高秦伟：回应性法治：法治政府理念的再创新

    一、当前经济社会发展的趋势及建设法治政府的意义
    进入二十一世纪以来，信息社会、风险社会以及全球化的浪潮，从技术上、社会上、经济上、文化上以及政治上给世界各国的发展带来了新的挑战与契机。以风险社会的形态为例，该理论是德国学者贝克于1986年提出来的，但之后没过多久，在全球范围内，战争、恐怖主义、犯罪、食品安全、突发事件、自然灾害频繁发生，无不表明风险社会已然来临。这样的社会不仅大大增加了风险的来源，放大了风险的影响和潜在后果，加速了信息流通的速度，分散了权力运行的结构，同时还呼唤并推动着国家治理机制的变革。面对风险社会的治理困境，各国政府承担起了治理责任，在充分意识到政府知识有限性和政府行为可能带来的风险的前提下，提高政府行为的前瞻性与科学性，并通过危机管理常态化、建立广泛的社会合作机制等途径尽可能降低风险的不利影响，提高风险治理的有效性。在这个过程中，法治的作用至关重要，因为法治除了规范、保障、指引全球社会、信息社会、风险社会的建构之外，还包含着丰富的法治理念，尤其是崇高的法治信仰和法律文化，其不仅仅是预防和治理风险社会的根本手段，更是建构和谐社会、科学发展、实现幸福的最有力的内在驱动力。
     
    二、回应性法治与法治政府的建设
    正是在这样的大背景之下，我国坚持改革开放，取得了辉煌的成就，这取决于我们党的伟大领导，更取决于我们党始终坚持制度建设、坚持法治建设，从而才能够从容应对改革中出现的种种问题，才能够从容应对世界视野中的全球问题、信息问题与风险问题。亚里士多德对何为“法治”曾作过深刻地阐述：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身应该是制订得良好的法律。”一个完善的法律体系，对于法治无疑具有基础意义。而60多年中国特色社会主义法治建设的历程，也正是从立法开始的。
    进入改革开放新时期，吸取十年浩劫的教训，加强社会主义民主法制建设这一历史任务再次摆到国人面前。在1978年中央工作会议闭幕会上，邓小平同志的讲话发人深省：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一论述，实际上成为依法治国方略的理论起点。20世纪90年代，中国开始全面推进社会主义市场经济建设，也对法治提出了更高要求。1997年党的十五大报告正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，并在1999年宪法修正案中予以确认，这标志着我国成功实现了治国理政模式的根本转变，具有里程碑意义。进入21世纪，中国的法治建设继续向前推进。“国家尊重和保障人权”载入宪法，多部法律相继实施。党的十八大以来，习近平同志多次就法治建设发表重要论述，进一步指明了社会主义法治国家建设的方向和道路，丰富和发展了社会主义法治理论，对推进法治建设作出全面部署，充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。关于建设目标，明确提出大力推进平安中国、法治中国建设，落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。关于总体布局，明确提出全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
    建设法治政府，关键在于限制公权，保障私权。多年来，我国政府为此采取了一系列措施。继1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后，2004年，国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，并明确要求行政管理应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等六项基本要求。新中国成立60多年，特别是改革开放30余年来，我国行政法治取得了巨大成绩，“基本上实现了公共行政管理的制度化、规范化和程序化，依法行政的能力、水平与品格得到显著提升。”长期从事行政法学研究的罗豪才教授如是说。
    我国在过去三十多年的改革开放中取得了举世瞩目的成就，但我们也应该清醒地看到在这个过程中也产生了很多社会问题，安全、环境、贫富差距、腐败等。目前，我国正处在改革的攻坚阶段和复杂的社会转型期，法律制度的缺位和滞后容易引发改革的无序和社会的失衡。这在客观上要求通过法律制度的建构来助推社会转型进程。今天，虽然我们已经成功地从计划经济转轨到市场经济，但改革仍不到位。经济增长方式的调整、要素市场的培育、市场秩序的健全、经济功能区的建设、经济调控手段的完善等，都需要进一步改革完成。经济改革带来了社会的深刻变革。社会结构多元、新旧体制交替、利益快速分化、思想观念巨变，社会冲突频发、社会风险日益加大，我们正经历着一场艰难的社会转型。目前最突出的问题是社会不公平，城乡差距、贫富差距、地区差距和行业差距仍在扩大。生态破坏、资源浪费、竞争无序、权力腐败等问题也比较突出。传统道德解体、文化迷失和心理失衡，社会共识缺失。可见，社会转型的任务十分艰巨。我们有必要运用法律手段，通过制度建构来促进社会公平，提升执政党的执政能力和水平，提高政府管理的民主科学程度和改革的理性，有效预防和化解社会冲突，确保社会的平稳转型。为此，党中央出台《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全面推进深化改革，且强调要善于运用法治手段来深化改革，推进发展，维护稳定，为全面建设小康社会提供有力的法治保障和良好的法治环境。借鉴国外经验、立足中国实践，我们认为唯有法治特别是强调法治政府的建设，才能够解决我国当前一段时间经济社会发展带来的问题，才能够建立更加公正和谐、科学发展的社会，才能够建立共同的价值体系、实现个体幸福。
    值得指出的是，法治建设本身也是一个动态的过程，将随着调整对象的变化而不断升华。建设法治政府的新实践、新发展，迫切要求我们不断推进理论创新，总结新经验，提出新观点，形成科学理论并用以指导新的实践。我们认为未来适应中国科学发展、能够实现公民幸福的法治理论可能就会与先前仅仅建立规则、强调公民守法不同，中国新型的法治观将不仅仅坚持以科学发展观为统领，以宪法为依据，强调法治适应社会和政治环境，把理论与实践有机结合起来，而且还强调法治对社会回应、调适的能力，以人的幸福为本，时刻关注民心与人民的幸福感，群众才能永远和我们站在一起，在理论上要成为一种“回应性法治”。
    回应性法治，是将公民性作为维护公共秩序的标准，把维护、发展公民参与和公民意识作为核心价值，以此建立起一个尊重和包容个体和多样性的道德共同体，“回应性法就是把法律放在若干个不断伸缩的同心圆的中心，法律通过政治协商把处于外延的价值吸收进来，然后又这些价值放射性地推向社会，并灌输到制度安排之中……回应性法治和政治紧密相连。政治讨论确定了法律的目的、价值和原则。然后回应性法把这些价值以灵活和参与的方式应用于实践之中。在保持自身完整性的同时，法律尽可能地鼓励社会组织来适用这些价值。”唯有此，我们才能够采取有效措施，扎扎实实地全面推进依法行政，加快建设法治政府，保障科学发展，促进社会和谐，实现人民福祉。
    三、回应性法治的内涵与意义
    习近平同志指出，人民群众是科学发展的受益者，也是科学发展的实践者和推动者。回应性法治正是体现了这些讲话的重要内涵，中央将社会发展和社会治理提高到了社会发展战略的显要地位，实际上就说明中国特色社会主义的现代化建设发展即将或者已然开始了又一次更高目标的社会转型，因而急需一种新的社会发展理念、发展思路和发展方式，特别是法治观念。要善于运用法治来保障公民权利，来调节各种利益关系，来处理各种社会矛盾纠纷。当然，也要善于运用法治来引导、要求公民自觉地履行义务，承担责任，以使公民的权利与义务相对等和相一致。如在社区管理的过程中，让街道、社区、居民均参与到社会治理中来，多管齐下、项目带动，实现了回应性法治。人们的思想观念很重要，法治精神、法治理念、公平正义、合法、合理、理性，只有在法治建设中贯彻在其中，才能得到广大群众的拥护与赞成。
    回应性法治也很好地回答了未来中国法治建设的重要问题，特别是民主政治建设的问题。从法治与民主政治的关系看，法治是民主政治的核心内容，民主政治是法治的前提与基础，“从根本上说，民主与法治是一个硬币的两面，互为条件，不可分享，它们共同构成现代政治文明的基础。”即法治的建设离不开民主政治，而民主政治的核心就是公众的参与，而这一点正好与回应性法治不谋而合。“正义是社会制度的第一美德，正像真理是思想的第一美德一样。”我们现在的社会建设、社会治理，无非是两大方面，一个是政府，一个是人民。社会管理、社会治理的最大目的就是政府与人民的合作、和谐，怎么合作、和谐？政府要回应人民的需求，政府要实现善治。在谈到推进政治体制改革时，习近平强调，推进政治体制改革，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展更加广泛、更加充分的人民民主，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，维护国家法治的统一、尊严、权威，保障社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由。
    现阶段中国公民政治参与的形式与途径主要有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四个方面的内容。公民参与政治也需要制度设计，这一制度是否与时代发展相适应，是否符合大多数民众的意愿，是否符合公平正义，是公民有效参与政治的保障。正如西方著名学者罗尔斯所言：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它是多么雅致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”为此，必须不断完善公民政治参与机制，拓宽公民政治参与渠道，为构建法治国家、法治政府奠定坚实的制度基础。第一，改革选举，增强公民选举的影响力。应该引入竞争机制，实现候选人的竞争性参与。第二，完善公民听证会制度，增强公民参与政府决策的影响力。应该丰富各种听取意见的方式。第三，健全公民监督制度，增强公民政治参与的监督能力。第四，通过教育公民，提高公民政治参与能力。
    回应性法治可以回应当前社会经济全面发展的需求。当前，我国经济社会发展中的一些矛盾和问题不容忽视，从“摸着石头过河”到“改革顶层设计”，从经济领域到政治文化社会领域，今天的改革开放已经进入一个全新阶段。这就需要我们更加注重改革开放，坚定信心、砥砺勇气，坚持社会主义市场经济的改革方向，不断完善社会主义市场经济体制，促进我国经济社会长期健康稳定发展；坚持总体规划、统筹协调、系统推进，保持改革措施的连续性和配套性；进一步明确深化改革开放的重点和突破口，既着力在重点领域和关键环节取得突破，又努力使经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等方面的改革创新有机衔接、协调推进，继续解放和发展社会生产力，继续推动我国社会主义制度自我完善和发展，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，为推进中国特色社会主义事业注入强大动力。有鉴于此，我们提出了回应性法治，可以很好地应用于社会矛盾解决与社会管理创新之中。要通过法治建设，把促进社会价值体系的建立、培养社会成员公民责任和自我管理能力作为核心目标，立足经济发展而不搞绝对的“GDP崇拜”，那么无论是政府还是整个社会，都会成为具有良好公民责任的个体或者组织，而不只是利益的计算者，那么我们将会拥有一个更加美好和谐的社会。
    总之，随着现代化进程的不断深化，特别是现代化建设面临的问题越来越艰巨、面临的环境越来越复杂，建设什么样的政府、怎样建设政府正在成为当代中国共产党人必须面对并给予科学回答的一个重大课题。欣喜的是，中国共产党在领导中国人民奔向现代化的征途中，不仅已确立了实行依法治国、建设社会主义法治国家的理念，而且已确定了推进依法行政、建设法治政府的方针，开始了“建设什么样的政府、怎样建设政府”的积极探索。建设法治政府应该选择什么样的模式？这是中国共产党在探索“建设什么样的政府、怎样建设政府”过程中无法回避的问题。以科学发展、民心幸福为核心的回应性法治观念，为中国法治建设带来了新的理论气象，新的思想资源，新的发展思路，新的治理理念；体现了中国法治理论的实践特色、时代特色、全球视野与民族特征。从这样的理念出发，我们去思考“什么是发展”、“什么是幸福”、“什么是法治”、“如何衡量与创造幸福”，才能找到“中国梦”的本质与深刻的时代意蕴。建设法治政府任重道远，意义重大。但法治利在长远，未来属于中国。
    高秦伟，中央财经大学法学院教授。
    来源：《团结》2014年第2期。