探索检察机关提起公益诉讼的中国模式
徐卉近日，最高人民检察院围绕“检察机关提起公益诉讼”发布了5个指导性案例，既有全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件，又有全国首例行政附带民事公益诉讼案，体现并总结了司法实践中检察机关提起公益诉讼的特点和规律，对检察机关准确、统一适用法律提供指导和规范，为修改和完善相关法律法规提供了实践基础。
试点地区检察机关开展公益诉讼的概况与特点
在最高人民检察院发布的5个指导性案例中，有一个是民事公益诉讼，其他4个案例均为行政公益诉讼案，这与现阶段试点地区检察机关办理公益诉讼案件的实际比例相吻合。根据最高人民检察院的数据，自2015年7月1日，全国人大常委会授权北京等13个省、自治区、直辖市开展为期2年的检察机关提起公益诉讼试点以来，截至2016年12月底，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，其中诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件。在试点地区检察机关提起的495件公益诉讼案件中，民事公益诉讼57件，行政公益诉讼437件，行政公益附带民事公益诉讼1件，行政公益诉讼案件的占比超过80%；同时，在检察机关办理的3883件诉前程序中，涉及行政公益诉讼的3763件，占比97%。可见，公益诉讼已成为检察机关履行法律监督职能的新型工作方式。
在提起公益诉讼案件的适用范围上，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权试点地区检察机关以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等案件作为开展公益诉讼的重点领域。实践中，目前检察机关提起公益诉讼的重心放在生态环境和资源保护领域，因此本次发布的指导性案例都集中在环境保护领域，涉及土壤污染、水污染、固废物污染、重金属污染、危险废物和危险化学品污染、森林资源、土地资源、矿产资源等多个环境保护领域中的亟须重点治理的问题。
从办理公益诉讼案件的方式和程序上看，试点地区检察机关注重在履职中发现案件线索，充分运用检察建议、诉前程序等方式促使行政机关纠正违法行为或者依法正确履行职责；在程序上，检察机关采取直接起诉、支持起诉、异地起诉、指定起诉等多种形式，切实运用调查核实权，发挥专家辅助人和鉴定机构的作用，查清违法行为、损害后果及其因果关系，使违法者承担相应的行政责任和民事责任。
充分发挥公益诉讼诉前程序的作用
根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，检察机关提起公益诉讼，必须严格履行诉前程序。提起行政公益诉讼前，检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察院。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院可以提起行政公益诉讼。民事公益诉讼，提起诉讼的主要主体应当是社会公益组织，因此，检察院在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼。
设立诉前程序的主要目的在于增强行政机关纠正违法行政行为的主动性，最大限度地节约诉讼成本和司法资源，并且有利于充分发挥检察院作为法律监督机关的职能和作用。最高检明确要求，检察机关在提起行政公益诉讼前，必须严格履行诉前程序，依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。事实上，试点一年半以来，在检察机关办理的4378件公益诉讼案件中，在民事公益诉讼方面，检察机关办理诉前程序案件120件，依法督促或者支持法律规定的机关或者组织向法院提起诉讼22件；在行政公益诉讼方面，检察机关共办理诉前程序案件3763件，督促行政机关主动纠正行政违法行为或依法履行职责2838件。通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为。吉林省检察机关通过诉前程序督促行政机关恢复林地4万公顷，恢复湿地3.9万公顷，关停整改污染、违法企业19家，为国家挽回经济损失近2亿元；内蒙古检察机关督促行政机关恢复草原植被3万余亩；贵州省检察机关督促行政机关恢复耕地、林地5.8万余亩，为国家挽回经济损失7.5亿余元。从司法实践看，诉前程序不仅充分发挥了行政机关纠正行政违法行为的主动性，而且有助于调动其他适格主体保护公益的积极性。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，不仅是检察机关开展公益诉讼的重要内容，也是公益诉讼制度价值的重要体现。
通过公益诉讼推进法治政府、法治社会一体建设
习近平总书记在党的十八届四中全会上指出，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。
从发布的5个指导性案例及试点地区检察机关提起公益诉讼的实践效果来看，检察机关提起的行政公益诉讼，对于提高地方政府与行政机关的依法行政意识，加强和改进行政机关的执法监管工作，引导政府完善社会治理，促进环保等行政执法部门加强履职等都起到了很好的警示教育作用，并且通过法院判决的宣告和执行，促进了相关行政机关强化监管责任，规范监管行为，切实提高了地方政府依法行政、严格执法水平。
同时，检察机关在开展公益诉讼的实践中，也注重与其他组织展开协作，促进资源整合共同保护公共利益。如2015年，常州市检察院就联合环保、民政等有关部门制定了环保公益主体“1211”培育发展规划，包括完善现有的环境公益协会作为符合环境公益诉讼主体资格的环保组织，承担环境公益诉讼职能；成立环境公益律师队伍；构建一套公益保护体系等。这些实践都表明，检察机关提起公益诉讼对于推进法治政府、法治社会一体建设，具有十分重要的意义和作用。
在我国，检察机关提起公益诉讼从无到有，有效弥补了实践中一些损害公共利益案件无人提起诉讼的问题。公益诉讼，正在成为检察机关作为公共利益的维护者开展法律监督工作的新领域，是检察机关充分发挥职能作用，推进建设法治政府、法治社会的重要途径。尽管目前，检察机关提起公益诉讼方面还存在一些困境，只有在正视这些困境的基础上，在全面推进依法治国的总目标下，积极有效地探索回应困境的新模式，才能真正坚定不移推进司法体制改革，让人民群众感受到改革成效。
（作者系中国社会科学院法学研究所诉讼法研究室副主任、公益法研究中心副主任、研究员）
来源：《学习时报》2017-02-22
