徐静村：减刑、假释制度改革若干问题研究

    减刑和假释虽然同属我国刑罚执行中鼓励罪犯接受教育，认真改造，争取早日回归社会的行刑方法，但两者适用的对象和条件有所差别，适用的法律后果各不相同，因此适用的程序制度也应有不同。追溯我国刑事执行制度发展的历史，减刑制度和假释制度也各有自己的形成过程，且法律实践表明，两项制度也各自存在自己特有的缺陷。虽然它们之间也有许多共通性且相互联系，但进行分析研究时，仍应分别讨论为宜。
    一、关于减刑制度
    （一）减刑的法律定位
    根据《刑法》第78条的规定，减刑是指对被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在刑罚执行期间，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现的，或者有立功、重大立功表现的，将其原判刑罚予以适当减轻的一种刑罚执行制度。应用中，包括把原判较重的刑种减为较轻的刑种，原判较长的刑期减为较短的刑期两种情况。
    我国刑法将减刑作为一种普适性的刑罚执行制度加以规定，具有鲜明特色，在国际上独一无二。个别国家（如日本）虽有减刑规定，但只作为赦免的一种方式，适用范围极为狭窄。实际上，我国减刑的适用范围涵盖除判处死刑立即执行外的一切罪犯，只要受刑人在刑罚执行期间符合法定事由，便可获得将原判刑罚减轻或免除的待遇，包括死缓犯的减刑，主刑变更时附加刑的减刑以及特赦减免。因此可以说，我国的减刑制度具有法律明定性和司法效力的普遍性两大特点。
    （二）我国减刑制度形成的过程
    减刑制度之为我国所独有，有其历史原因。早在民主革命时期，各革命根据地的狱政管理法规和条例中，已出现有关监犯减刑的规定。如1942年晋察冀边区行政委员会关于监犯减刑的决定，规定凡1942年1月15日以前判决确定的监犯都减轻其刑罚的二分之一，执行徒刑剩余期限不满一年的一律免刑释放。不难看出，这项减刑规定具有普适性，同时具有赦免的色彩。
    1954年制定的《中华人民共和国劳动改造法》第68条继承了根据地立法的精神，并将减刑、假释作为实施奖励制度的最高形式予以规定，这可视为中国特色减刑制度在法律中的正式创立。1979年制定的《刑法》、《刑事诉讼法》就减刑制度作了规定，1994年制定的《监狱法》从实体上补充规定了应当减刑的重大立功表现情节，从程序上补充规定了监狱考核、提出减刑建议和法院审理期限等，一定程度完善了减刑制度；1996年《刑事诉讼法》修正案对减刑作了原则规定，但对减刑程序未作具体规定；1997年修订的《刑法》从第78条至80条总结前述立法经验，对减刑制度作了较为全面的规定，并对原刑法中关于减刑的适用条件和程序作了修改。至此，基本形成了我国减刑制度的特有模式。
    （三）减刑的适用及其存在问题
    1.关于减刑的对象问题。《刑法》第78条至80条规定的减刑适用对象，仅指被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，适用减刑只有刑罚种类的限制，没有犯罪性质、罪犯身份的限制，也不包括死缓犯的减刑以及减刑后与之相应的附加刑的减刑。死缓犯的减刑，另由《刑法》第50条作为死缓执行的一种方式来规定，不如放到减刑条款中加以规定，使减刑制度立法更加规范。对于被判处拘役或者3年以下有期徒刑同时宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期间是否可以适用减刑，法律未作规定。1985年5月最高人民法院在司法解释中提出，对于被宣告缓刑的犯罪分子，如果在缓刑考验期间有突出的悔改表现或者立功表现，可以参照原《刑法》第71条的规定，对原判刑罚予以减刑，同时相应地缩减其缓刑考验期限。但实践表明，有关基层单位对缓刑犯的教育管理普遍较差，多数放任自流，因此由罪犯居住地派出所提请适用减刑的案例极少。同时，由于《刑法》第78条规定的减刑适用对象是正在执行期间的被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，而缓刑是附条件暂不执行原判刑罚，不符合“在执行期间”这一法定条件，因此最高人民法院对缓刑犯适用减刑的司法解释亦属不妥。
    笔者认为，管制、拘役属于短期自由刑，被处这些刑种的罪犯接受改造的时间较短，适用减刑不利于对其进行教育改造，因此不宜减刑（建议通过修改法律予以取消）；对这些罪犯中有立功或重大立功表现者，可依“立功奖励”的规定，“提前解除管制”或者“提前释放”（可在《刑法》第68条中增加相应规定）。笔者的意见是，减刑的适用对象，应只限于判处死刑缓期两年执行、无期徒刑和有期徒刑的犯罪分子，其余概不适用减刑。
    2.关于减刑的条件问题。《刑法》第78条将减刑分为“可以减刑”和“应当减刑”两个档次。其中“可以减刑”的适用条件是在刑罚执行期间，认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现或者有立功表现。犯罪分子只要具备其中一项，就可以获得减刑。确有悔改或者立功表现，是犯罪分子在经过一段时间的改造之后，主观恶性有所减少甚至消除的重要标志，这样规定有利于鼓励犯罪分子积极接受教育改造，同时也体现了刑法预防犯罪的根本目的，值得肯定。
    什么叫“确有悔改表现”，没有立法解释加以界定。最高人民法院1997年11月8日公布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）中对此作了诠释。其第1条第1项规定，“确有悔改表现”系指犯罪分子同时具备以下4个方面的情形：认罪服法；认真遵守监规，接受教育改造；积极参加政治、文化、技术学习；积极参加劳动，完成生产任务。只有在上述条件同时具备的情况下，才可认定罪犯确有悔改表现，才可以适当减刑。《规定》第13条也规定；未成年罪犯能认罪服法，遵守监规，积极参加学习、劳动的，即可视为确有悔改表现而予以减刑。笔者认为，强调“四个条件”同时具备是十分重要的，罪犯是否确有悔改，首先应看他是否认罪服法，只有真正认罪服法、真诚悔过的人才有可能认真遵守监规，心悦诚服地接受教育改造，才有洗心革面、重新做人的愿望，才会积极参加政治、文化、技术学习，这些属于罪犯主观上祛除恶性、生长善性的范围。至于参加劳动，完成生产任务这一条，对于服刑罪犯来说，是强制性的。《监狱法》第69条规定，有劳动能力的罪犯，必须参加劳动。第70条规定，监狱根据罪犯的个人情况，合理组织劳动，使其矫正恶习，养成劳动习惯，学会生产技能，并为释放后就业创造条件。可见，强制劳动的目的，也在于改造罪犯，并不以完成生产指标为主要目的。
    但是，大量的调查资料表明，司法实践中并未认真贯彻“四个条件”同时具备的减刑原则，“百分考核制”普遍存在片面强调劳动效果（“完成生产任务”）的倾向，干警忙于记分算分而无暇顾及对罪犯的思想教育；罪犯怀着十分功利的心态参加劳动，只关心挣够分数而获得减刑，并未真正解决真诚悔改的问题，所以通过减刑出狱后重新犯罪的比例大；同时，另外一些认罪服法，真诚悔过，思想改造好，但劳动能力差的人却无法获得减刑。这不但对于服刑的罪犯是不公平的，也违背了设立减刑制度的初衷。有的监狱解释说，“我们只有用‘百分考核制’这样的方法来刺激罪犯劳动的积极性，监狱生产上去了，有了经济效益，才能维持下去，并非我们不懂减刑需要同时具备四个条件，只是想不出更好的办法。”笔者在调研中深切感到，监狱的财政状况不佳，对于监狱实现改造罪犯的功能有着十分重大的影响。不少监狱承认执行“百分考核制”有偏重经济效益忽视思想改造的倾向，但也不无“非不为也，实不能也”之叹。这一点应当引起有关领导机关的足够重视。
    关于“立功表现”，《规定》第1条第2项也作了规定。立功表现是指具有下列情形之一者：①揭发、检举监狱内外犯罪活动，或者提供重要的破案线索，经查证属实的；②制止他人犯罪活动的；③在生产、科研中进行技术革新，成绩突出的；④在抢险救灾或者排除重大事故中表现积极的；⑤有其他有利于国家和社会的突出事迹的。只要具备其中一项，即可作为有“立功表现”而获得减刑。此外，被监狱、劳改单位评为省级改造积极分子的罪犯，也可视为立功表现。但是《刑法》第78条第1款规定“有立功表现”也只在“可以减刑”之列，似乎失之过严。笔者认为，有立功表现可以作为“应当减刑”的条件，只是减多减少与有“重大立功表现”不同而已。有“立功表现”与有“重大立功表现”减刑的幅度，可由法律加以特别规定。
    关于“重大立功表现”，《刑法》第78条作了明确规定，包括：①阻止他人重大犯罪活动；②检举监狱内外重大犯罪活动，经查证属实的；③有发明创造或者重大技术革新；④在日常生产、生活中舍己救人的；⑤在抗御自然灾害或者排除重大事故中，有突出表现的；⑥对国家和社会有其他重大贡献的。只要具备上述6种表现之一的，就应当适用减刑，监狱必须如实申报，法官也不应有自由裁量的余地。
    3.关于减刑的起始时间和间隔时间问题。对减刑的起始时间和间隔时间，法律未作规定。实践中以《规定》作为依据。笔者总体上认为最高法院关于减刑起始时间的规定失之过宽，对于刑事判决的严肃性、稳定性和罪刑相适应的原则冲击太大，有损法律的尊严和刑事司法的公信力。例如《规定》第6条规定，对于被判处无期徒刑的罪犯，如确有悔改或立功表现。服刑两年以后，可以减刑。笔者认为，被判无期徒刑者当属重大犯罪，罪犯的主观恶性也相应较大，服刑两年就开始减刑时间过短，较难判断其是否确有悔改，至少应在服刑5年后才可以减刑；以此类推，被判10年以上有期徒刑的罪犯可在服刑3年以后开始减刑；被判5年以上有期徒刑的罪犯可在服刑两年后开始减刑。两次减刑之间的间隔时间，也宜由1年以上改为两年以上。判处不满5年有期徒刑的罪犯，可比照上述起始时间适当缩短，对有重大立功表现的不受上述时间的限制。笔者这样建议主要考虑减刑适用不能过于宽泛，一方面避免罪犯产生投机心理，不认真进行改造，另一方面避免公众对刑罚执行产生疑虑，出现不良的社会效果。
    4.关于减刑的幅度问题。减刑幅度是一个十分敏感的问题，既直接反映减刑是否公正，因而为公众所关注，又直接关系服刑罪犯的切身利益，因而为服刑罪犯所关心。《刑法》第50条规定，判处死刑缓期执行的罪犯，在死刑缓期执行期间，如果没有故意犯罪，两年期满以后，减为无期徒刑；如果确有重大立功表现，两年期满以后，减为15年以上20年以下有期徒刑。实践中根据这一规定办理的效果普遍较好。对判处无期徒刑、有期徒刑罪犯的减刑幅度，《规定》作了如下规定：（1）对无期徒刑罪犯的减刑幅度为：确有悔改或者立功表现的，一般可以减为18年以上20年以下有期徒刑；有重大立功表现的，可以减为13年以上18年以下有期徒刑；如确有悔改并有立功表现的，可以减为10年以上15年以下有期徒刑（第6条）。（2）对有期徒刑罪犯的减刑幅度为：如确有悔改或立功表现的，一般一次减刑不超过1年有期徒刑；如确有悔改并有立功表现，或者有重大立功表现的，一般一次减刑不超过两年有期徒刑。被判10年以上有期徒刑的罪犯，如果悔改表现突出或有立功表现的，一次减刑不得超过两年有期徒刑；如果悔改表现突出并有立功表现，或者有重大立功表现的，一次减刑不得超过3年有期徒刑（第。2条）。（3）对犯罪时未成年的罪犯的减刑，在掌握标准上可比照成年罪犯依法适度放宽减刑幅度（第13条）。
    笔者认为，最高法院的上属规定是较为妥当的，减刑如果减得太少，不利于鼓励罪犯改造，但减得太多，则会过分冲击原判决的严肃性，不利于维护刑事司法的公信力。例如判处无期徒刑罪犯的减刑，即使既有悔改表现又有重大立功，减刑后服刑的期限也不得少于10年。《刑法》第78条第2款规定的减刑后实际执行的刑期，判处有期徒刑的，不能少于原判刑期的二分之一，判处无期徒刑的，不能少于10年，是较为妥当的。目前实践中要求“减得更多”的呼声，以及个别地方减刑适用超过法律规定幅度的做法，都是不可取的。
    5.关于减刑的程序。《刑法》第79条规定：“对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书，人民法院应当组成合议庭进行审理，对确有悔改或者立功事实的，裁定予以减刑。非经法定程序不得减刑。”《刑事诉讼法》第221条也作了类似规定，但在措词上写的是“由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定”。上述表明，法律对减刑程序只有原则规定，没有具体规定。《规定》对于减刑程序也未作具体的解释。笔者认为，减刑程序的缺失，可能是目前减刑制度存在的最大问题。由于各地做法不同，以致减刑的适用效果也产生很大差异，因此笔者队为，
    制定统一的、科学的减刑程序至关重要。
    二、关于假释制度
    （一）假释的法律性质及沿革
    我国刑法中的假释，是指被判处有期徒刑或无期徒刑的犯罪分子，在执行一定刑期后，确有悔改表现，不致再危害社会，附条件地将其提前释放的一项刑罚制度。但假释制度不是中国的发明，这项制度是从国外引进的。假释制度最早起源于18世纪的澳大利亚，19世纪随着刑事社会学派的兴起而在英美国家广泛建立。20世纪初，世界各国纷纷采用。中国于1911年1月颁布的《大清新刑律》中引进了这项制度，此后的北洋政府和国民党政府的刑事立法中都明确规定了假释制度。新中国成立后，在1954年颁布的《劳动改造条例》中，将假释作为对表现较好的在押罪犯的奖励措施而加以规定。1979年《刑法》第73条至75条对假释制度作了规定，1997年修订的《刑法》第81条至86条对假释制度作了较系统的规定。
    假释制度的鲜明特点是反对报应刑而倡导教育刑（目的刑），旨在通过人性化的刑罚手段来教育改造犯罪人，鼓励罪犯自觉进行改造，尽早复归社会，在社会的环境中实现改造成为新人的目的。假释的优点是并未改变原判决而只是改变执行方法，是刑事执行的一种灵活性措施，这种措施既有利于犯罪人及其家人，又有利于国家降低执行成本，因而是比减刑更为优越的一种制度。
    （二）假释的适用及存在问题
    1.假释的适用条例。假释意味着对犯罪分子提前解除关押，放归社会，改变对原判刑罚的执行方法，并希望获得更好的执行效果。因此可以说，假释是一种风险性制度设计，对适用条件应有严格规定。
    我国《刑法》第81条规定，适用假释应同时具备下列条件：
    （1）假释的对象，只能是被判处有期徒刑或无期徒刑（包括由死缓减为无期徒刑或有期徒刑）的犯罪分子，被判处管制、拘役等短期自由刑的罪犯不在此列。这样规定并无不妥。但刑法将犯罪性质及罪犯身份作为是否适用假释的一个条件似有不妥。
    《刑法》第82条第2款规定，“对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”这就意味着，累犯及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，无论改造得如何彻底，也不论其是否会再危害社会，一概不能获得假释。这样规定显然不利于调动这部分犯罪分子自觉改造的积极性，同时也不符合当代刑法理念以及“宽严相济”刑事政策的精神。实践证明，无论罪犯在犯罪时主观恶性多么严重，多数罪犯还是能够通过教育改造弃恶从善，回归社会正常生活的。因此，法律不能完全剥夺这一部分犯罪分子适用假释的机会，只是在对他们适用假释时应更为严格地掌握适用条件而已。因此建议修改《刑法》第81条第2款的规定，废除累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子禁止适用假释的规定，避免因这一规定而导致这些犯罪人心存绝望以致抗拒改造，增加监狱教育管理难度的不利后果。
    （2）必须执行一定时期的原判刑罚。《刑法》第81条规定，被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行10年以上，才可适用假释。这样规定是恰当的。因为，犯罪分子经劳动改造和思想教育而弃恶从善，有一个转变过程，考察、检验罪犯是否不致再危害社会也需要一定的时间，这个期间太短恐难作出正确判断。关于第81条所说的“特殊情况”刑法无明确界定。按《规定》第11条的解释，所谓“特殊情况”，系指有关国家政治、国防、外交等方面特殊需要的情况。应当强调，这是刑法所规定的执行刑期限度的例外情况，适用这一规定时，应就是否确属国家政治、国际、外交的“特殊需要”从严掌握。
    （3）犯罪分子必须认真遵守监规、接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会。这一条件的核心是确有悔改表现和不致再危害社会。“确有悔改表现”已如前述；对“不致再危害社会”，根据《规定》第10条的解释，是指罪犯在刑罚执行期间一贯表现好，确已具备了有悔改表现的四个方面的情形，不致违法、重新犯罪，或者是年老、身体有残疾（不含自伤致残），并丧失作案能力的。这一规定，在一定程度上反映了我国适用假释制度方面的保守思想，也正由于这一规定，使假释的适用比例一直很低。任何一个监狱，任何一个法官，都不敢担保某个罪犯假释后“不致再危害社会”，假释犯一旦有违法或重新犯罪的情况时，反过来追究监狱干警和法官的责任也极为不当。笔者建议，可将“不致再危害社会”作为罪犯获得假释的承诺要件，但不作为法律设定的假释条件。法律条文可表述为：“犯罪分子必须认真遵守监规、接受教育改造，确有悔改表现，并承诺假释后不致再危害社会。”这样规定，监狱干警和法官，不用担心因为对罪犯假释后是否危害社会预测不准而承担责任；同时，由于是罪犯自己的承诺，也增加了他自己对社会的责任感。为了充分发挥假释制度在节约司法资源和教育改造罪犯方面的重大效能，我们应当更新观念，摈弃不敢运用假释制度的保守思想，提高假释适用的比例，大胆发挥假释的刑事政策功能。
    2.假释的考验及撤销。《刑法》第83条规定，有期徒刑的假释考验期限为没有执行完毕的刑期，无期徒刑的假释考验期限为10年。《规定》第16条规定，被假释的罪犯，除有特殊情形，假释考验期不能缩短。假释考验期限，从假释之日起计算。假释犯在此考验期内，由公安机关予以监督。《刑法》第85条规定，对于假释犯，应当由其居住地公安机关统一监督，由公安机关交由犯罪分子居住地的基层组织以及犯罪分子工作或劳动地的基层组织进行监督考察。公安机关应当将被假释的犯罪分子所犯罪行及宣告假释的情况，向有关组织作详细介绍，并使有关群众了解这些情况，以便群众协助基层组织对假释犯进行管束。假释犯在假释考验期限内，应当遵守《刑法》第84条的下列规定：①遵守法律、行政法规，服从监督；②按照监督机关的规定，报告自己的活动情况；③遵守监督机关关于会客的规定；④离开所居住的市、县或者迁居，应当报经监督机关批准。这些规定，一方面为假释犯在假释考验期内设定了明确的守法目标，另一方面也为监督管理假释犯的机关对假释犯进行考察设定了具体要求，便于操作。公安部1995年制定的《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》（第23号令）中，对假释犯的监督管理和考验问题，也作了相应规定。
    问题是；由于我国社会经济发展速度较快，社会流动性大，治安形势严峻，一些地方警力不足，无暇顾及对假释等罪犯的监督管理；同时，我国农村和城市中基层组织社会管理功能若干年来呈明显弱化的趋势，社会治安综合治理和社区矫正组织没有普遍建立和发挥作用，也是监狱和法院不敢扩大适用假释的重要原因。笔者建议，在司法部的监狱管理局设立专门的假释管理委员会统一协调管理全国的假释罪犯，各省、市、自治区司法厅（局）的监狱局设立省级假释管理委员会，负责辖区内的假释罪犯的监管考核，该委员会应在假释犯原来所在单位或执行地街道居民委员会、社区居民委员会、村民委员会建立具体的监督考察小组，制定相关监督考察制度，确定责任，把假释罪犯的监督改造工作落到实处。
    关于假释的撤销问题，《刑法》第86条规定，在假释考验期限内，再犯新罪的，应当撤销假释，依照《刑法》第71条的规定实行数罪并罚，收监执行；在假释考验期限内，发现被假释的犯罪分子在判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销假释，依照《刑法》第70条的规定实行数罪并罚，收监执行；被假释的犯罪分子，在假释考验期内，有违反法律、行政法规或者国务院、公安部门有关假释的监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的，应当依照法定程序撤销假释，收监执行未执行完毕的刑罚。上述规定有利于强化对假释犯的监督与考察，有利于发挥假释制度的重大作用，是值得肯定的。对假释犯新罪和漏罪的追究即包涵对假释的撤销，当然应采司法程序；对有违法行为、违规行为的假释犯撤销假释收监执行，本应采用行政程序，但习惯上适用司法程序，也可仍按《刑法》第86条第3款的规定采用司法程序办理。
    （三）假释的适用程序
    《刑法》第82条规定：“对于犯罪分子的假释，依照本法第79条规定的程序进行。非经法定程序不得假释。”第79条的规定，对于可以假释的犯罪分子，由执行机关向中级以上人民法院提出假释建议书，由人民法院组成合议庭进行审理，对符合假释条件的裁定予以假释。应当说，这也只是原则性规定，仍需考虑审理程序的具体化问题。
    三、减刑、假释案件审理的应然程序
    从应然的层面看，减刑是改变原判刑罚，因此只有法院这个唯一主体有权变更原来的判决，法院审理减刑案件，必须适用司法程序，但不适用刑事诉讼法规定的普通程序，需要另行设计特别程序。当然也不能适用行政性的听证程序。
    按理说，任何一个罪犯的减刑，只有原来作出生效判决的法院及其上级法院有资格对该罪犯依法作出减刑裁定，但是，法律授权罪犯服刑地的中级人民法院负责审理减刑案件，不仅有利于节约司法资源，也有利于实现公正与效率两个目标，因此，笔者认为，目前由罪犯服刑地的中级人民法院审理减刑案件的规定是适当的、可行的。
    从应然的层面看，假释只是改变刑罚执行方法，并未改变原判刑罚。因此，假释属于执行机关的执行行为，假释审核程序也只是行政性程序，不是司法程序，不应由法院采用司法程序进行审理作出裁定，只需由监狱提起，经监狱管理机关（或以司法行政机关为中心设立的假释委员会）采用行政性听证程序进行审核，作出决定（不是裁定）就可以假释。
    但是，鉴于多年来，我国司法实践中的减刑、假释都由法律授权的人民法院审核裁定，约定俗成，已为司法机关、刑罚执行机关和社会公众所接受；同时，我国监狱管理机关、司法行政机关在短时间内建立假释审核机构确有困难，积累假释审核工作的经验也需要时间，所以维持目前的做法，减刑和假释都由人民法院采用司法程序来办理，所作裁定的权威性、公信力和政策效果，都可能更好一些。
    四、关于完善减刑、假释案件审理程序的几个问题
    减刑作为一项鼓励罪犯改造的行刑制度，是以对原判刑罚作减轻性改变为代价的，实质上变更了原判刑罚，否定了原判决的既判力，因此对刑法确定的罪刑法定原则是一个重大冲击。但是，基于促进罪犯改造，使罪犯早日弃恶从善，改过自新，回归社会的人道主义目的，我国创设了减刑制度。多年的实践表明，这项制度的运用既有积极意义，也存在不少问题。假释不改变原判刑罚，只改变行刑方式，将已服刑一定时间并确有悔改、不致再危害社会的犯罪分子附条件提前放归社会，是比减刑更好的一项鼓励改造的制度，但适用的比例较之减刑却少得多。调研表明，各地适用减刑的比例在25—30％之间，而适用假释的比例仅在1—2％之间，少的地方甚至只有千分之一、二。即使如此，假释中也照样存在不少问题。笔者分析存在问题的原因，认为关键在于法院审理减刑、假释案件缺乏切实可行的程序规定，以致不能保证实现减刑、假释的预期效果。
    （一）法院未设专门法庭办理减刑、假释案件
    我国省级法院普遍没有设立减刑、假释审判庭，审理被判处死刑缓期两年执行的罪犯的减刑，被判处无期徒刑罪犯的减刑、假释，一般由刑事二庭临时派员组成合议庭，对经由省监狱管理局审查同意提出减刑（或假释）建议的案件，进行书面审核，作出裁定。监狱所在地的中级人民法院也未设立专门法庭审理减刑、假释案件，一般也由刑二庭临时派员组成合议庭对监狱提起的减刑、假释建议进行审核并作出裁定。法院既未设立专门法庭，又未指派专门法官办理减刑、假释案件，足见对于如此重要的刑罚适用问题并不重视，这可能是出现各种问题的主要原因。建议在省级法院和监狱所在地的中级人民法院，设立减刑、假释审判庭，配备专门法官，专门处理减刑、假释案件。
    （二）法院减刑、假释裁定程序存在重大缺陷
    1.监狱或监狱管理局对于报请减刑或假释人员的材料一般是分批报送，不是一案一报，因此，法院也是成批审核，结果多是依报照准，很难发现报送材料中存在的问题，难免让一些根本不该得到减刑、假释的罪犯获得减刑或走出监狱，这种情况既不公正，也不利于社会防卫，更不能取得好的行刑效果。
    2.法院仅凭监狱管理机关提供的书面材料。难以准确把握罪犯的改造情况，因此对监管机关的减刑、假释建议的审查流于形式，
    监管机关成为实质上的减刑、假释审核机关，这是法院放弃司法责任的表现，很不可取。同时法院审核案件和作出裁定过程中，既不与减刑或假释的当事人见面，也不听取作为法律监督机关的检察机关的意见，对于所作裁定是否正确也全无把握，根本无法保证办案质量。
    笔者建议，对于减刑、假释案件，监狱或监狱管理机关应一案一报，法院也应一案一核；法院减刑、假释审判庭在收到减刑、假释建议书及相关材料后应在3日以内组成合议庭，合议庭经初步审查认为材料齐备，即应确定开庭日期并前往监狱审理案件。审理应在减刑、假释当事人所在的监区公开进行，由监狱组织服刑罪犯集体旁听。审理在审判长的主持下进行，先由监管机关宣读减刑或假释建议书，并提出罪犯确有悔改或立功表现的证据；然后由提请减刑或假释的罪犯陈述；再由一同改造的服刑人员就当事人改造情况出庭作证；最后由检察机关对监管机关的建议发表意见。合议庭在听取各方意见后，认真进行评议，合议庭一致同意减刑或假释的，可以当庭宣告评议结果并宣布公示7日后如无异议由法院作出裁定，裁定送达后便即生效；公示期间如有异议的，应在查明情况后作出处理。采取这样的公开审核程序，可以增加减刑、假释案件办理的透明度，有利于防止弄虚作假和循私舞弊，同时也能收到教育鼓励其他罪犯认真改造的良好效果。
    当然这样操作的诉讼成本可能会高一些，但这种投入是值得的，与减刑、假释的正确适用所产生的巨大社会效果相比，产出是一定大于投入的。
    笔者的主张概括起来，可以表述为：监狱管理部门提出减刑、假释建议前的考核程序采取“行政程序”，依据《监狱法》和司法部《监狱提请减刑、假释工作程序规定》进行；人民法院审理裁定减刑、假释案件，采“司法程序”，一律经过“开庭”方式，通过公开听证查明事实后再作出裁定，彻底改变仅凭书面呈报材料，只进行“书面审”即作出决定的习惯做法。
    （三）对“行政程序”和“司法程序”进一步完善的建议
    1.为了使监管机关对罪犯的教育改造取得更好的成效，在罪犯入监以后，监管机关应立即对罪犯作“人格调查”，包括：罪犯的违法犯罪经历、生活工作经历、家庭情况、受教育状况、经济状况、健康状况及心理状况等，根据以上调查，形成罪犯人格调查表，通过分析罪犯的各种个体因素、所处环境、过去情况和犯罪后的表现等，即可初步预测对罪犯改造的难点和难度，也才能够较好地制定个别化的有针对性的改造方案。
    在罪犯改造过程中，监管部门应将这种人格调查继续下去，以此形成每个罪犯改造情况的真实记录，而这种资料，对于监管部门提出减刑、假释建议前对于罪犯是否“确有悔改表现”，是否“不致再危害社会”作出恰当评估，具有十分重要的意义。
    2.法律虽然将减刑、假释裁定权赋予法院，但由于减刑、假释的适用条件需要分析的问题比较复杂并涉及技术因素，因此，仅以法官为裁定主体似有困难。建议在高级法院和中级法院辖区内由法院牵头，建立由法官、检察官、警官、司法行政官员、律师、心理学家、犯罪学家、人民代表等组成的区域性减刑、假释委员会，在法院认为必要时，这个委员会将协助法院对减刑、假释案件进行审理，以保证作出正确的裁定。
    徐静村，西南政法大学教授，博士生导师，中国诉讼法学研究会副会长。