宪法法律办事，对于理顺党政关系，消除“党大还是法大”之类的错误认识，是十分关键的。
    彭真不仅是社会主义法制的主要奠基人，实际也是人民代表大会制度的主要奠基人和开创者，他的这些论述至今仍有很强的针对性和现实指导意义。
    第三，各级党组织尊重和支持权力机关依照法律规定行使职权，是党中央的一贯要求。对这个问题，党中央的态度从来都很明确坚决：党必须尊重和支持权力机关依法行使职权。1980年10月25日，邓小平在同胡乔木、邓力群谈话时，就强调说，“党的工作核心，是支持和领导人民当家作主。”“党的组织不是政府，不是国家权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题。”十一届三中全会之后，一些党组织及其负责人干预权力机关行使职权，人事任免领域的问题最突出。针对这种情况，1983年9月8日，中央组织部专门下发《关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》，1984年4月26日，党中央又专门下发了《关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》。从名称就可以看出这两个通知的精神。党中央的这个精神几十年来都没有变。十八届四中全会则更是花了很多笔墨强调各级党组织和领导干部必须带头遵守宪法法律，依法办事。
    三、党内法规与国家法律衔接的关节点
    国家法律的地位效力高于党内法规，党又必须成功实现对权力机关的领导。如何实现这一目标？根本上是要实现党内法规与国家法律的有效衔接。
    1. 党对权力机关的领导，本质上是党内法规对国家法律的领导
    如前所述，长期以来，我们忽视了这个根本性问题。很多情况下，党组织及其领导干部以组织和个人的强势姿态出现在权力机关面前，要求权力机关组成人员服从党组织提出的人选和主张，这就容易掩盖或者使人忽视党对国家权力机关领导的本质。需要特别注意，在党内，离开了党内法规，党的任何组织和领导提出的人选和主张，就会缺乏基本的根据和约束，成为无源之水，无本之木。这在党的建设中，是不应当允许的。所以，从源头和本质上看，党对权力机关的领导，是党内法规对国家法律的领导。在党内，在党领导权力机关的日常工作和观念中，树立和形成这一基本认识，十分必要。只有这样，党领导权力机关才能找到抓手和立足点，并在此基础上进一步寻找党内法规和国家法律之间的衔接点。
    2. 党内法规是实现国家法律的工具和手段
    党内法规与国家法律的关系究竟是什么？站在不同的角度可以有不同理解。这个问题长期以来没有引起足够的重视和讨论。在抽象的意义上可以说，党内法规与国家法律的本质具有一致性，比如，实现人民当家作主就是这种一致性的体现。但在党对权力机关的具体领导中，两者显然有很大区别。除了前面所说国家法律的地位效力高于党内法规外，还有重要的一条，即党内法规是实现国家法律的工具和手段。党领导权力机关制定法律，党也领导权力机关执行法律，用什么来领导呢？用党内法规。国家法律的要求是，权力机关组成人员将最合适的人选任命为国家机关组成人员，将最大多数人民的意愿上升为国家意志。党内法规应当适应这一要求，为党组织的酝酿决策规定特定的内容和程序，以保证向权力机关推荐出最合适的人选，提出正确的路线方针政策，所以，在这一意义上讲，党内法规是实现国家法律的工具和手段，舍此无他。
    3. 质量和执行力是党内法规衔接国家法律的关节点
    有的观点可能会提出，既然国家法律的地位效力高于党内法规，党内法规又如何能够领导国家法律，成为实现国家法律的工具手段呢？这就涉及党内法规的质量和执行力了。党内法规的内容本身是先进的、高质量的，党组织严格依据党内法规进行决策，向权力机关推荐最合适的国家机关组成人员，提出正确的路线方针政策，权力机关组成人员就会依照法律规定的程序，将党组织推荐的人选确定为国家机关组成人员，将党组织的主张上升为权力机关的意志。所以，党内法规对国家法律的领导，是靠它的质量和执行力来实现的。
    十八届四中全会提出，要注重党内法规同国家法律的衔接。对这个衔接，从不同方面可以作不同的理解，而在党领导权力机关的问题上，这个衔接点就是党内法规的质量和执行力。党内法规质量不高，或者得不到认真执行，依据党内法规形成的人选和主张，在权力机关依照法律规定审议表决时，就会遇到困难和冲突。可以说，在权力机关行使职权的过程中，党内法规的质量和执行力，是党内法规衔接国家法律的关节点，是党领导权力机关的生命线。
    2012年，党中央关于印发《党内法规制定条例》的通知已经提出，党内法规的质量关系到党科学执政、民主执政、依法执政的水平，要从全局和战略的高度来重视它。但是，如何提高党内法规质量，并不折不扣地加以执行，仍然是一个大课题，需要深入研究。这个问题解决了，所谓“党大还是法大”的错误认识、“权大还是法大”的消极现象才会逐步消除。可以说，党内法规的质量和执行力，是检验党是否“善于”领导权力机关的根本性标准。
    4. 要避免将党内法规中的党纪与国家法律对立起来的看法
    现在，认识和实践中有一种将权力机关中党员代表委员严格遵守党内法规与遵守国家法律对立起来的看法。这种看法认为，对于党组织提出的人选和主张，党员代表委员，既要服从党内法规的纪律要求，又要依照法律行使职权，两个要求是对立的、不可调和的。实践中这样的情况不在少数，当党员代表委员不赞成党组织提出的人选和主张时，党的纪律要求和法律的规定时常让他们无所适从。如何解决这种无所适从？有的观点索性说，十八届四中全会提出，“党规党纪严于国家法律”，就是要求一旦党员代表委员不赞成党组织提出的人选和主张时，也必须用最严格的党纪约束自己，无条件地执行党组织的要求。
    一个更深刻的问题是，党纪的目的是什么？笔者认为，从不同的角度看，对党纪的目的可能会得出不同的结论。但是，在党纪与国家法律的关系中，党纪的根本目的就是用最严格的纪律约束党员，要求他们遵守国家法律，而决非可以将法律弃之一边，无条件地服从党纪；也即党纪的目的，是让党员严格遵守执行法律，而非对抗法律。对十八届四中全会有关“党规党纪严于国家法律”的理解不能断章取义。这个提法，是专门强调“党的各级组织和党员干部不仅要模范遵守国家法律”，而且要“以更高标准严格要求自己”，“坚决同违法乱纪行为作斗争”的。按照这个精神，党规党纪严于国家法律，在权力机关组成人员行使职权的过程中，要求广大党员代表委员不仅模范遵守国家法律，
    而且以更高标准严格要求自己，坚决同违法乱纪行为作斗争。所以，要避免将党内法规中的党纪与国家法律对立起来的看法。
    5. 应当十分重视权力机关组成人员的自身政治建设
    对于党组织提出的人选和主张，权力机关组成人员在行使表决权的实践中，存在一些消极现象：一是，无条件地听命于党组织，党组织推荐谁，提出什么主张，不加思考分析地一概赞成，从不反对。有的甚至事不关己，高高挂起。二是，不严肃对待投票表决，凭一时兴致，胡乱表决，或者不按表决器，甚至在选举过程中违背常识、常理，另选他人。三是，专门与党组织唱“对台戏”，凡是党组织提出的人选和主张，一概反对或者弃权。四是，阳奉阴违，事先在与党的有关部门协商谈话过程中，对党组织提出的人选和主张都说“好好好”，但在投票表决时完全变卦。这些消极现象阻滞了党内法规与国家法律的有效衔接。
    造成以上消极现象有很复杂的原因。比如，一些党组织和领导干部在酝酿人选和提出主张的过程中，不遵守党内民主集中制的基本要求，不认真听取权力机关组成人员的意见，甚至以党管干部的强势姿态威慑权力机关组成人员，使他们产生这样或者那样的负面心理。比如，各级权力机关普遍实行秘密表决，也使得权力机关组成人员的投票行为不能公开，受不到应有的监督。消除上述消极现象，除了要不断改善党的领导、改革和完善权力机关的投票方式外，也应当十分重视权力机关组成人员自身的政治建设。
    实践中，我们很强调权力机关组成人员的法治素养，但对他们自身的政治建设未能给予足够重视。国外的议员不少都是政治家，我国权力机关组成人员也应当具有政治家的素养，因为他们职权的行使，有法律性，更有政治性，政治素养对其依法行使职权时常有重要影响；因此，应当特别重视他们的政治建设，以促进权力机关行使职权中党内法规与国家法律的有效衔接。
    政治建设有丰富内容。比如，权力机关组成人员应当讲大局，既包括党和国家的大局，也包括一个地方、一个局部的大局。他们应当在大局中考虑党组织提出的人选和主张，从大局出发，依照法律规定行使职权。比如，他们应当了解熟悉党的路线方针政策，以及整个党和国家的政治格局、政治形势等。这是依照法律规定行使职权的重要前提。有两个问题应当特别予以重视研究：一是政治责任建设。权力机关组成人员投下的每一票，都应当从崇高的政治责任出发，没有政治责任，就会失去投票的严肃性。权力机关组成人员的政治责任是什么？如何落实？应当深入研究应对。二是政治诚信建设。既包括党内的政治诚信，也包括党外的政治诚信。党组织提出人选和主张，应当充分发扬党内民主，听取权力机关组成人员中党内成员的意见；同时党员代表委员，应当对党组织言行一致，忠诚老实，不搞阳奉阴违。党组织提出人选和主张，应当与权力机关组成人员中的党外人士特别是民主党派人士进行协商，但党外人士特别是民主党派人士也应当对党组织讲政治诚信，协商过程中同意了党组织的意见，投票表决时就不能食言，不能阳奉阴违，否则就违背共产党与民主党派之间长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针了。如何落实投票表决中的政治诚信，也是一个很值得重视研究的问题。总之，加强权力机关组成人员自身的政治建设，对于实现党内法规与国家法律的有效衔接，具有重要意义。
    本文系作者主持的研究阐释党的十八届四中全会精神国家社科基金重大项目《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》（项目编号：14ZDC009）的阶段性成果。
    原载《中国法律评论》2016年第3期