孔祥承：法官责任制逻辑之重构

    【摘要】 过去的研究都将法官惩戒制度与法官责任制划等号，但是这种观念已经不能适应社会的发展。司法责任视野下的法官责任制应当是以司法独立为核心，以提升、监督与惩戒为目标，以外部参与原则、合规律性原则、比例原则、正当程序原则、伦理原则为建构基点的价值多元化的责任体系。因此，应当着手弥补现有法官责任体系只存在惩戒制度的不足，其妥善的改进路径应当是对现有的制度进行全方位检视与规范，在平衡司法独立与司法责任的基础上对它们进行系统化梳理，使它们尽可能符合法官责任制的建构逻辑。具体而言，就是将法官考评制度改造成兼具司法独立与司法责任双重面向的事前提升制度，将院庭长审判监督管理制度转化为以过程导向为主的事中监督制度，借此使它们与以程序追责为目标的事后惩戒制度相衔接。
    【中文关键词】 司法独立；司法责任；法官考评；审判监督管理；法官惩戒
    司法过于独立而缺乏制衡，容易丧失司法正当性；过于重视责任，又难免侵蚀独立。{1}131纯粹以惩戒为目的的法官惩戒制度囿于最后手段性等特征，已经无法支撑起整个法官责任制的框架。因此，在法官责任制中如何协调司法责任与司法独立的关系，已经成为摆在学界与实务界面前的重要课题。2015年出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)首次对司法责任进行了系统化、规范化的梳理，其中提出了要建立院庭长审判监督管理制度、法官考评制度等多种制度。为防止法官责任制在未来落入“钱穆制度陷阱”，应当重视利用现有制度，在厘清司法独立与司法责任内涵的基础上，重构法官责任制的内在逻辑，以期使法官责任制在未来建构时更加合理规范。
    一、司法独立内涵之廓清
    现代司法责任语境下，如何调适司法独立与司法责任之间的关系，已经成为法官责任制建构亟待解决的问题。其中，清晰界定司法独立，已经成为对法官责任制的一切理性思考的逻辑起点。
    (一)司法独立之迷思
    中国语境下的司法独立与西方话语中的司法独立有着迥异的含义，因此在理论争鸣上也呈现出了不同的样态，主要争议点在于司法独立指的究竟是法官独立还是法院独立。
    传统观点认为，人民法院审判采取的是民主集中制，是人民法院独立行使审判权，而非合议庭、审判员独立，更不是审判员审判独立。{2}但这种倡导“法院独立”的现象受到学界批判，不少学者直接提出司法独立的核心在于法官独立{3}。另外，有学者从审判亲历性、司法规律性等角度出发提出应当实现法官独立而非法院独立{4}，该学者后来更是提出在去除司法行政化、地方化的浪潮中应当进一步保障法官依法独立行使职权。{5}在本轮司法改革浪潮中，最高人民法院开始接受法官独立这一理念，相继发布审判权运行机制改革试点方案和人民法院五年改革纲要，提出法官与合议庭独立审判的理念，这些文件的颁布从“规范”意义上为这场争论画了句号。此外，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也对此观点持赞成态度。从形式上看，可以预见，随着各项改革措施的实施，我国法官在法院内部的相对独立地位必将不断完善。但即便如此，有关法官独立与法院独立的争论也并未结束。仍有学者从法官的数量、素质、职业操守、职业保障以及历史文化等角度提出“法官独立”并非司法改革的目标。{6}从某种意义上看，法官独立与法院独立之争似乎已经成为一道难以终结的中式命题。
    在笔者看来，以往的争论核心在于实务界与理论界常常将“法院独立”与“法官独立”对立起来，将两者作为两条互不干涉的平行线，这种做法不仅造成规范体系间的冲突，也将理论探讨引入歧路，无助于为司法责任制改革提供理论素材。
    (二)司法独立的多重意涵
    西方话语体系下的司法独立源自三权分立理论，包括内部独立(internal independence)与外部独立(external independence)。内部独立又称个体独立，指的是每个法官或法庭有能力来独立地作出法律决定。详言之，法官只应依据事实和法律独立进行裁判，不受媒体、公众、政府的影响。外部独立又称机构独立，指的是司法机构作为独立的部门，应当独立于立法与行政机关。{7}机构独立的理念除了与分权制衡理念相呼应，其本身也蕴含着司法自治化的理念，亦即法官群体希望摆脱司法行政权“压迫”而自己管理法院内部事务。从司法独立的缘起来看，法官独立在于独立行使司法职能，而法院独立意在通过“机构”的形式来保障法官独立，屏蔽外界的不当影响。以西方语境下的司法独立理论为借镜，淡化其中的政治色彩，或许可以从技术层面为我们厘清司法独立的内涵提供另一种角度。
    首先，以独立行使司法权为核心的法官独立是司法独立的应有之意。法治国原则的一个重要侧面就是要落实对权利的救济，即人民有权利通过独立的司法审判，去对抗国家的违法行为；因此，当人民的权利受到侵害时，国家应给予人民获得公正司法审判的救济途径。{8}而司法审判是法官对案件事实进行解释与法律适用，其中包含着追求案件公平正义的理念，并非机械地适用法律。只有在法官意志独立不受内外因素干扰、与自己良知独处时，才能洞悉法律背后所蕴含的公平正义之理念，作出公正的裁判。{9}尤其是，当强调司法职能通过法院来行使时，整个司法体系所倡导的是一种集体决策的模式。那么，即使法律条文提倡合议庭和独任法官独立地作出裁判，但基于个人趋利避害的倾向，此时任何法官也都会将风险转嫁给“集体”承担，这样极易导致司法不公。因此，基于司法公正的要求，司法独立必须包含法官依法独立履行司法职能这一意涵。
    其次，司法独立并不排斥法院独立行使司法行政权。司法行政权是司法机关组织管理司法机关及其人员的权力。法院独立便是强调在司法行政权层面的独立。从通常的观点来看，法官应该是高度自治的道德代表，其扮演的是一个独立或者公正的角色，在判决过程中能屏蔽腐败等问题的干扰。但法官也是人，因此，也应当考虑借助机构的力量来帮助他们抵抗外部的威胁与诱惑。{10}而且，从一切描述司法独立概念的共同特征来看，司法独立的核心在于保障法官免受其他因素的影响，而并不是说他们可以随心所欲地处理案件。{11}如果集合了众多法官的法院在司法行政权行使层面不独立，那么法官个体实难抵抗行政权力的侵扰，行政机关可以通过人事、财务、行政管理等多种方式参与到对法官的管理当中，最终只会使得“法官独立”流于形式。
    再次，司法独立优位于司法行政权。过去，法院可以通过司法行政权，在人事、行政方面对法官实施管理，这也就衍生出司法行政权中的惩戒监督法官的权能。但现在，受司法自治化理念的影响，这种惩戒监督的权能在各国都已经受到了限缩，司法首长惩戒监督的权力大幅度缩水，如日本司法首长的惩戒权仅限于对法官实施申诫与罚款，这类惩戒措施的力度是无法与行政首长的调职免职权相比拟的。尤其，在现今司法自治化趋势的影响下，司法与司法行政已经开始了相当程度的糅合，司法权逐渐取得了凌驾于司法行政权之上或者说优位于司法行政权的地位。《意见》中院庭长审判管理监督权的变迁也体现了这一趋势，现在院庭长的审判监督管理权相较于过去司法行政权鼎盛的时代已经不可同日而语，院庭长权力的行使目标也已经开始向服务与保障司法独立进行转换。
    最后，中国语境下的司法独立的理论源自人民主权原则。过去认为司法独立意味着司法权独立于立法权与行政权，但这其实是一种将西方政治理论直接套用到中国的错误做法。我国属于议会至上型的政治结构，全部权力统归人民代表大会，司法权、行政权都应当受到人民代表大会的监督与控制。同时，司法独立绝不是削弱党的领导，党的领导与人民的意志相一致，司法独立的意涵在于促使司法机关独立行使审判权，严格地执行我们党领导人民所制定的法律。{12}当然，需要注意，不管是党还是人大，对于司法都应当保持相对的克制，采取宏观管理方式为宜。
    总之，我国司法独立视阈下“法院独立”与“法官独立”并不是非此即彼的关系，而是相辅相成的，完善法官责任制的重要基点便是在司法改革中合理地配置这两方面要素。
    二、徘徊在司法独立与司法责任之间：多元价值下的法官责任制
    司法独立在不同维度展现出不同的含义，司法责任也开始呈现出不同样态，二者从相互“抵触”走向了和谐“共生”。以此为基点，法官责任制也从单一的惩戒目的逐步走向价值多元化。
    (一)司法独立与司法责任是否相互排斥
    一直以来，对于司法独立与司法责任都存在着一种错误认识，即认为司法独立与司法责任是一组互斥的概念。但是，实际情况并非如此。从经济学的角度来分析，一个雇主会聘请代理人从事某种雇主不适任的工作，此时雇主总是希望代理人能和自己一样认真负责，尽可能以最低的成本完成最好的工作。然而，代理人和雇主都是利己的人，除非雇主能正确评价代理人的表现，对表现不佳的进行惩处，否则代理人不可能对雇主忠诚。当雇主是国家、代理人是法官时，只强调司法独立而忽视司法责任就可能导致极为严重的后果。{13}125-126在此意义上，司法独立与司法责任之间存在着依附关系。
    对司法责任的历史进行回溯，可以看到，司法独立也并不排斥责任的存在。在严格遵守司法独立的美国，汉密尔顿就在著作中对司法责任与司法独立的关系进行过论述，他认为对法官加以防范的内容已包含于有关弹劾法官的规定中，实际上这种问责与司法独立的精神是一致的。{14}339美国联邦最高法院奥康纳大法官也曾对两者关系进行过精辟的分析，她认为司法责任与司法独立犹如硬币的两个侧面，司法责任确保法官执行其宪法角色，司法独立则保障法官免受外部压力影响。{15}
    虽然司法独立与司法责任并不互斥，但在两者共存时仍会发生矛盾。那么如何调适司法独立与司法责任之间发生的冲突呢？从价值追求来看，司法独立其实与司法责任有着共同的目标。单就司法独立本身而言，其绝非一种终极价值，而只不过是一种工具性价值，它存在的目的在于维护司法的公正性。简言之，司法责任与司法独立之间的协调路径在于它们共同服务于司法公正与程序公平。{16}95-96
    (二)法官责任制的多元化价值取向
    对于司法责任，最为简单的理解就是责任或者义务。在司法责任语境下，责任便意味着法官应当向谁负责，应当负什么样的责任。随着理念的变革，对于我国来说，司法责任已经不单单是惩戒，而是一个融合了多种价值目标的责任体系。
    西方学者认为，民选法官通常会考虑民意，其所作审判常在人民预判范围内，而职业法官则需要进行其他考量，有时会作出违背民意的判决，因此对于职业法官更强调独立，而对民选法官更强调责任。{13}136我国采取的是职业法官考选制，但这并不意味着责任无关紧要。司法责任在司法权运行中有着更为重要的意义。一方面，我国法官虽由国家考选产生，但其必须获得人大任命，既有国家影子又有人民任免因素，因此法官必须向人民负责，维持人民对司法的信赖。另一方面，当人民对法官的信赖和尊重降低时，司法最终会丧失正当性，侵蚀到司法独立。{17}122司法正当性源自人民“忠诚的累积”(reservoir of loyalty)，
        
    这种正当性最终可以使公民接受司法作出的违反其利益的裁判。{18}在此意义上，法官责任与人民对司法的信赖、司法正当性息息相关。在责任层面，既体现为法官在法庭内外都不得逾越法律界限从事不当行为，也意味着法官需要提升个人能力来累积民众的信任，维持司法正当性。
    一般来说，法官个体腐败会导致公众信任的丧失，进而降低法院的独立性。一个机构的独立自主与廉洁公正有时要比个体独立重要得多。{14}346当个体所作出的行为导致整体失序时，法院最终承担的责任的形式是整个机构丧失公信力。因此，在司法责任制下，作为法官集合的法院也有责任存在的余地。在此意义上，法院必须维持司法的整体权威，进而保障机构的独立性。这对于法院来说，一方面体现为法院应当督促法官适法适时裁判。法院保障法官独立行使职权，但是当法官职务上或者职务外的行为存在妨害司法权威的疑虑时，国家基于保障人权、维持司法权威的理念，便享有导正法官行为的义务。因此，法院有责任于法官有怠于职务时进行某种管理，达成监督法官的目的。另一方面，这意味着法院应当关注提升法官司法素质。督促法官适法适时裁判只是维持司法权威的最低标准，为了进一步提高司法公信力，法院必须着眼于提升司法质量，践行司法为民，加强公正司法。在此基础上，对于法官个体而言，也衍生出了接受法院监督和提升司法能力的义务。
    在司法责任语境下，法官责任制中既包含法官个体因素又蕴含法院机构因素，两者相互交织，形成了提升法官素质、监督法官行为、惩戒法官不法等多种内容。在这种理念影响下，法官责任制在价值目标上已经呈现出多元化趋势，开始从单一惩戒转变为“提升-监督-惩戒”三位一体的责任体系。
    三、法官责任制建构的若干基点
    单纯澄清法官责任制的目标，对于制度建构来说并不足够，还需要其他一些建构“原则”来对其进行丰富。多种价值取向交错影响的法官责任制，其所遵守的原则也发生了某种嬗变。
    (一)外部参与原则。司法权的运作和其他公权力的行使一样，直接或间接来源于国民的授权，因此当然需要受到国民的监督。但是，现代司法又要求独立于舆论。因为报章杂志刊载消息论述影响民意，若有心人操弄，极易干扰审判，所以有的国家甚至通过对滥用新闻自由判处藐视法庭罪来维护独立审判。{19}但是这种做法治标不治本，所以各国为了保障司法独立、回应民众质疑、重塑司法权威，都建立起包含外部因素的法官责任机制来保障法官履职。如美国通过国会对联邦法官进行惩戒，其各州则通过由普通民众、律师和法官组成的专门委员会对法官进行惩戒。{20}对于我国来说，现阶段能作出有实质意义的处理决定的部门主要是法院内部的监察部门，但这种“同体问责”在公正性方面存在着显著不足。一方面，法院在处理这些法官时囿于情面，会尽量从轻发落，将案件进行内部消化。另一方面，当案件牵涉到权力机关或者触发了大众某种情绪时，法院又会对法官进行严厉处理以示自己决不“心慈手软”，而这种矫枉过正的做法有时同样会侵害法官的合法权益。更为重要的是，司法权作为国家权力的重要一环，其行使应受到人民监督，例如我国《法官法》规定法官需要由人大任免，便体现了这一原则。
    (二)合规律性原则。合规律性是马克思主义哲学的基本观点，它要求一切从实际出发，按客观规律办事。合规律性反映在法官责任制层面，便是要求问责措施及程序的建立应当符合各自的活动规律。何为符合规律？一方面，对于“干涉”法官认定事实和适用法律，应当持谨慎态度。对法官认定事实、适用法律的裁判行为过多涉及，是对司法独立的不尊和践踏。入侵法官心证，将导致法官在裁判过程中谨小慎微、畏首畏尾，因而危害个案正义与司法公正的实现。另一方面，对法官问责的方式应当是法理型而非行政型。每一种问责方式都必须有符合其性质的问责程序。以惩戒活动为例，司法惩戒活动是司法活动而非行政活动，因此惩戒程序应当采取对当事人程序权利保障最为全面的司法程序模式。{21}
    (三)比例原则。比例原则从源头进行权力制衡，可在最大程度上保障法官的合法利益，杜绝行政权力和公众的不理性介入，避免法官权益在问责中受到不当侵犯。具体讲，法官问责应当本着干预司法独立最少的原则，选择最有利于司法权运作的方式开展监督，确保必要性和适当性。{22}例如，问责手段应选择有利于发挥司法权的经济高效的方式，不能对法官所有的不当行为都用惩戒来问责，毕竟惩戒“就像一门百吨重炮，需要复杂的机械才能使其到位，需要大量的火药才能令其开火，还需要一个巨大的靶子供其瞄准”{16}104。从问责机制的沿革看，各国都为法官违法建立一个由轻到重逐级强化的有机制裁体系，从非正式的私下的内部劝勉、告诫或协商处理，到正式的警告性惩戒、经济性惩戒、职务变动惩戒，直至剥夺职务，从而最大限度地保障法官合法权益，杜绝外部因素对法官执行职务进行不当干预。{23}
    (四)正当程序原则。对法官问责遵循正当程序是国际通例，联合国《关于司法机关独立的基本原则》第17条便对此作了明确规定，我国《法官法》8条规定“非因法定事由、非经法定程序”不被给予任何处分，也蕴含着相同理念。从法官的职业特征看，它与公务员在工作性质、权力来源以及身份独立方面均存在较大差异，为体现这些差别并增强公正性和说服力，理应依照正当程序原则设置法官问责机制。{24}可惜，相关机关并未对何为法定事由、法定程序进行准确界定，这导致实际上各地都是采取公务员问责的方式。但是，司法权的运行与行政权有着极大差异，为顺应司法规律，增强公正性和说服力，法官责任制理应在独立与责任的平衡中严守正当程序。至于何为正当程序，贝尔斯教授作过较为精确的阐释，认为正当程序应符合九项原则，即经济成本最小化、道德成本最小化、和平、自愿、参与、公正、易理解、及时、可回应。{25}我们不妨在具体设计时加以借鉴，增强问责机制的公正性与说服力。
    (五)伦理原则。我国法官的任用是基于考试训练而非选举，这导致公务员与司法官这两种“相悖”的角色在我国法官身上形成了耦合，使得法院内部形成了不同职级，在构造上呈现出科层式的样态。而在科层结构下，对法官的问责与对公务员的监督机制存在极大的相似性，两者都具有浓厚的伦理色彩。一般来说，唯有上级催促下级，并无下级督促上级；只有父母处罚子女，并无子女惩戒父母。{26}因此，在法官责任制设计上应当注意伦理规则，即享有问责权力的必定是上级机构或者本身便有监督权的机关，尽量保证机构与人员的对等，这与诉讼程序有着显著的不同。
    四、法官责任制的体系性建构
    通过上文分析可知，我国法官责任制逻辑应当是以司法独立为核心，以提升、监督、惩戒为目标，以外部参与原则、合规律性原则、比例原则、正当程序原则、伦理原则为建构基点。由于我国司法制度现代化时日尚短，实践积累有所不足，因此不妨转换视角，从域外制度中汲取有益经验。虽然我国与西方国家在历史、文化等方面存在差异，但我们同样应当正视域外经验在立法技术方面的促进作用。法律的移植与借鉴更多的是在寻求一种形式上的安全性，意在填补学界、实务界以及一般民众对制度演进的担忧，避免出现因对某一问题裹足不前而导致法治发展停滞的情形。借鉴域外制度经验，使本国有关规则符合形式理性的要求，在此基础上再进行价值“重构”，进而得到一套可以妥当解决中国问题的说理及操作方案，这种先移植后“重构”的范式不失为一条快速实现法治现代化的捷径。因此，笔者试结合《意见》的有关规定，在明晰法官责任制逻辑的基础上，借鉴域外有益经验，对现有制度进行体系化重构，以此补足司法独立与司法责任之间的空白，进一步明晰法官责任制的改革方向。
    (一)法官考评制度——双重面向的事前提升机制
    在21世纪的美国，司法受到来自多方面的攻击：一些政客谴责“激进”的法官，试图对这些作出争议判决的法官进行处罚；不少特殊利益群体试图将作出与他们利益相左的判决的法官踢出法官队伍；一些网络媒体添油加醋，呼吁对法官科以更重的责任。为应对这些质疑，美国司法界开始广泛引入法官考评制度。{17}115法官考评制度将法官在审判活动中的各种行为纳入考评范围并予以反馈，使法官可以全面检视自身的不足，为司法能力的提升起到激励作用。因此，该制度一出现，便因其在强化司法责任、促进司法独立、获取民众信任方面表现不俗而受到各界赞誉。总的来说，法官考评有助于内在审判品质、司法负责的维持与改善，反过来又有助于提高司法公信力，增强司法独立的正当性。{1}138
    我国本次司法改革中，最高人民法院也注意到了这个问题，在《意见》中提出建立考评委员会负责业绩考评。法官伦理规范只规范法官应为或者不应为的行为，并无提升法官素质的效果，因此提升法官素质就落到了法官考评制度的范畴。这也为法官考评功能定位限定了范围：一方面，法官考评机制通过业绩考评倒逼法官提升裁判质量，累积人民信任，弥补司法正当性的不足。另一方面，考评制度也有对行为进行司法问责的意味。考评结果直接作为“评先评优和晋职晋级的重要依据”，法官考评成绩不佳，意味着无法定期获得晋升，这样既使法官因为业绩不良而承担“可得利益损失”的处罚，又使其职业尊荣感受到贬损，从而以这种物质损失和精神损失来警示法官。以上双重面向的考评制度，既可以满足责任的提升目的，又有问责的意味存在。
    当然，这种考评并不能在审判活动中发挥作用，也不产生直接惩戒法官的效果，它实际上是作为一种徘徊在司法独立与司法责任之间的事前督导制度而存在。这种机制的存在既能缓解法官坚持独立审判所承受的“结果导向”型问责的压力，又能对法官改善司法表现和司法品质形成必要的激励，更可以弥补单一惩戒制度在提升司法质量与评估法官日常行为方面的补足。
    (二)院庭长审判监督管理制度——过程导向的事中监督机制
    审判监督管理权是本轮司法改革的产物，不少学者对它的存在持怀疑态度。那么这种监督权的法理基础何在？对审判监督管理权进行法理基础的探讨，一方面可以回应学者们对其必要性的质疑，另一方面也将为审判监督权进行理论边界划分，对其进行准确定位。
    首先，从法官体系结构来看，院庭长对法官实施审判监督管理是司法民主性的必然。世界上的法官制度主要存在两种。一种是选举制，民众选举有经验者成为法官，法官之间几乎没有职级的差异，只向选民负责，因此对他们的监督力度较弱，主要代表是美国。另一种是考选制，法官的任用是基于考试训练，年轻法官经验较浅，因此为实现间接向国民负责的宗旨，须强调法官之职务关系和效忠关系。只有当法官和法院之行为均在监督下进行，始可确保法官义务之完全履行和法院业务之法定功能充分实现。{27}必须存在审判监督管理权，以此维持司法裁判的品质，这方面的主要代表是德国。{28}我国作为法官考选制国家，为了保证司法质量，实现为人民负责的宗旨，实有审判监督管理的必要。
    其次，从司法责任来看，院庭长实施审判监督管理也是践行法院责任的途径。法院基于维护司法权威的考量，应当对法官某些不适当行为进行管理。在此意义上，作为法院代表的院庭长有实施审判监督管理的义务与责任，以确保法院有效履行对人民的裁判给付义务。《意见》更进一步将其定义为院庭长的责任，监督管理权人怠于履行职务造成严重后果的，