胡皓然：如何完善我国行政执法监督制度
胡皓然依法行政是建设社会主义法治国家的重要保障。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要用十年左右时间实现建成法治政府的奋斗目标。2010年11月，国务院发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求进一步强化对行政权力运行的监督和制约。近年来，我国行政执法日益规范，行政执法制度建设取得了重大成就，但与此同时，行政执法中有法不依、滥用职权等执法失范问题仍然存在，这离“建设社会主义法治国家”的要求还有差距，亟待加以解决。
行政执法监督的内涵与价值
广义的行政执法监督是指国家机关、政党、社会组织、公民等作为监督主体，对作为监督对象的行政执法主体及其工作人员的相关行政执法行为展开的监察和督促的活动；狭义的行政执法监督是指行政机关系统内部为提高效率及法治程度而进行的监察和督促的活动。建立行政执法监督制度，旨在有效防止行政机关及其行政执法人员滥用手中的权力，破坏法治运行的秩序。对其进行规制的核心是监督行政权力的运行，基本路径是通过制定规则来规范机关及其公务员的执法行为，积极接受国家机构、社会组织及人民的各种监督。
要实现依法治国的目标，既要实现依法行政，又要加强行政执法监督，建立完善的行政执法监督体系，防止权力的扩张与滥用。行政执法监督制度的实施是依法行政的重要保障，可以有力督促行政机关及人员依法行政，避免侵害行政相对人的合法权益，同时有助于树立行政机关诚信、高效的良好社会形象，这也是法治政府的应然要求，是建设法治政府的重要保障。
我国行政执法监督制度存在的问题
行政执法监督体制不够完善。在现有行政执法监督体制下，过错责任追究制度并未落实到位。监督人员往往存在“事不关己高高挂起”的观念，将监督工作看作是“得罪人”的工作，面对日益复杂的行政执法监督环境，遇事“睁一只眼闭一只眼”，甚或出现“人情案”“关系案”等。只要过错责任追究制度不能得到真正落实，行政执法监督工作就难有起色。
执法部门内部监督流于形式。部分行政执法部门只重“执法办案”，忽视对“办案”过程的监督。出了问题，往往采取保护主义做法，尽量掩饰，尽量让上下部门少承担行政执法责任。同时，一项行政行为是否合法、适当，由作出该行政行为的行政执法部门自己认定，由内部的监督部门进行纠正，既影响了监督作用的发挥，也难令人信服。此外，行政执法内部各监督部门相互之间缺乏应有的配合，也易造成内部监督流于形式。
人大未能充分发挥监督职能。人大的监督职能是宪法、法律法规所赋予的，最具权威性，但却缺乏可操作性。表现为：对于人大进行行政监督的内容和途径，立法没有作出详细规定。这种可行性规定的缺失，导致了人大监督职能的弱化，使得人大的监督功能无法有效发挥，亟待立法进一步完善。
社会舆论对行政执法监督缺乏力度。人民群众对行政执法的监督意识淡薄。一方面，有些群众的诉求找不到合适的监督渠道，群众诉求难以得到及时处理，导致人民群众对行政执法的监督逐渐失去信心。另一方面，传媒对行政执法监督也受多种因素的影响，时有偏颇，没能发挥应有的监督作用。
我国行政执法监督制度的完善路径
构建分工明晰的行政执法监督体系。要使行政执法主体合法、内容合法、程序合法，需要从社会各个层面加强对行政执法行为的监督。要在行政执法监督过程中将检查机制落到实处，强化执法责任制的实施，完善行政行为的责任追究制。要完善对行政执法行为的审查与备案制度，严格依据宪法和有关法律法规，对在行政执法监督检查中发现的问题及时改正。要建设规范行政执法行为的长效机制，保证行政执法主体资格的合法性，提高行政执法主体的法律意识。要完善社会协作促进行政执法监督工作，倡导以人为本的执法理念，增加人民群众参与行政执法监督的途径，完善行政执法监督制度机制。
完善行政执法机关内部监督机制。行政执法活动的监督与约束需要行政以及司法机关的共同协作。相对于司法机关的监督来说，行政执法机关的自我监督是一种内部监督机制，是一种自我查错并自我纠错的机制。例如，行政执法案卷评查制度旨在敦促行政执法人员在执法之后应当对执法行为进行认真、及时的记录和归档，以便今后查阅和考核。应当注意的是，内部监督部门在监督过程中应避免形式化，力求客观公正。
建立健全人大监督机制。人大监督是行政执法的主要监督形式，其成效关系到我国法治国家建设进程，关系到依法行政成果的维护。健全和完善人大监督机制，应该充分运用质询和询问程序，监督执法机关在行政执法过程中的行为。依法监督，应当依人大监督法对行政执法进行监督。人大监督法明确规定了各级人大的经常性监督职责，使人大对行政执法的监督有法可依，有效防止行政执法失范行为的发生。同时，贯彻实施人大监督法，有利于杜绝行政执法中存在的执法犯法、贪赃枉法等执法现象，真正提高执法者本身和监督执法者的法律素养。
积极合理引导社会舆论监督。传媒是行政执法舆论监督的重要载体，它的群众性、广泛性、公开性、及时性等优点使其在监督形式中具有独特作用。要让行政执法工作受到良好监督，关键要靠舆论传媒的客观公正报道。要积极适时引导舆论，使其及时准确有效进行舆论监督，传递正能量。此外，在合理引导舆论监督的诸多路径中，加快舆论监督方面的立法是必要的选择，可以以此增强舆论监督的权威性和实效性，有助于形成政府治理的长效机制。
（作者单位：西南政法大学）
