程雪阳：土地制度改革误区何在（下）
程雪阳l 所有权差异并非一个可以忽视的问题
华生教授提出，“中国土地领域的真实问题是城市和农村的区别，而不在于所有制（即国有还是集体所有）的区分。所谓城市和乡村之分，就是土地用途和规划不同。如果规划相同，那就没有城市和农村的差别了”。
我们认为，没有任何法律规定或者学术理论认为，城市就是进行现代工商业建设的，农村的土地只能用于农业产生。否则乡镇企业就没有存在的必要了，像华西村这样的农村大力发展现代工商业，也是错误且应被制止的。
实际上，所有制问题与土地的城乡差别是分不开的。现实的情况是，城市的土地被看作是国有的，农村的土地被看作是集体的。如果只有国有土地上才可以建设城市和现代工商业，而集体的土地只能从事农业产生。那人们就会问，为什么仅仅因为所有权性质不同，使用权的性质和范围就有如此大差异？如果答案是法律和规划的规定，那么这样的法律和规划是否公平？又是否符合宪法关于“国家尊重和保护人权”以及物权法关于平等保护各种权利的规定呢？
当然，这不是要否定规划的作用，而且强调，法律和土地规划对土地利用的规制，应当依照土地本身的区位，土壤条件等要素来决定，而不应当以所有权差异来决定。换句话说，只要符合城市发展需要，集体土地可以建设城市，发展现代工商业。只要土壤和区位条件适合农耕，国有土地也可以被规划为农业用地。
l 允许农村土地自由流转、抵押、交易买卖符合农民利益
华生教授认为，中国有两类农民。一类是不准备做农民的原农民，一类是准备继续当农民的真农民。对前一类农民来说，他们确实不反对甚至欢迎土地的自由交易。他们中的大多数人如果不是被迫，并不愿意放弃土地得一点小钱，而更愿意留着土地做个退路和保险。后一类农民欢迎离开的农民把土地流转给自己，但土地不加限制面向任何人的自由流转，并不符合他们的利益，因为城市工商资本会拿走大量土地并进一步恶化农民的处境，加剧我国农村人口的流民化。我们认为，上述结论也有一些偏差。
首先，允许农村土地自由流转、抵押、交易买卖的本质，不是要逼迫农民必须流转、抵押和卖掉自己的土地，而是要将土地如何使用，如何收益的选择权和决定权归还给作为所有权人的农民，承认农民有权决定是否以及如何进行土地流转。也就是说，要承认农民也是“大写的人”，拥有独立的意志。
事实上，即使法律承认农民的各项权利，也不意味着农民就一定会大规模地进行土地的流转和交易，因为既然关系到自身以及家人后代的生存和发展，那么权利人肯定会在综合未来风险和收益的基础之上理性处理。
华生教授担心，如果允许集体土地直接入市，原农村固定区域内封闭成员的集体土地所有制就自然会瓦解，所以反对集体土地直接入市。我们认为，这种观察是敏锐的，但没有必要对此过于担心，因为“以行政村为载体的集体所有制”本来就是“改革烂尾楼”，是下一步改革的对象。如何进行改革呢？
首先要完成1980年代农村改革“未竞的事业”，要按照“政社分离”的原则剥离行政村作为“集体土地所有者代理人”的职能，让其真正成为一个政治自治和公共服务组织。作为基层政权的村民自治组织是不能垮掉的；然后要按照“按份共有-股份合作”的原则让集体经济组织成为一个产权明晰、治理结构完善的法人。在这个集体经济组织内部，农民不但有自由建立和解散集体经济组织的权利，而且有带着自己的财产份额退出集体的权利。
也就是说，农民与集体经济组织的关系应该是股东与公司的关系。农民可以以自己的财产入股集体，也可以转让自己的股份离开这个经济集体，甚至也可以重组、扩大或者解散这个经济集体。这即是说，“集体所有制”的本质应该是自由人的自由经济联合，而不应该是产权模糊、被强制捆绑在一起且不允许退出的“一袋马铃薯”。
l 不能因为农地流转的潜在风险而因噎废食
华生教授担心“另有自己考虑的政府和另有所图的资本”可能会借着农地流转之际逼迫农民交出土地，进而加剧我国农村人口的流民化。这种担心是有道理的。古今中外，官商勾结，强取豪夺进行“圈地运动”的事件并不少见。但解决这个问题的方式不应该是因噎废食，继续维护和维持剥夺农民权利、歧视集体产权的制度，而应当是：
首先，归还农民对于土地的所有权，赋予其所有权应有的财产内涵，然后通过“权利去对抗权力或资本”。事实上，当农民拥有了这些权利之后，他们就拥有了要求法律和国家权力保护的请求权，因此可以更加有效地对抗非法侵害。
其次，真正通过落实法律、权力制衡、行政纪律以及其他奖惩措施将“权力关在制度的笼子”，尽可能地缩小官商勾结侵犯农民土地权利的空间，因为权利就必然蕴含着要求国家予以保护的义务。
第三，也是最为重要的，要通过政治改革建立一个更加民主的议会制度，更加高效廉洁的行政系统，更加公正独立的司法系统，以确保农民土地权利和土地市场秩序免受非法侵害和非法干扰。
当然，集体成员拥有改造、重组和解散集体的权利，并不意味着集体土地可以没有规矩地随意“流转”。事实上，在任何法治国家，土地权利的行使和处分都不是完全自由的，而是受到法律和土地规划限制的。比如，可以通过法律规定，集体成员转让土地时其他集体成员享有优先购买权，还可以规定单个组织或者个人不得在同一区域内不得拥有超过一定面积的土地等等。但需要看到的是，土地的使用权、处分权、开发权等各项权利是属于农民的，国家通过法律和规划仅仅是限制这些权利的，而且这种对权利的限制也是要受到宪法和人权的限制的。
l 小产权房合法化符合法治精神，有利于改善城乡关系
华生教授指出，小产权房是城郊农民搭城市基础设施便车的逐利行为，没有任何必要美化。将小产权房合法化，会破坏社会公正，因为土地价值的升值和分化是由于人口聚集、公共财政集中投入和土地的用途和规划管制造成的。其认为小产权房合法化会导致法治不彰，还会对占人口绝大多数的外来进城农民利益的挤压和伤害。因为小产权房一旦合法化，其房价就会立即向大商品房看齐，农民工就住不起了。
我们认为，首先，城郊农民“搭城市基础设施便车”的逐利行为固然不值得美化，但也不能因此就站在道德制高点上进行谴责，否则市场经济就没有存在的必要了。农民利用自己的土地建设商品房，既满足了城市工薪基层和外来务工人员的住房需求，又在不增加社会负担的前提下实现了政府反复强调的是“增加农民收入”的目标，应当予以鼓励而非贬低、打压和禁止。
其次，小产权房所导致的集体土地增值收益确实应该“部分涨价归公”，但实现“涨价归公”的合理方式应当是征收税金（比如上文提到的土地增值税等税种），而非保持“小产权房非法化”，当然，开征这些土地税，应当将国有土地和集体土地同等对待，不能歧视性地只针对某类土地征税。
再次，认为小产权房合法化会导致法治不彰是对我国现行法律以及“法治精神”的误解。禁止农村住宅交易仅仅是政府的政策，我国现行法律并没有关于小产权房交易“一律禁止”的强制性规定。只要规划允许，农民在自己的土地上建设商品房进行出售，又或者在自己的宅基地上建设商品房出售，是作为所有权人行使自己权利的应有之义。通过政府政策禁止农村住宅在房地产市场交易才是违背“法治精神”的。
另外，给小产权房“正名”后，既不会挤压和伤害外来进城农民的利益，也不会导致这些房屋的价格跟大产权房看齐，因为随着供给的增加，不仅小产权房的价格会下降，国有土地上的商品房价格也会下降。
l 城乡房产不同权是改革的对象而非讨论的前提
华生教授指出，城市居民的商品房用地是花钱购买而来，只有几十年土地使用权，面积是固定的。农民的宅基地是年满18岁的村民就可无偿分得，是永久使用权，在宅基地上盖多大的房子自己也有很大的自主空间，土地性质、来源、付费、使用权年限、建筑规划要求都不相同的土地显然不是同地，当然不会同权。
上述观察具有启发性，但这种“不同权”的现实正是我们要改革的对象，而不应将其当作讨论的前提。如何改革呢？首先，要取消农村宅基地的“无偿分配制度”，如果某户农民需要更多的宅基地，应当通过市场购买，不能再无偿取得；其次，对于存量宅基地以及符合土地规划的“小产权房”要尽快合法登记，最后，可以通过征收土地增值税、交易税、使用税、保有税等方式来合理分配“小产权房”上市后的土地增值收益。
l 应通过建立城乡统一的建设用地市场推动改革
华生教授认为，目前实行的“城乡建设用地增减挂钩”制度没有跳出土地城市化的巢臼，不能解决人的城市化的问题。建议在未来的改革要跳出我们土地行政指标层层分解严格控制的思维惯性，突破土地财政的恶性循环，紧紧围绕人口城市化这个主线，在大量外来人口进城的地区，顺应市场规律放开控制，大量供应土地，使进城就业的农民都能安居乐业市民化。在农民大量举家离乡后，用税收等经济手段引导进城农民向留在村里的农民流转出售土地，国家财政资助开展大规模农田整理事业，使农田标准化、规格化，包括没有谋利动机地将空置的宅基地复垦。这样既顺利地实现了进城农民市民化，又使留在乡村的农民经营规模不断扩大，缩小了城乡差距，走出了城市化和农村现代化良性循环的道路。
这一反思和建议极有见地。但其所提出的这些建议与其上述所谈的五大观点基本上是背道而驰的。问题在于，如果不建立城乡统一的建设用地市场，不实行集体土地和国有土地“同地同权同价”，如何打破计划经济式的指标管制模式，又如何“顺应市场规律放开控制，大量供应土地”呢？
注释:
1、文章原载：FT中文网
http://www.ftchinese.com/story/001054772#utm_campaign=2G139005&utm_source=marketing&utm_medium=campaign
2、华生教授的原文，《土地制度改革六大认识误区》，载《上海证券报》2013年11月07日
http://huashengblog.blog.sohu.com/281019241.html
出处:FT中文网
