杨建顺：深化市场监管执法体制改革的重要举措

    根据党的十八届三中全会的重要部署，国务院近日制定发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》），立足于“建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系”，拉开了改革市场监管体系、实行统一的市场监管的新一轮改革大幕。
    《意见》对深化市场执法体制改革作出专门部署，提出4个重要举措，明确了16项主要任务。
    一、整合优化执法资源，解决多头执法
    市场监管执法，是政府的一项重要职能，它体现的是行政权力和市场之间的规制法关系。党中央、国务院历来高度重视市场监管执法体制改革。2008年2月27日，中共第十七届中央委员会第二次全体会议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，在“四、推进政府机构改革”中指出：今后5年将“理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。”目前，多头执法、重复执法的顽疾依然存在，此次国务院制定发布《意见》继续推进整合优化执法资源，提出如下4项主要任务。
    1、相对集中执法权。在建设法治国家、法治政府、法治社会的总目标下，我国政府对市场监管呈现出职权法定、依法监管与保障公民、法人或者其他组织合法权益的法治取向，但是，“理顺市场监管体制”的任务尚未完成，容易造成积极的权限冲突（各方争相监管）和消极的权限冲突（推诿拖延监管）。为整合规范市场监管执法主体，《意见》规定，要推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权。这将有助于跨部门、跨行业监管执法权的统筹协调，提升其法治水准。
    2、明确和强化市场监管部门的执法职责。《意见》规定，市场监管部门直接承担执法职责，原则上不另设具有独立法人资格的执法队伍。这意味着政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，市场监管部门自身的职能定位就是市场监管，理应直接承担起市场监管的执法职责，而不是将该职责推给社会，或者另外组建具有独立法人资格的各类事业单位，通过它们来间接承担执法职责。理顺政府与市场的关系，要求政府切实做到3点：其一是不缺位，该政府管的一定要管好；其二是不越位，不该政府管的一定不要管；其三是不扰民，该政府管的，一定要通过最为科学合理且简便易行的方法和方式来进行管理。政府既然设置了市场监管部门，该部门就应当肩负起市场监管的相应职责，无论是为市场提供服务，对市场进行监督检查，还是对市场运作过程中的相关问题进行处理，对违法违规行为进行惩处和纠正等，其执法职责得以进一步明确和强化，且是享有并能够以自己的名义行使执法职责，并能够对其所导致的结果独立承担法律责任。不另设具有独立法人资格的执法队伍，政府的市场监管职能基本到位，各部门之间的职能和权限比较明确，这正是行政组织法原理所追求的理想状态，也必将有助于形成权责明确、行为规范、运转协调、监督有效、保障有力的市场监管执法体制。
    3、执法队伍的整合。实践中的执法队伍状况比较复杂，有的是一个部门设有多支执法队伍，为整合执法监管力量，业务相近的应当整合为一支队伍；有的是不同部门下设不同的执法队伍，但其职责任务相近或者形似的，也应当整合执法监管力量，但是，考虑到不同部门之间还有协调统一的过程，故而可以设定一定期间，“逐步”整合为一支执法队伍。
    4、违法执法队伍的清理取消。整合执法监管力量，不仅意味着要将分散的、职能相近或者相似的整合到一起，而且需要对没有法律法规依据、违反机构编制管理规定的执法队伍予以清理取消。
    二、减少执法层级，消除多层重复执法
    党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“政府的职责和作用主要是……加强市场监管，维护市场秩序……弥补市场失灵。”加强市场监管，应当符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，“围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局。”为此，《意见》提出如下4项主要任务，以减少执法层级，消除多层重复执法。
    1、中央政府统一监管。考虑减少执法层级的问题，就不能不关注中央与地方的关系。这是纵向分权的问题。一般而言，市场监管执法不宜由中央直管，而应当尽量推进执法重心下移。但是，《意见》规定，对于反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项，则应该实行中央政府统一监管。
    2、市县政府负责监管。考虑消除多层重复执法的问题，就不能不探讨减少执法层级、进行横向分权制衡。从事物规律性来说，市县政府上承中央、下接基层，具有十分重要的地位，应当承担最广泛的监管职能。《意见》规定，对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，要厘清不同层级政府及其部门的监管职责，原则上实行属地管理，由市县政府负责监管。这里最为关键的是要建构一系列标准、规则和程序，对“不同层级政府及其部门的监管职责”予以切实厘清。
    3、夯实重点领域基层执法力量。推进执法重心下移，应当首先夯实基层执法力量。但是，在基层执法力量相对薄弱的目前阶段，如果要全面推开基层市场监管执法，那么，势必构成与前述相对集中执法权、整合执法监管力量的价值取向相悖。所以，《意见》立足实践强调指出，要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。
    4、分层分级的指导协调和执法队伍建设。《意见》对分层分级的指导协调和执法队伍建设予以详细规定。由基层监管的事项，中央政府和省、自治区政府市场监管部门，主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍；区部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍。加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。乡镇政府（街道）在没有市场执法权的领域，发现市场违法违规行为应及时向上级报告。经济发达、城镇化水平较高的乡镇，根据需要和条件可通过法定程序行使部分市场执法权。此种分层、分级、分权，辅之以执法队伍建设的设置、限制和整合，为消除多层重复执法提供了重要的支撑。
    三、健全协作配合机制，规范和完善监管执法
    政府进行市场监管，其目的在于使市场具有竞争活力，使市场运作有序、在配置资源方面有效。故而，作为其前提性或者基础性的条件，要求市场监管方面的立法规范和执法规范不断完善，市场监管执法工作依法、合理、有效展开，做到市场监管的内容、实施监管的主体、方式和方法，乃至市场监管的标准、规则和程序等不断完善。《意见》立足规范和完善监管执法，对健全协作配合机制规定了4项主要任务。
    1、市场监管部门间工作机制的完善。实践中依然存在监管地位不够明确与监管职能不够清晰等市场监管执法，尤其是各部门分散执法，亟待完善市场监管部门间工作机制，做到“各司其职，各负所责、相互配合、齐抓共管”。
    2、部门间信息资源开放共享、互联互通。《意见》规定，制定部门间监管执法信息共享标准，打破“信息孤岛”，实现信息资源开放共享、互联互通。这样，一方面为健全协作配合机制提供了依据，另一方面亦有助于提高监管效能。
    3、执法协作联动机制的建立健全。如果政府的市场监管执法行为过多、过滥，就会使市场失去竞争性；如果政府的市场监管执法不够或者不到位，市场就会失去规则和秩序，就会丧失公正性。所以，《意见》明确规定，要建立健全跨部门、跨区域执法协作联动机制。
    4、对违法经营行为的依法查处。长期以来，负责市场准入的部门只对其许可的市场主体及行为进行监管，对未经其许可的市场主体的“无证”违法违规行为到底由谁监管，一直存在推诿、扯皮。为解决这个问题，《意见》规定，对未经依法许可的生产经营行为，工商行政管理部门和负责市场准入许可的部门要及时依法查处，直至吊销营业执照。
    四、提高监管效能，做好市场监管执法与司法的衔接
    市场监管执法涉及诸多领域，执法手段也多种多样，有规制、约束，有管理、整顿，也有干预、强制和处罚，还有教育、参与和协治。政府对市场监管适当，就有助于市场实现有效的资源配置。政府职能调整的基本目标，就是要充分反映市场的要求。为了提高监管效能，《意见》围绕做好市场监管执法与司法的衔接，提出了4项主要任务。
    1、案件移送标准和程序的完善。如前所述，市场监管执法涉及诸多领域，为做好市场监管执法与司法的衔接，应当完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。政府的市场监管执法要体现市场经济规律的要求，体现社会对政府规制和服务的需求，相关监管执法权应当依法行使，市场监管执法行为本身也应当规范。
    2、案情通报机制的建立。建立市场监管部门、公安机关、检察机关间案情通报机制，目的在于科学合理建构市场监管执法体制，充分发挥各相关部门的作用，做到让市场监管既全面覆盖、不留缺口，又科学合理、避免重复和资源浪费。这就要求做到各相关部门之间的职能定位明确，在科学分工的基础上做到运转协调、监管有效、保障有力。作为深化市场监管执法体制改革重要举措的组成部分，各相关机关间案情通报机制包括如下3层意思：（1）不得以罚代刑：市场监管部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关并抄送同级检察机关；（2）不得以刑代罚：公安机关作出立案决定的，应当书面通知移送案件的市场监管部门，不立案或者撤销案件决定的，应当书面说明理由，同时通报同级检察机关；（3）不得因为不追究刑事责任而免除行政责任：公安机关发现违法行为，认为不需要追究刑事责任但依法应当作出行政处理的，要及时将案件移送市场监管部门。
    3、履行生效裁定和判决的义务设定。在现代法治国家，服从法院生效的裁定和判决，是司法权威和法律尊严的体现，是各相关方面的义务和责任，也拘束包括当事人在内的任何人。故而，市场监管部门应当履行法院的生效裁定和判决。
    4、行政决定的强制执行。行政决定是政府进行市场监管的意思表示，具有公定力和执行力。即使私人认为该决定违法或者不当，在经有权机关通过法定程序予以无效宣告确认、变更、撤销或者废止之前，拘束任何人，包括行政决定的相对方当事人。当事人不履行行政决定的，市场监管部门依法强制执行或者向人民法院申请强制执行。
    杨建顺（1963.01～），山东招远人，中国人民大学法学院教授、博士生导师。